علی الهیار ترکمان در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد»:
۹۹ درصد بودجه آموزش و پرورش،صرف حقوق پرسنل می شود
بودجه به‌عنوان یکی از ارکان اصلی برنامه‌ریزی و مدیریت در هر سازمانی محسوب می‌شود. وزارت آموزش و پرورش با ۱۰۵ هزار مدرسه و ۱۳ میلیون دانش‌آموز و یک میلیون معلم و ۷۵۰ منطقه آموزشی گسترده‌ترین نهاد آموزشی است. با این وجود به‌نظر می‌رسد نگاه به آموزش و پرورش در کشور ما بیش از آنکه سرمایه‌ای باشد یک نگاه هزینه‌ای است. علی الهیار ترکمان، رئیس آموزش و پرورش عمومی و فنی و حرفه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور معتقد است نحوه مصرف بودجه توسط این وزارتخانه باعث شده تقریبا اعتبارات آموزش و پرورش صرف حقوق و دستمزد شود و دیگر چیزی برای ارتقای کیفیت آموزشی باقی نماند.
بودجه به‌عنوان یکی از ارکان اصلی برنامه‌ریزی و مدیریت در هر سازمانی محسوب می‌شود. وزارت آموزش و پرورش با ۱۰۵ هزار مدرسه و ۱۳ میلیون دانش‌آموز و یک میلیون معلم و ۷۵۰ منطقه آموزشی گسترده‌ترین نهاد آموزشی است. با این وجود به‌نظر می‌رسد نگاه به آموزش و پرورش در کشور ما بیش از آنکه سرمایه‌ای باشد یک نگاه هزینه‌ای است. علی الهیار ترکمان، رئیس آموزش و پرورش عمومی و فنی و حرفه‌ای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور معتقد است نحوه مصرف بودجه توسط این وزارتخانه باعث شده تقریبا اعتبارات آموزش و پرورش صرف حقوق و دستمزد شود و دیگر چیزی برای ارتقای کیفیت آموزشی باقی نماند.
بودجه در آموزش و پرورش چه اهمیت و جایگاهی دارد؟
بودجه موتور محرک تحقق اهداف یک سازمان است. وقتی برنامه‌ریزی می‌شود در واقع روی اهداف و چشم‌اندازهای برنامه متمرکز است و بودجه همان برنامه‌های مالی یک‌ساله است که سوخت لازم را برای یک حرکت یک‌ساله تهیه می‌کند و در اختیار می‌گذارد. اگر تعریف را به این شکل قبول داشته باشیم یک معنی ضمنی در این تعریف نهفته است و اینکه مهم‌تر از بودجه نحوه مصرف بودجه است. در واقع در هر سازمان و فعالیتی باید دید منابع که سه طبقه عمده را دارد یعنی منابع مالی، منابع فیزیکی و منابع انسانی چگونه به کار گرفته می‌شود زیرا اینها همه یک کنش و واکنش‌هایی دارند که همه به منابع مالی ختم می‌شود؛ یعنی اگر نیروهای انسانی به‌درستی مورد استفاده قرار نگیرد هزینه‌هایی ایجاد می‌کند که باید از منابع مالی تامین شود. اگر از منابع فیزیکی که همان ساختمان‌ها و تجهیزات هستند استفاده خوبی نشود به هزینه ختم می‌شود. به همین دلیل مهم‌تر از میزان و نحوه پیش‌بینی بودجه، نحوه مصرف بودجه است که باید از همان ابتدا بررسی شود و تا این بخش به‌درستی اصلاح نشود ما آن نوآوری‌هایی را که برای تحقق سریع‌تر یک هدف می‌خواهیم نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم.
در آموزش و پرورش بحثهای زیادی هست که منابع مالی که تخصیص داده می‌شود چگونه استفاده می‌کنید؛ زیرا هرچه ساختار چابک‌تر و اصلاح شده‌تر باشد گردش منابع به شکل بهتری اتفاق می‌افتد. در ارتباط با بودجه آموزش وپرورش ۷ حوزه مشخص را در حوزه بودجه آموزش و پرورش در نظر گرفته‌ایم که منابع پرسنلی هم در این طبقات قرار می‌گیرند. پوشش تحصیلی، عدالت آموزشی، کارآیی درونی آموزش و پرورش که بیشتر به همین نحوه مصرف برمی‌گردد و اثر بخشی بیرونی را داریم، همچنین مدیریت آموزشگاهی و مدیریت منابع را داریم. وقتی قانون بودجه را ملاحظه کنید پیش‌بینی ما روی این هفت حوزه است که برای هرکدام فعالیت‌هایی مشخص شده است. اکنون که ما وارد فاز بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد شدهایم فعالیت‌هایمان بسیار دقیق و با تعریف عملیاتی مشخصی است که می‌توانیم اینها را ربط بدهیم به هر کدام از ۷ طبقه کلی که براساس آن بودجه‌ریزی‌های ما انجام می‌شود.
در بودجه سال 95 آموزش و پرورش چه ردیف بودجه‌های مستقلی اضافه شده است؟
در سه بخش سرانه‌های دانش‌آموزی و تربیت بدنی و سلامت دانش‌آموزان سه ردیف را جداگانه مستقل کردیم و مابقی اقدامات انجام شده در جهت تکمیل ردیف بودجه‌های تعریف شده‌ای است که موجود بود و صرفا در همان ردیف به تقویت کیفیت پرداخته شد.
برآورد شما از خروجی ردیف بودجه‌های اضافه شده یا تکمیل شده در بودجه سال 95 چیست؟ آیا در مدت زمان کوتاه یک‌ساله می‌توان به نتایج امید بخشی رسید؟
فعالیت‌هایی که برای آموزش و پرورش پیش‌بینی می‌شود فرض این است که باید در یک بازه زمانی سه ساله به مرحله اجرا گذاشته شود و هیچگاه یک‌ساله دیده نمی‌شود. به‌طورکلی ماهیت فعالیت‌های آموزشی را حداقل در یک بازه زمانی سه ساله می‌توان جستجو کرد. برای مثال وقتی می‌خواهید ۲/ ۰ (دو دهم) درصد پوشش تحصیلی را بالا ببرید؛ یکسری هدف‌گذاری‌هایی انجام می‌شود این یک‌ساله نیست و یک حدفاصل سه ساله باید در نظر گرفته شود و بر مبنای آن بودجه‌های یک‌ساله ریخته می‌شود. در شرایط کنونی برای سال ۹۴ که ما ۵۰ میلیارد تومان اعتبار برای افزایش کمی پوشش تحصیلی چهار استان در نظر گرفته ایم دقیقا متناظر با آن فعالیت‌ها در قانون ۹۵ پیش‌بینی کردیم و باقی‌مانده آن کار هم برای سال ۹۶ پیش‌بینی می‌شود. در واقع پولی که ما می‌گذاریم و اهدافی که پیش‌بینی می‌شود به این معنی نیست که چون قانون بودجه یک‌ساله است پس اهداف هم یک‌ساله تعریف می‌شود. ما حداقل یک بازه زمانی سه ساله در نظر می‌گیریم، گرچه برخی از فعالیت‌ها مثل اجرای سند تحول بنیادین آموزش و پرورش از سه سال بیشتر می‌شود یا بحث کیفیت و ارتقای کیفی معلمان ازیک بازه زمانی ۵ ساله هم بیشتر می‌رود.
بر چه اساسی ردیف بودجه‌ها اضافه می‌شوند؟
سیاست‌های ما یک منطق قیاسی دارد، یعنی از کل به جزء اتفاق می‌افتد. ما سند چشم‌اندازه را داریم، سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری در حوزه آموزش و پرورش را داریم ، سند تحول را داریم و برنامه پنجم توسعه که به نوعی امسال تمدید شده است و هدف‌گذاری‌هایی که در اینها تعریف شده است. ما هدف کمی خود را از این سیاست‌ها می‌گیریم. در واقع برنامه ایران ۱۴۰۴ را به سال‌های خودش خرد کردیم و سهم یک فعالیت را مشخص می‌کنیم. بررسی می‌کنیم این فعالیت در آموزش و پرورش در مدت چند سال باید انجام شود. آن سیاست ابلاغی مشخصی که در حوزه ارتقای کیفیت نیروهای آموزشی است در مدت چند سال باید انجام شود. ما هدف‌گذاری‌های کمی خود را از آنها می‌گیریم و با توجه به ماهیتی که دارد بر آن اساس تقسیم‌بندی می‌کنیم.
بودجه امسال آموزش و پرورش چه تفاوتی با بودجه‌های سال قبل دارد؟
اصل کار ما در بودجه‌ریزی آموزش و پرورش همان است با یک تفاوتی که امسال بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد شده است یعنی فعالیت‌ها را شفاف و دقیق کردیم و در شرایط کنونی ابزارهای خوبی داریم که رصد و نظارت کار را راحت‌تر می‌توانیم انجام دهیم. کما اینکه در یک حوزه‌هایی تمرکزها را بیشتر کرده‌ایم. برای مثال در حوزه مناطق محروم، کیفیت آموزش، سلامت دانش‌آموزان و در حوزه ارتقای حرفه‌ای معلمان دقیق‌تر شدهایم. ولی تفاوت عمده آن عملیاتی کردن و شفاف نمودن عملیات‌هاست. چون تقریبا این فعالیت‌ها در نظام آموزش و پرورش ما جا افتاده است و تمام عوامل در سایه همین‌ها فعالیت خواهند کرد.
آموزش و پرورش به دلیل ارتباط تنگاتنگ با مسائل خانوار، جامع‌ترین داده‌های آماری را دارد اما در عمل از این آمار تحلیلی بیرون نمی‌آید تا بتوان بر اساس آن برنامه‌ریزی دقیق و کاربردی داشت.مساله آمار در آموزش و پرورش یک بحث جدی است. از یک طرف براساس سیستم آماری کشور، مرکز آمار، براساس قانون؛ مسوول انجام این کار است و از سوی دیگر در راستای تمرکز زدایی و بالا بردن دقت، کمیته‌های آماربخشی ایجاد کرده است و مسوولیت کمیته آماربخشی آموزش و پرورش برعهده وزارتخانه آموزش و پرورش است. مفصل‌ترین داده‌ها در آموزش و پرورش است ولی این داده‌ها در پردازش و دسته‌بندی در طبقات مشخص و تحت الگوهای مشخص مساله دارد. به همین دلیل نتایجی که از این داده‌ها گرفته می‌شود خیلی زیاد نیست. برای مثال یکی از موارد آماری که آموزش و پرورش با آن روبه‌رو است همان طرح سنجشی است که از دانش‌آموزان در بدو ورود به پایه اول دبستان می‌گیرد. در این طرح ارزیابی بدنی و ارزیابی هوشی و آمادگی تحصیلی گرفته می‌شود و در کنار این کار، تمام اطلاعات اقتصادی واجتماعی خانوار هم به دست می‌آید ولی کمتر دیده می‌شود از آنها استفاده شود. در واقع داده‌هایی جمع‌آوری می‌شود، ولی در تصمیم‌گیری‌ها خودش را نشان نمی‌دهد؛ زیرا پردازش آن درست نیست و اصلا شاید چندان اعتقادی به این شکل کار نباشد. ما باید آنجاها را درست بکنیم تا وضعیت فعلی آمار در آموزش و پرورش تغییر کند.
چگونه می‌توان سازمان‌هایی که تکفل آماری نهاد خود را دارند به همدلی رساند تا با هم تعامل‌های بهتری در زمینه مباحث آماری داشته باشند؟
ساختار و دستورالعمل کار مشخص است. سازمان آمار دستورالعمل‌هایی را به کمیته‌های بخشی خودش اعلام کرده است. یعنی شما اگر آمارنامه‌های آموزش و پرورش را مشاهده کنید. تقریبا این ساختار آماری و آن داده‌هایی که باید جمع‌آوری شود به نوعی تحت همان قوانین کلی است و از ساختارهای کلی تبعیت می‌کند، اما به‌نظر من آن همدلی بیشتر در به‌کارگیری نتایج آماری باید اتفاق بیفتد. برای مثال وزارت بهداشت بر اساس همان مقررات و دستورالعمل‌هایی که دارد یکسری آمارها را جمع‌بندی می‌کند. سازمان بهزیستی و تعاون و کار هم همین کار را انجام می‌دهند و اینها نمی‌توانند در کار یکدیگر ورود پیدا کنند. نیازی هم به خیلی چیزهای مشخصی در این زمینه ندارند، ولی آمارهایی که در کنار هم قرار می‌گیرند و شاخص‌های ترکیبی را می‌سازند باید در آن همدلی صورت گیرد. آموزش، حوزه اجتماعی گسترده‌ای دارد؛ هم به بخش اقتصاد برمی‌گردد و هم به بخش سلامت و متغیرهای آموزشی خود برمی‌گردد. در واقع یک مجموعه کاملا مرتبط و به هم تنیده‌ای است. اگر بخواهیم تصمیم‌گیری درستی اتفاق بیفتد باید دقیقا ۵ یا ۶ طبقه آماری در کنار هم قرار گیرد تا دید مشخصی بدهند. اگر بخواهیم این مساله را با نور یک پروژکتور مثال بزنیم باید همه این نورها متمرکز شوند روی یک صحنه ولی اکنون اینگونه نیست و هرکدام یک زاویه‌ای را نشان می‌دهند. این همدلی باید در به‌کارگیری داده‌ها و نتایج آماری اتفاق بیفتد تا تصمیم‌گیری درستی رخ دهد.
نگاهی که در کشورهای مختلف به مساله آموزش هست یک نگاه سرمایه‌ای است، اما در برنامه‌های آموزش و پرورش بیشتر نگاه هزینه‌ای است، از جمله اینکه بودجه آموزش و پرورش در بودجه جاری تعریف می‌شود و نه بودجه سرمایه ای. آیا با انتقال بودجه آموزش و پرورش از بودجه جاری به بودجه سرمایه‌ای، برنامه‌ریزی‌های بلندمدت‌تری با ضمانت اجرایی بهتر صورت نمی‌گیرد؟
این موضوع در آموزش و پرورش زیاد مطرح شده است. باید دو مساله را از هم تفکیک کنیم. اگر بخواهیم به موضوعی نگاه هزینه‌ای و سرمایه‌ای داشته باشیم این به شکل قالب کلی در طبقات بودجه‌ای ما ربطی ندارد. حسابداری بودجه و شکل قانون بودجه که نشات گرفته از قوانین بالادستی از قانون محاسبات است، با قوانین مرتبط با خودش می‌آید بودجه‌های کشور را در دو طبقه دسته‌بندی می‌کند. می‌گوید بودجه‌های هزینه‌ای و بودجه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا بودجه‌های عمرانی. این قسمت سرمایه‌گذاری که منظور ماست به این معنی نیست که حتما به حوزه تملک یا حوزه عمرانی بیاید. اینها باید از دیدگاه حسابداری بودجه با مفاهیم بودجه مورد توجه قرار گیرد. هر کالای مصرفی که با دوام باشد باید در حوزه تملک سرمایه عمرانی دیده شود و آنهایی که مصرف مشخص یک‌ساله دارند باید بیایند در حوزه هزینه‌ای. پس شکل حسابداری بودجه و قالب قوانین بودجه که از قوانین نشات می‌گیرد ربطی به نگاه سرمایه‌ای یا هزینه‌ای ندارد. اینها را باید از هم تفکیک کرد، اما اینکه احساس می‌شود دولت یا مسوولان نگاه سرمایه‌ای به آموزش و پرورش ندارند و بیشتر هزینه‌ای می‌بینند برمی‌گردد به مصرف بودجه‌ای.
در شرایط کنونی اگر قانون بودجه را ببینید تقریبا ۹۳ درصد از اعتبارات آموزش و پرورش در حوزه اعتبارات پرسنلی است و صرف حقوق و دستمزد می‌شود و حدود ۷ درصد آن شامل سایر هزینه‌ها می‌شود که عمدتا کیفیت آموزشی را دنبال می‌کند. مانند سرانه مدارس یا آموزش ضمن خدمت معلمان یا کمک به مناطق محروم و از این قبیل مثال‌ها اما وقتی آخر سال عملکرد را بررسی می‌کنید بیش از ۹۹ درصد از آن اعتباراتی که برای همین موارد پیش‌بینی شده است می‌رود در حقوق و دستمزد وکمتر از یک درصد صرف این موارد می‌شود که باز هم صرف آب و برق و گاز مدرسه می‌شود. در واقع نحوه مصرف بودجه است که این شائبه را ایجاد کرده است. همه نگاه‌ها به آموزش و پرورش هزینه‌ای است که چون دولت به‌شدت به این شکل مصرف بودجه معترض است. تا سال ۱۳۷۹ تعداد دانش‌آموزان ما ۱۸میلیون نفر بود و در آنجا حدود یک میلیون نفر پرسنل برای آموزش و پرورش داشتیم و از سال ۹۰ با کاهش تعداد دانش‌آموزان مواجه شدیم که به دلیل سیاست‌های کنترل جمعیت شروع شد. اکنون در بخش دولتی ۱۲ میلیون نفر دانش‌آموز داریم. این ۱۲ میلیون نفر با تعداد ۹۷۰ هزار نفر در حال اداره شدن است. در واقع از آن زمان تاکنون تعداد پرسنل تغییری نداشته است و این نگاه است که هزینه ایجاد می‌کند وگرنه ما اصلا نگاه هزینه‌ای به آموزش نداریم. پولی که به یک معلم ۴۰ ساعت آموزش ضمن خدمت می‌دهیم قطعا در حال سرمایه‌گذاری است و دولت با همین منظور در قالب فعالیت ارتقایی معلمان این پول را پیش‌بینی می‌کند؛ زیرا این ۴۰ ساعت برای معلم آموزش ضمن خدمت یعنی افزایش کارایی برای معلم در طول مدت زمان خدمت این معلم. پس اصلا نگاه هزینه‌ای نیست. در واقع پولی که معلم در اختیارش قرار می‌گیرد وارد یک چرخه‌ای می‌شود که هزینه‌ها را بالا برده است و هزینه‌های ثابت و غیر مستقیم در آموزش و پرورش ما افزایش پیدا کرده است و اینها است که شائبه نگاه هزینه‌ای را دامن می‌زند.
در کشور ما چیزی در حدود 70 تا 80 نهاد فرهنگی و مذهبی وجود دارد که به آنها بودجه‌های فرهنگی و مذهبی تعلق می‌گیرد. در واقع 10 برابر بودجه آموزش و پرورش بودجه فرهنگی داریم؛ درحالی‌که آموزش و پرورش مهم‌ترین و تاثیرگذارترین متولی فرهنگ است، زیرا از سنین پایین امکان برنامه‌ریزی دارد. شاید با تجمیع بودجه و هزینه‌کرد در مدارس بتوان نتیجه بهتر و تاثیرگذار‌تری در بخش آموزش و فرهنگ گرفت؟
با اینکه فکر کنیم اگر بودجه تجمیع شود کار خوبی اتفاق می‌افتد موافق نیستم. اهمیت این مساله این است که مدرسه مهم‌ترین کانون اجتماعی و فرهنگی یک منطقه است؛ زیرا شما در یک مدرسه به تناسب مدرسه دانش‌آموز دارید و این افراد دقیقا در سن هنجارپذیری هستند. اگر باور همه مسوولان فرهنگی ما این باشد که با ورود و سرمایه‌گذاری در مدرسه که یک فضای آماده است به نتایج بهتری می‌توان رسید. حساب کنید اگر بخواهید کاری انجام دهید اولین کار شناسایی و جمع‌بندی مخاطبان است اما در مدرسه همه چیز طبقه‌بندی شده و آماده است و دانش‌آموزان گروه‌بندی مشخصی دارند و اینها را می‌توان تحت آموزش خود قرار داد. در واقع مدرسه به‌عنوان مهم‌ترین کانون فرهنگی و اجتماعی زمینه خوبی برای اجرای فعالیت‌های فرهنگی است. سرمایه‌گذاری‌ها در بخش‌های مختلف از بهداشت گرفته تا حمایت‌های اجتماعی و مهارت‌های اساسی زندگی، همه می تواند در قالب مدرسه دیده شود. این کار در حال انجام است و کافی نیست؛ زیرا در کشور ما حوزه‌های مختلف فرهنگی متولیان خاص خودشان را دارند و اکنون آنها دارند در حوزه‌های مختلف فعالیت‌های خود را انجام می‌دهند، از جمله در مدارس اما باید نقش پررنگ‌تری داشته باشند. باید به این نقطه برسیم که مدرسه بزرگ‌ترین و مهم‌ترین کانون اجتماعی-فرهنگی ماست و اگر به این نتیجه برسیم همه می‌آیند سرمایه‌گذاری‌شان را در این بخش انجام می‌دهند.
ارسال نظر