سهم بخش‌خصوصی صنعت برق در سیاست‌های دولت کجاست؟
کلید اشتباهی برای روشنایی تابستان
گفت و گوی «اکونیرو» با عضو گروه آینده‌نگاری و سیاست‌پژوهی پژوهشگاه نیرو
عضو گروه آینده نگاری و سیاست‌پژوهی پژوهشگاه نیرو در استودیوی اکوایران
در همین خصوص عضو گروه آینده‌نگاری و سیاست‌پژوهی پژوهشگاه نیرو می‌گوید: ارائه سیگنال نادرست و وارونه که مساله را ناشی از مصرف‌کننده یا مشتری می‌داند، باعث شده که سیاستگذار به جای بسیج امکانات برای توسعه زیرساخت‌ها، در جاهای دیگر منابع را مصرف کند. از سوی دیگر در هیچ جای دنیا تامین منابع مالی پروژه‌های بزرگ‌مقیاس مانند نیروگاه‌ها نه توسط سرمایه بخش خصوصی بلکه بخش عمده آن با استفاده از انواع تسهیلات و توسط چند بانک انجام می‌شود، اما در کشور ما چنین رویکردی وجود ندارد؛ در واقع از یکسو این سیگنال به جامعه القا شده که نیازی به رشد سرمایه‌گذاری در صنعت برق نیست و از طرفی سازوکارها نیز برای سرمایه‌گذاری فراهم نشده تا حاکمیت امروز برای تامین سوخت نیروگاه‌ها و همچنین تولید برق با مشکل مواجه باشد.
به گفته علیرضا اسدی یکی از سیاست‌های وزارت نیرو تامین برق توسط صنایع است در حالی که هیچ جای دنیا شرکتی که برای تولید محصول خاصی راه‌اندازی شده، به دلایل غیراقتصادی و غیرتجاری وارد عرصه‌ای کاملا متفاوت مانند تولید برق نمی‌شود؛ امروز صحبت از جابه‌جایی ساعات کاری کارخانه‌ها می‌شود در حالی که بخش صنعتی برخلاف محیط‌های اداری باید به صورت مستمر تولید کند و اگر کارخانه‌ها سه‌شیفته یا دو‌شیفته تولید نکنند، عملا به سوددهی نمی‌رسند. مضاف بر این، تغییر دادن تمام ساختارهای جامعه همچون آغاز به کار ادارات در ساعت ۶ صبح رفاه جامعه را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد.
این کارشناس صنعت برق در ادامه می‌گوید: امیدوارم در لایحه برنامه هفتم توسعه که در حال تدوین و طرح در مجلس است، دو اتفاق مهم محقق شود. اتفاق نخست این است که تجارت برق از دولت خارج شود یا حداقل مانند بخش آموزش و درمان بخشی از آن در دست دولت بماند و بخش اعظم آن به بخش خصوصی سپرده شود و شرکت‌های تابعه وزارت نیرو صرفا مسوولیت توسعه و نگهداشت زیرساخت را برعهده داشته باشند؛ کما‌اینکه مشابه این اتفاق در بخش مخابرات نیز افتاد و عملا بهبود مخابرات و اینترنت را به همراه داشت. اتفاق دوم نیز اصلاح ساختار تنظیم‌گری بازارهای برق یا به عبارتی خروج از قیمت‌گذاری دستوری است که البته این امر محقق نمی‌شود مگر با اصلاح مکانیزم مداخله دولت در بازارها. متن پیش رو ما‌حصل گفت‌وگوی «دنیای‌اقتصاد» با علیرضا اسدی، عضو گروه آینده‌نگاری و سیاست‌پژوهی پژوهشگاه نیرو در رابطه با سیاستگذاری‌های صنعت برق و همچنین بررسی برنامه‌های وزارت نیرو برای عبور از پیک تابستان است که در ادامه می‌آید.
در سال‌های اخیر همواره موضوع خاموشی‌ها در پیک تابستان مطرح می‌شود و این در حالی است که بر اساس آمارهای ارائه‌شده در ۳۲ سال اخیر میزان تولید برق به بیش از ۹ برابر رسیده است. چرا با توجه به این رشد، خاموشی‌ها تبدیل به یک معضل بزرگ شده است؟
مشکل خاموشی‌ها ناشی از شکاف میان عرضه و تقاضاست چرا که در ۱۰ سال اخیر میزان تولید و رشد مصرف متوازن نبوده است؛ در واقع طی این مدت متوسط رشد تولید ۳درصد بوده اما متوسط مصرف رشد ۵ درصدی را نشان می‌دهد و جالب اینکه در ۵ سال دوم این فاصله بیش از ۵ سال اول بوده است. نکته حائز اهمیت اینکه سیاستگذار در برنامه‌های توسعه‌ای برای جلوگیری از ناترازی، رشد ۵ درصدی تولید برق را هدف‌گذاری کرده، اما وزارت نیرو برخلاف اهداف کلان، سیاست دیگری را جایگزین کرده و عملا نرخ رشد تولید را کاهش داده است.
با وجود ناترازی در تولید و مصرف برق، در برنامه ششم عملا شاهد سرمایه‌گذاری در تولید نبودیم. به طور مشخص علت این اتفاق را باید در کمبود اعتبارات جست‌وجو کنیم یا در نوع دیدگاه دولت به مساله ناترازی؟!
با هر دو مساله مواجه بوده‌ایم. می‌توان گفت دولت به جای حل مساله بنیادین صنعت برق، از مدیریت مصرف به عنوان یک راه فرار و مسکن موقتی استفاده کرده است؛ این در حالی است که مساله تقاضا رابطه مستقیمی با سبک زندگی و تکنولوژی دارد و سرانه مصرف برق ایران گاهی به یک‌پنجم کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته می‌رسد؛ بنابراین ارائه سیگنال نادرست و وارونه که مساله را ناشی از مصرف‌کننده یا مشتری می‌داند، باعث می‌شود که سیاستگذار به جای بسیج امکانات برای توسعه زیرساخت‌ها، در جاهای دیگر منابع را مصرف کند. از سوی دیگر در هیچ جای دنیا تامین منابع مالی پروژه‌های بزرگ‌مقیاس مانند نیروگاه‌ها نه توسط بخش خصوصی بلکه بخش عمده آن با استفاده از انواع تسهیلات و توسط چند بانک (وام سندیکایی) انجام می‌شود اما در کشور ما چنین رویکردی وجود ندارد؛ در واقع از یکسو این سیگنال به جامعه القا شده که نیازی به رشد سرمایه‌گذاری در صنعت برق نداریم و از طرفی سازوکارها هم برای سرمایه‌گذاری فراهم نشده است تا حاکمیت امروز برای تامین سوخت نیروگاه‌ها و همچنین تولید برق با مشکل مواجه باشد. امید است سیاستگذاران صنعت برق یک بار برای همیشه معترف شوند که این صنعت به دلیل سیاست‌های ناکارآمد بیش از سه برابر درآمد بدهی دارد و عملا ورشکسته است؛ صنعتی که در برنامه سوم توسعه آنقدر توان مالی داشته که توانیر از طریق بانک کشاورزی به کشاورزان کمک می‌کرد، امروز بدهی بسیار سنگینی دارد که تبعات این وضعیت نیز به تمام بخش‌های صنعت برق منتقل شده است.
در سال گذشته از مدیریت مصرف دولت به نوعی موفقیت برای جلوگیری از خاموشی‌ها تعبیر شد. شما این مدیریت را تا چه اندازه موفق دیدید؟
برخلاف آنچه در مورد مدیریت تقاضا گفته می‌شود، این برنامه برای حد مشخصی از میزان مصرف باید اجرایی شود و اینکه بخواهیم ۱۰هزار مگاوات کسری تولید را مدیریت کنیم، آسیب‌های بسیاری به بار می‌آورد. بر اساس هدف‌گذاری وزارت نیرو ۴۷۰۰ مگاوات باید در پیک تابستان سال‌جاری توسط بخش صنعت صرفه‌جویی شود و طبیعی است که این میزان محدودیت، فشار بالایی به تولید وارد می‌کند؛ همچنان که بر اساس آمار مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی سال گذشته، شاخص تولید فعالیت‌های صنعتی بورسی در بخش فولاد، در خرداد ماه ۶درصد کمتر از اردیبهشت، در تیر ماه ۱۵درصد کمتر از خرداد و مرداد ۷درصد کمتر از تیر بوده است.
در بخش صنعت نیز به طور میانگین در تیر ماه میزان تولید ۵درصد کمتر از خرداد بوده و در مرداد ۱۱درصد نسبت به تیر ماه هم کاهش یافته است. همچنین بر اساس آمار ارائه‌شده از سوی وزارت صمت در مورد مقدار تولید فولاد و محصولات فولادی در تابستان ۱۴۰۰، میزان تولید ۳۷درصد نسبت به بهار همان سال کاهش یافته است. همچنین بر اساس آمار مرکز آمار ایران، شاخص تولید بخش صنعت در تابستان ۱۴۰۱ نسبت به تابستان ۱۴۰۰ کاهش پیدا کرده است. علاوه بر این بر اساس شاخص ملی محیط کسب‌و‌کار که هر فصل توسط اتاق بازرگانی ارائه می‌شود، از ۱۳۹۹ تا ابتدای ۱۴۰۱ شاخص محدودیت دسترسی به برق و گاز تنزل یافته است. حتی بر اساس آمارهای وزارت نیرو در سال گذشته سهم مصرف برق بخش خانگی در پایان اردیبهشت ۲۵درصد و بخش صنعتی ۴۰درصد بوده است اما در شهریور بخش صنعت و خانگی هر دو به سهم ۳۰درصدی از مصرف برق کشور رسیده‌اند و کاهش مصرف بخش صنعتی به معنای کاهش سهم تولید از برق موردنیاز است.
یکی از سیاست‌های وزارت نیرو تامین برق توسط خود صنعت است در حالی که هیچ جای دنیا شرکتی که برای تولید محصول خاصی راه‌اندازی شده، به‌دلایل غیراقتصادی و غیرتجاری وارد عرصه‌ای کاملا متفاوت مانند تولید برق نمی‌شود؛ بنابراین وارونه جلوه دادن شرایط موجود شاید باعث خشنودی برخی از مقامات شود اما واقعیت چیز دیگری است. امروز صحبت از جابه‌جایی ساعات کاری کارخانه‌ها می‌شود در حالی که بخش صنعتی برخلاف محیط‌های اداری باید به صورت مستمر تولید کند و اگر کارخانه‌ها و حتی صنایع غذایی سه‌شیفته یا دو‌شیفته تولید نکنند، به سوددهی نمی‌رسند.
مضاف بر این، تغییر دادن تمام ساختارهای جامعه همچون آغاز به کار ادارات در ساعت ۶ صبح رفاه جامعه را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد؛ در حالی که حتی برای مدیریت مصرف هم راهکارهایی در قانون پیش‌بینی شده که دولت باید بر اساس قانون آنها را اجرایی کند. به طور نمونه در قانون بودجه ۱۴۰۱بندی مصوب شد که دولت ۲۶۰۰ میلیارد تومان برای حمایت از تکنولوژی‌های بهینه‌سازی هزینه کند اما به‌رغم تحقق منابع آن با اقداماتی همچون گران‌تر فروختن برق به نرخ دو تا سه برابر سال گذشته به صنعت، حتی یک ریال از بند تخصیص پیدا نکرد. در حالی که دولت می‌توانست با صرف این اعتبارات در الکتروموتورها که بیش از ۳۰درصد صرفه‌جویی برق کولرها و ماشین‌های صنعتی از این محل امکان‌پذیر است، تغییرات قابل‌توجهی در مصرف برق ایجاد کند.
دولت مشوق‌هایی برای کم‌مصرف‌ها در نظر گرفته که بخشی از بودجه پرداخت آن از طریق جرایم مشترکان پرمصرف جبران می‌شود. تا چه اندازه این سیاست‌ها را موثر می‌دانید؟
میزان مصرف مردم ربطی به تعیین این پاداش‌ها ندارد؛ کافی است الگوی مصرف برق خانگی را در دو سال گذشته مقایسه کنید تا ببینید در این مدت شیوه مصرف بخش خانگی تغییری نکرده و تابع میزان گرما بوده است. این سیاست اگرچه از نگاه اقتصاد مهندسی درست است اما در کلان اقتصادی غلط است؛ در واقع استدلال توجیه این سیاست این است که ما در حال در بخش ضرردهی هستیم و هر اندازه برای کاهش ضرر، پول پرداخت کنیم، توجیه دارد چراکه برق را بسیار ارزان‌تر از قیمت واقعی به مردم تحویل می‌دهیم اما این اقدام در واقع اقتصادی نیست؛ زمانی که دولت بهای انرژی را با نرخ واقعی از مردم نمی‌گیرد، طبیعی است که هر کس از این منافع بیشتر استفاده کند، برنده است و اصطلاحا «تراژدی منابع مشترک» اتفاق می‌افتد. نکته دیگر اینکه اگرچه دسترسی به داده‌های صنعت برق به راحتی امکان‌پذیر نیست اما این ارقام که به عنوان پاداش کم‌مصرف‌ها پرداخت می‌شود، تراز صنعت برق را منفی‌تر می‌کند.
صنعت برق در سالیان اخیر در زمینه توسعه موفق نبوده و یکی از مهم‌ترین علل این امر نوسانات نرخ ارز بوده است؛ این اتفاق در حالی می‌افتد که ما از صنعت برق به عنوان یک صنعت خودکفا یاد می‌کنیم. در خصوص این تناقض چه نظری دارید؟
اینکه بخواهیم صنعتی را از شبکه تامین جهانی جدا کنیم ممکن نخواهد بود؛ برق، صنعت پیچیده‌ای است که مثلا در بخش نیروگاهی آن بیش از ۱۰هزار قطعه به کار برده می‌شود. در بخش انتقال و توزیع هم چنین وضعیتی حکمفرماست و بسیاری از قطعات به دلیل محدودیت اقتصادی در داخل ایران تولید نمی‌شود و در چنین شرایطی که ارتباطات ما با دنیا دچار مشکل است، زنجیره تامین دچار اختلال می‌شود. میزان واردات ما در صنعت برق در ۱۰ سال گذشته به‌طور متوسط سالانه یک میلیارد دلار بوده اما در سال گذشته این عدد ۵۰۰ میلیون دلار بوده است اما ممکن است نبود یک قطعه به کل سیستم و شبکه ضربه بزند. از نظر اقتصادی هم باید گفت نوسانات ارزی تمامی صنایع و حتی صنایع غذایی و پوشاک را تحت‌تاثیر قرار داده است و طبیعی است با نرخ ارز هم هزینه و هم زمان پروژه‌ها افزایش پیدا می‌کند؛ کما اینکه برخی پروژه‌ها با مشکلات تامین ارز برای تامین قطعات و تجهیزات دچار مشکل شده‌اند.
در برنامه ششم وزارت نیرو برای افزایش بازدهی نیروگاه‌ها امضای موافقت اصولی نیروگاه‌ها برای بازدهی بالای ۵۵ درصدی و تعیین نرخ خرید برق در بورس را در دستور کار قرار داد و نوعی تناقض را در این رابطه شاهدیم؛ چرا که از یکسو قرار است با قیمت ارزان از نیروگاه‌ها برق را خریداری کنند و از طرفی نیروگاه‌ها باید راندمان را افزایش دهند. در سال ۱۳۸۴، معادل ۶۰درصد مالکیت شرکت‌های توزیع با هدف پویایی بیشتر از وزارت نیرو جدا شد اما در سال ۸۶ که اساسنامه این شرکت‌ها ابلاغ شد، سهام ۴۰درصدی دولت را به عنوان سهام ممتاز در این شرکت‌ها در نظر گرفتند تا حاکمیت شرکت‌ها کماکان در کنترل دولت باشد؛ بنابراین اشتباه بزرگ این بود که هم با توجه به ساختار مالکیتی نظارت عمومی خارج شدند اما با توجه به ساختار سهام ممتاز، مدیریت دولتی برآنها حفظ شد و جالب اینکه در همان زمان برای شرکت بارکی تاجیکستان هم چنین اتفاقی تجربه شد که به شکست منتهی شد؛ بنابراین قطعا تا زمانی که تجارت برق در کنترل و انحصار دولت باقی بماند، مساله بازدهی این کسب و کار که بخشی از آن تولید و بخشی خرده‌فروشی است، حل نمی‌شود و متاسفانه در برنامه هفتم هم این روند ادامه خواهد یافت.
بسیاری از کارشناسان معتقدند که باید از اساس حکمرانی صنعت برق اصلاح شود. این تغییرات باید چگونه اتفاق بیفتد؟
برای اصلاح حکمرانی صنعت برق باید قوانین حاکم بر روابط بین بازیگران صنعت برق اصلاح شود اما از سال ۱۳۴۶ تا امروز وزارت نیرو به جز قانون استقلال شرکت‌های توزیع نیروی برق که موفق نبوده است، حتی یک سند یا لایحه قانونی که بتواند ساختار روابط بازیگران را متناسب با تغییرات ساختار کشور اصلاح کند، تنظیم و ارائه نکرده است و قوانینی مانند حمایت از صنعت برق و مانع‌زدایی توسط مجلس به‌صورت طرح تهیه و تصویب شده است؛ بنابراین وزارت نیرو اساسا نمی‌داند که باید چه اقدام سیاستی را در دستور کار قرار دهد؛ وزارت نیرو صرفا برخی تغییرات با محتوای اداری انجام داده در حالی که مساله اصلاح مدل کسب‌و‌کار صنعت برق است نه سیستم اداری و امیدوارم در لایحه برنامه هفتم توسعه که در حال تدوین و طرح در مجلس است، دو اتفاق مهم محقق شود.
اتفاق نخست این است که تجارت برق از دولت خارج شود یا حداقل مانند بخش آموزش و درمان بخشی از آن در دست دولت بماند و بخش اعظم آن به بخش خصوصی سپرده شود و شرکت‌های تابعه وزارت نیرو صرفا مسوولیت توسعه و نگهداشت زیرساخت را داشته باشند؛ کما اینکه مشابه این اتفاق در بخش مخابرات نیز افتاد و بهبود مخابرات و اینترنت را به همراه داشت. اتفاق دوم هم اصلاح ساختار تنظیم‌گری بازارهای برق یا به عبارتی خروج از قیمت‌گذاری دستوری است و این امر محقق نمی‌شود مگر با اصلاح مکانیزم مداخله دولت در بازارهای عمده‌فروشی و خرده‌فروشی برق، چرا که شواهد و آمارهای بانک جهانی نشان می‌دهد در ۸۰ کشور که اصلاحات برق اتفاق افتاده بدون استثنا یکی از مهم‌ترین تغییرات، اصلاح ساختار مداخله یا تنظیم‌گری بازار برق بوده، از این رو باید توجه کرد که نهاد تنظیم‌گر باید یک نهاد مستقل از نهاد سیاسی باشد؛ در غیر‌این صورت، اصلاح حکمرانی صنعت برق به رویا شبیه است.
