شهروندی در نگاه منشور

ساغر بهادرانی

از زمان پیدایش نخستین دولت‌ها و همراه با ایجاد اولین شهرها مفهومی ایجاد شد که جامعه مدنی را تحت‌الشعاع خود قرار داد. شهروند، قهرمان اصلی جامعه امروزی محور تمامی مناسبات و وقایع و اتفاقات قرار گرفت و با پیشرفت جوامع و تغییرات زندگی شهری، این مفهوم به موضوعی با‌اهمیت تبدیل شد. فرهنگ هر جامعه‌ای متاثر از این مفهوم است و فعالیت‌های اجتماعی و وضعیت اقتصادی در کنار شهروند معنای تازه‌ای به خود می‌گیرد. امروزه اغلب افراد در محیط‌های شهری زندگی می‌کنند و آنچه مسلم است این است که در فضای زندگی شهری رفع نیازها از طریق تعاملات متقابل افراد با یکدیگر صورت می‌پذیرد لذا آنچه در روند این نوع زندگی ضروری به نظر می‌رسد، قاعده‌مند ساختن روابط افراد در جامعه‌ شهری به جهت جلوگیری از هرج‌ومرج و بی‌ثباتی در جامعه است.

شهروندان در این جامعه در راس تعاملات بوده و دولت در طرف دیگر این روابط قرار دارد. در ایران قوانینی چون قانون اساسی و قانون مجازات اسلامی به حمایت از حقوق شهروندی پرداخته‌اند و در مواد و مباحث مختلف به قوانین حمایتی و ضمانت اجرای تخلف از حقوق طبیعی و شهروندی اشاره کرده‌اند. تدوین منشور حقوق شهروندی در دولت تدبیر و امید نشان از حرکت به سمت توسعه و اعتلای فضای سیاسی اجتماعی فرهنگی و توجه ویژه به شهروندان دارد. پیگیری جدی این امر در آغاز راه قرار دارد و به یقین با چالش‌هایی همراه است. آگاهی از مفاد این منشور، سازوکار آن، شیوه اجرا و ضمانت اجرای آن برای حرکت به سوی جامعه‌ مدنی و مشارکت حداکثری شهروندان ضروری است. به همین منظور با دکتر مهدی خاقانی‌اصفهانی، استادیار گروه حقوق جزا و جرم‌شناسی دانشگاه حضرت معصومه‌(س) و پژوهشگر معاونت حقوقی نهاد ریاست‌جمهوری به گفت‌وگو نشستیم تا با زوایای مختلف این منشور و حقوق مورد استناد آن آشنا شویم.

نگاه به حقوق شهروندی و حقوق شهروندی در قالب قانون خاص در ایران از چه زمانی آغاز شد و به چه صورت بود؟

برای پاسخ به این پرسش تاریخمند، ابتدا لازم است ریشه‌های قانونگذاری یا مقررات‌گذاری پیرامون حقوق شهروندی را در سیر تکوین و توسعه دانش حقوق شهروندی پیجویی کنیم چون قانون، یک روبنا و خروجی، و دانش حقوق همانا یک زیربنا و بستر نظری و برون‌زا است. «منشور کوروش» در سال ۵۳۸ پیش از میلاد، نخستین میثاق ملی حقوق‌بشر است که مورد الهام تدوین‌کنندگان قوانین حقوق بشری بسیاری از حکومت‌های باستان و نیز دولت‌های مدرن قرار گرفت... منشور ملل‌متحد، اعلامیه جهانی حقوق‌بشر، میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی، اعلامیه حقوق‌بشر اسلامی، بسیاری از معاهدات بین‌المللی و رویه قضایی بین‌المللی و دکترین‌های حقوقی، از منابع فراملی الزام‌آور و بعضا غیرالزام‌آور حقوق شهروندی، در عصر جهانی‌شده هستند. جمهوری اسلامی و اکنون دولت دکتر روحانی در راستای نهادینه‌سازی ادبیات حقوق شهروندی و تحکیم قانونگذاری و پاسداشت آن می‌کوشند.

فصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (به‌ویژه در فصل حقوق ملت)، قوانین کیفری (خصوصا قانون آیین دادرسی کیفری و قانون احترام به حقوق شهروندی و آزادی‌های مشروع)، قوانین مدنی، تجارت، کار، تامین اجتماعی، شهرداری، مدیریت خدمات کشوری، قانون‌های برنامه پنج ساله توسعه و... دربرگیرنده هنجارهای الزام‌آوری در حمایت از جنبه‌های متنوع حقوق شهروندی هستند. ساختار، اهداف و رویکردهای قوانین مذکور ابتدا محدود به جنبه سلبی (تعیین ضمانت اجرا برای رفتارهای ناقض حقوق شهروندی) بوده و تحولات حقوقی جهان و ایران به سمت توسعه قوانین و مقررات بوده و به سمت شمول جنبه مثبت و ایجابی حقوق شهروندی (تعهدات دولت و حکومت در معنای عام، به پاسداشت حقوق شهروندی) در تحول است. تصویب منشور حقوق شهروندی و لوایح و مقررات مختلف در حمایت از حقوق اتباع جمهوری اسلامی ایران و اجرای الزامات حقوقی مذکور، فارغ از تفاوت‌های فردی و همگی زیر پرچم وحدت‌آفرین لا‌اله‌الا‌الله، بخش کوچکی از تلاش دولت برای پاسداشت قانون اساسی کشورمان است.

مفهوم شهروند و حقوق شهروندی در ایران و در کشورهای غربی چه تفاوت‌هایی دارد؟

مشکلات اجرایی و ستادی، معضل عمده ضعف رعایت و تضمین رعایت حقوق شهروندی در کشورها محسوب نمی‌شوند. حقوق شهروندی یکی از مبانی فکری مردم‌سالاری - چه دینی و چه سکولارِ لیبرال - به شمار می‌رود. شهروندان دولت شهرهای یونان خود را بافضیلت‌ترین انسان‌ها نسبت به سایر اقوام می‌دانستند و دیگر ملل را وحشی خطاب می‌کردند اما با تشکیل اجتماعات مختلف و ضرورت اعطای شهروندی به آنها از ادعای خود عقب‌نشینی کردند و حقوق دیگران را - اگرچه متاسفانه باز با تفکیک شهروند درجه ۱ و ۲ - به رسمیت شناختند. تاریخ حقوق شهروندی در غرب، پر افت و خیز بوده و هست و هیچ تمدن کهن یا دولت کنونی، نه ناقض تامّ حقوق‌بشر است و نه مجری کامل آن. از دیرباز دولت‌ها مبانی نظری و رهیافت‌های عملی تکریم حقوق شهروندی را، گاهی در رقابت پویا و سالم و گاه در تنش نابخردانه و بعضا بایسته، تحول بخشیده‌اند.

آیات و روایات متعدد و آموزه‌های تمدنی آشکار و گاه مغفول، حقوق شهروندی را در اندیشه اسلام راستین و رحمانی، تا بدانجا ارزش بخشیده است که امام علی(ع) در مورد حق بازنشستگی، میان مسلمان و غیرمسلمان تفاوتی نمی‌گذارد و دستور پرداخت مبلغی از بیت‌المال به گدای نصرانی صادر می‌فرماید و خود را چون شهروندی عادی همتراز یک شهروند غیرمسلمان، در معرض قضاوت می‌گذارد. بسیاری از جلوه‌های تفاوت میان زنان، مردان، مسلمان و غیرمسلمان، در ارث و دیه و شهادت قضایی و امکان قضاوت و... در سیر تحول حکومت‌های اسلامی و به ویژه در جمهوری اسلامی ایران بر پایه فقه پویا و درک عقلانی و اجتماعی دین، سازگاری بیشتری با فهم غربیان از حقوق شهروندی داشته و حکمت و عقلانیت اسلامِ نیالوده به زنگار، قلب‌های آنان را به حکم فطرت، نرم کرده است. قانون اساسی، همه افراد ملت اعم از زن و مرد را یکسان در حمایت قانون قرار داده و بر رعایت حقوق اقلیت‌های دینی با رعایت موازین کرامت مدار اسلام، تاکید کرده است.

برخی تفاوت‌ها میان وضعیت حقوقی افراد در قوانین عادی، ناشی از ملاحظات اجتماعی و اقتضائات ملی کشور ماست؛ همچنان که هر کشوری ملاحظات ویژه خود را داراست. اما اصل مساله، تکریم قانونی همه فرزندان حضرت آدم (ع) در قرآن و روایات و قانون اساسی کشورمان است و سطوح تنش، به حداقل رسیده و برخی از آنچه باقی است طبعا ریشه در قرائت اسلامی از حقوق بشر دارد؛ اگرچه برخی خوانش‌های شخصی به اسلام نسبت داده شده است. اصل برائت، حق دادخواهی، منع شکنجه، منع نقض حریم خصوصی و هتک حرمت، منع صدمه به دیگران و ده‌ها حق دیگر، سازگاری تمام نظام‌های حقوقی با یکدیگر را به نزدیک صد در صد رسانده و تفاوت‌های واقعی و ظاهری، گاهی بزرگ‌نمایی شده است.

در آذرماه 95 متنی با عنوان منشور حقوق شهروندی از طریق پیامک به مردم ابلاغ شد. سازوکار طراحی این متن چه بود؟

پیش‌نویس منشور حقوق شهروندی در تاریخ آذرماه سال گذشته همزمان با گزارش صد روزه عملکرد دولت، روی سایت نهاد ریاست‌جمهوری در دسترس عموم قرار گرفت و رئیس‌جمهوری از مردم خواست که راجع به این منشور نظرات‌شان را اعلام کنند. آدرس الکترونیکی اعلام شد و علاوه‌بر آن نامه‌های رسمی و کتبی نیز از دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های مردم‌نهاد به معاونت حقوقی رسید. همچنین اظهارنظرهای سطح جامعه و بازخوردهای فرهیختگان از طریق میزگردها، مصاحبه‌های اختصاصی و همکاری خوب جامعه مطبوعاتی دریافت شد. بعد از دو بار تمدید مهلت یک ماهه اعلام شده از سوی رئیس‌جمهوری، کارگروه جمع‌آوری و تدوین منشور حقوق شهروندی تشکیل و در این کارگروه اصلاحاتی بر پیش نویس منشور اعمال شد.

این کارگروه، نظرات اصلاحی سازمان‌های دولتی، دستگاه‌های اجرایی، موسسات و سازمان‌های مردم‌نهاد و کانون‌های تخصصی را دریافت و مطالعه کرد و اصلاحاتی در چینش فصل ها، محتوای مواد منشور، ساختار و نیز مسائل شکلی و صورتبندی ظاهری منشور به عمل آورد. رئیس‌جمهوری در پایان سال گذشته، در همایش قانون اساسی و حقوق ملت، با حضور جمع زیادی از مسوولان اجرایی کشور، وکلا و حقوقدانان، از منشور حقوق شهروندی رونمایی کردند. دولت، نوید ایجاد سازمان ملی حقوق شهروندی به‌عنوان نهادی فراقانونی را داده است که مطابق منشور، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری ظرف ۶ ماه پس از نهایی شدن منشور باید لایحه تشکیل مرکز ملی حقوق شهروندی را ارائه کند. از این رو، در معاونت حقوقی نهاد، در چند اکیپ مستقل و سپس متعامل، مشغول مقدمات تدوین لایحه مذکور هستیم.

این منشور چه خلأهای قانونی را برطرف کرده است؟

مهم ترین عامل در عدم تحقق و اجرای عملی حقوق شهروندی، عدم شناخت کارمندان و ماموران و حاکمان از یکسو و اغلب مردم از سوی دیگر، در شناخت مبانی و مصادیق حقوق شهروندی است. اصل پاسخگویی دولت به افکار عمومی، اصل مسلم در «الگوی حکمرانی شایسته» است. در این منشور به ضرورت شفافیت در تصمیمات اداری، به ضرورت اطلاع مردم از تصمیمات مقامات اداری و به ضرورت پاسخگویی مقامات دولتی در مقابل شهروندان اشاره شده است. بالاترین مقام اجرایی هر دستگاه مسوول اجرای منشور شهروندی در دستگاه و حوزه اختیارات خود است. نظام نظارتی‌ای در این منشور پیش‌بینی شده است که مکلف شده‌اند معاونت حقوقی و دستگاه‌های اجرایی نظامی را برای نظارت تعیین کنند، گزارش‌های مقطعی تهیه کنند و به اطلاع مردم برسانند که همه اینها در زمره نظام پاسخگویی است. «تربیت مربی حقوق شهروندی»، افزایش اهتمام به دوره‌های تحصیلات تکمیلی حقوق بشر، توسعه آموزش مدرسه‌ای و دانشگاهی و حوزویِ حقوق بشر، تدوین و اجراهای منشورها، مقررات و ضوابط حقوق شهروندی در حیطه‌های تخصصی همه مشاغل و گروه‌های اجتماعی، راهنما بودنِ منشور برای تداوم مسیر تدوین و اصلاح قوانین و مقررات، گام‌هایی در گفتمان‌سازی و سپس نهادینه‌سازی حقوق شهروندی در ایران است.

یکی از موارد قابل بحث در راستای حقوق شهروندی مساله زنان و اقلیت‌ها است. این منشور جایگاه این دو قشر را چگونه تعریف کرده و نگاه به گروه زنان و اقلیت‌ها در این منشور چیست؟

یکی از گروه‌های ویژه مورد توجه این منشور، زنان هستند که مانند مردان مستحق برخورداری از حقوق مساوی و برابر هستند و کاهش و رفع موانع تحقق این برابری با رعایت موازین اسلامی، از اولویت‌های دولت است. ماده سوم از بند الف به حق استفاده زنان از برنامه‌ها و تسهیلات بهداشتی و درمانی مناسب و مشاوره‌ها و آموزش در مراحل مختلف زندگی تاکید دارد. ماده ١١ از بند «ب» به حق زنان در استفاده از ذهنیت‌های اجتماعی برابر در مدیریت، ‌اجرا، سیاستگذاری، ‌قانونگذاری و مشارکت فعال بر اساس موازین اسلامی که در بند حق کرامت و برابری انسانی آمده است اهتمام دارد. ماده ٥٤ از بند «ر» به حق مصونیت همه شهروندان به ویژه زنان و کودکان از هرگونه تعرض و خشونت گفتاری و رفتاری دیگران در تمام محیط‌های خانوادگی و اجتماعی عنایت دارد. ماده ٨٣ از بند «ص» به حق رعایت برابری جنسیتی در زمینه اشتغال و کار شایسته اختصاص دارد.

ماده ٨٩ از بند «ض» به حق دسترسی زنان به امکانات ورزشی و آموزشی و تفریحات سالم و حضور در عرصه‌های ورزشی ملی و جهانی توجه کرده است. ماده ٩٠ به تغذیه سالم و مراقبت‌های بهداشتی زنان در دوران بارداری تخصیص یافته است. ماده ١٠٣ از بند «ط» (حق دسترسی و مشارکت فرهنگی) به حق برخورداری همه شهروندان به ویژه زنان از فضاها و تشکیلات و سازمان‌های اجتماعی، ‌فرهنگی و هنری تصریح کرده است. البته علاوه بر بحث زنان، ‌بحث خانواده نیز در این منشور به‌عنوان بندی جداگانه و طی بند «ر» و به‌عنوان حق تشکیل و برخورداری از خانواده دیده شده است. برخی نقدها به موضع منشور درباره حقوق زنان ناظر بر کلی بودن و عدم ورود در جزئیات آسیب‌ها و مشکلات زنان از جمله قاچاق زنان و خشونت خانگی، ناسازگاری برخی از مواد منشور با قانون موجود و بالطبع نداشتن ضمانت اجرا از جمله بحث سکونت زنان و نیز ایراد ضعف نوآوری منشور درباره حقوق زنان و اکتفا به تاکید و تکرار اصول قانون اساسی در مورد زنان وارد شده است.

در پاسخ باید گفت، منشور داعیه تغییر در نظام حقوقی ماهوی ایران را ندارد و در پی یادآوری ضرورت و شیوه‌های کلی تکریم حقوق شهروندی در نظام حقوقی موجود ایران است. قانون اساسی در اصول متعدد مانند اصول ۱۲، ۱۳ و ۱۶ به ویژه در فصل سوم و در اصل ۱۹، حقوق اقلیت‌ها را مورد توجه قرار داده است. منافع ملی ایران در گرو رعایت حقوق شهروندی است و این امر از مهم‌ترین مطالبات اقلیت‌های قومی و نژادی و زبانی و مذهبی است. بخشی از مشکلات در دولت است و گله‌های متعددی از سازمان‌های امنیتی وجود دارد که این سازمان‌ها جزئی از دولت هستند. دولت وظیفه دارد سازمان‌های تحت حاکمیت خود را کنترل کند. دیگر قوا نیز باید بکوشند موازین اسلامی و هنجارهای حقوقی را در قبال اقلیت‌ها بیشتر رعایت کنند.

هماهنگی و نظارت بر حسن اجرای حقوق شهروندی در متن منشور به دستیار ویژه تعیین‌شده رئیس‌جمهور سپرده شده است. سازوکار نظارتی در حال حاضر در چه مرحله‌ای است؟

آنچه در منشور حقوق شهروندی آمده است، موضوع جدیدی نیست بلکه تاکیدی بر فصل‌هایی از قانون اساسی و موادی از قوانین عادی است که به حقوق ملت پرداخته و در دولت یازدهم راهکار کلیِ اجرایی شدن آن در دستگاه‌های دولتی مشخص و در قالب منشور ارائه شده است. این امر - جدید نبودن محتوای منشور و تاکید بر رعایت حقوق شهروندیِ مستند به قوانین و مقررات موجود - هماهنگی و نظارت بر حسن اجرای منشور را در مقایسه با اینکه اگر منشور حاوی قواعد و موازین حقوقی جدید می‌بود، آسان‌تر می‌کند. به هر حال، دستیار ویژه رئیس‌جمهوری، با برگزاری جلسات هماهنگی و ابراز راهبردها و رهیافت‌ها به سازمان‌ها و ارگان‌های دولت، چگونگی انجام فرازهای منشور (مرتبط با شرح وظایف هر سازمان دولتی) را با تعامل با مسوولان سازمان‌ها روشن می‌کند و با ابزار پرسش و تذکر و ابزارهای جدی‌تر، بر حسن انجام آن، نظارت بایسته را ایفا می‌کند.

شهروندی در نگاه منشور