در گفتوگو با رئیس کمیسیون صنایع اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران عنوان شد
نهاد رگولاتوری؛ میانبر بهبود حکمرانی برق
در حقیقت با وجود واگذاری نیروگاهها به بخش خصوصی و غیردولتی به بخش خصوصی و سهم بیش از ۶۰ درصدی این بخش در تامین برق موردنیاز کشور، هنوز هم اقتصاد برق ناکارآمد و بیمار است، دولت فربه‌‌‌تر شده و خبری از چابک‌‌‌سازی ساختار اداری صنعت برق کشور نیست.
در همین راستا علیرضا کلاهی، رئیس کمیسیون صنایع اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، رئیس اسبق سندیکای صنعت برق و رئیس هیات‌مدیره شرکت سیم و کابل ابهر در گفتوگو با «دنیای‌اقتصاد»، با تاکید بر گرفتارشدن صنعت برق در یک چرخه معیوب، بیان می‌کند که ایجاد یک نهاد رگولاتوری مستقل، قدرتمند و متخصص، در دسترس‌‌‌ترین راهکار برای بهبود حکمرانی در صنعت برق است. در ادامه مشروح گفتوگو با وی را می‌خوانید.
وزارت نیرو در صنعت برق نقش‌‌‌های متعددی را به عنوان متولی و متصدی در حوزه‌‌‌های مختلف پذیرفته و به نظر میرسد ساختار حکمرانی در این صنعت به همین دلیل دچار نواقص جدی است. دیدگاه شما در این خصوص چیست؟
تعدد نقش‌‌‌های نهادهای حاکمیتی در ایران، فقط مختص وزارت نیرو نیست و اتفاقی است که تقریبا در همه نهادهای حاکمیتی قابل مشاهده است. به نظر میرسد ما تقریبا در همه بخش‌‌‌ها دچار دو چالش جدی شامل تداخل و تضاد منافع و نیز نبود یک نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر هستیم.
هر چند، در صورت فعال شدن نهاد رگولاتوری مستقل در حوزه‌‌‌های مختلف اقتصادی، امکان مدیریت و کنترل تعارضات موجود به راحتی فراهم می‌‌‌شد. بر همین اساس من معتقدم که ساختار حکمرانی صنعت برق به دلیل نبود یک نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر دچار عارضه‌های زیادی شده که قیمت‌گذاری دستوری یکی از آنهاست. نگاهی به فضای کلان اقتصاد و صنعت کشور نشان می‌دهد که این عارضه در سایر حوزه‌‌‌ها از جمله وزارت صمت هم قابل مشاهده است. به همین دلیل است که این وزارتخانه تلاش می‌کند در هر مقطعی در بازار دخالت کرده و با تعیین دستوری قیمت‌ها، به نوعی در بازار مداخله کند.
این در حالی است که اگر نهادهای تنظیم‌‌‌گر کارآمد در بخش‌‌‌های مختلف تاسیس و فعال می‌‌‌شد، می‌توانستیم انحصارها را تا حد قابل‌توجهی مدیریت کنیم و به جای ایجاد رانت و تبعیض بین فعالیت‌های اقتصادی شاهد حداکثر‌سازی ارزش برای کل کشور باشیم. به‌ویژه آنکه در برخی حوزه‌‌‌ها مانند صنعت برق، به علت ماهیت این بخش امکان شکستن انحصار وجود ندارد و رگولاتور می‌تواند به کنترل انحصار و مدیریت پیامدهای ناشی از آن کمک کند.
بر همین اساس از دیدگاه من مهم‌ترین مانع پیش روی اصلاح ساختارهای حکمرانی در صنعت برق، نبود نهاد تنظیم‌‌‌گر مستقلی است که بتواند در گام اول تعدد نقش‌‌‌های وزارت نیرو در تولید و فروش برق، تصدی و تملک خطوط انتقال و سیاستگذاری حوزه‌‌‌های متعدد را مدیریت کند. به نظر میرسد اگر نهاد تنظیم‌‌‌گر، مستقل و کارآمد بوده و از سطح مناسبی از دانش در حوزه تخصصی خود برخوردار باشد، امکان اصلاح مسیر حکمرانی از طریق مشارکت در سیاستگذاری‌‌‌ها را دارد.
به عنوان مثال نهاد رگولاتوری برق باید چنان جایگاه تثبیت‌‌‌شده‌‌‌ای در ساختار سیاستگذاری حوزه برق داشته باشد که بتواند شرکت توانیر را نسبت به موضوعات کلیدی نظیر تناسب ظرفیت تولید و مصرف برق، میزان تلفات شبکه، قیمت تمام‌‌‌شده برق و راندمان تولید در مقایسه با سایر کشورهای جهان به‌ویژه کشورهای در حال توسعه با شرایط نسبتا مشابه، ناگزیر به پاسخگویی و شفاف‌‌‌سازی کند.
این روند در عمده کشورهای توسعه‌‌‌یافته به شکل جدی دنبال می‌شود. مثلا در کشور آمریکا یک نهاد تنظیم‌‌‌گر انرژی وجود دارد که یکی از وظایفش هدف‌‌‌گذاری برای شرکت‌های بزرگ حوزه انرژی و همچنین بررسی برنامه‌‌‌های سرمایه‌گذاری آنهاست. نهاد رگولاتوری در نهایت بر اساس بررسی‌هایش، سود عادلانه این شرکت‌ها را تعیین می‌کند. به این ترتیب آنها می‌توانند بر اساس سود توافق شده، محصولات و خدمات خود را قیمت‌گذاری و عرضه کنند.
در گام بعدی باز هم این نهاد رگولاتوری است که روند پیاده‌سازی برنامه‌‌‌ها و صحت و سقم آنها را می‌‌‌سنجد و نرخ معقول بازگشت سرمایه را مشخص می‌کند. در صنعتی مانند برق که به دلیل ماهیتش در برخی حوزه‌‌‌ها دچار مونوپولی است، قیمت‌گذاری دستوری و نادرست می‌تواند به نابودی ارزش‌‌‌ها در آن حوزه منجر شود. از این رو تاسیس یک نهاد تنظیم‌‌‌گر مستقل جزو الزامات اصلی عبور صنعت برق از بحران است.
در صنایعی که شرایط رقابتی دارند، بازیگران ناکارآمد خودبه‌‌‌خود حذف و در نهایت این رقابت، به افزایش بهره‌وری، کاهش قیمت تمام‌‌‌شده، افزایش تولید و خلق ارزش برای کل جامعه منجر می‌شود؛ ولی در صنایعی با شرایط انحصاری به این دلیل که سازمان یا شرکت انحصارگر با مجموعه دیگری رقابت ندارد، معمولا چاق و فربه می‌شود و هزینه ناکارآمدی خود را از مشتری دریافت می‌کند که در انحصار او گرفتار شده است. در این شرایط اساسا قیمت‌گذاری‌‌‌ها به شکلی غیر‌اقتصادی انجام می‌شود و همین مساله روند تولید کالا یا خدمات موردنیاز جامعه با قیمت معقول را دچار خدشه کرده و در نهایت به نابودی ارزش در اقتصاد منجر می‌شود. به بیان ساده‌‌‌تر انحصارهای ناشی از مونوپولی بدون نظارت نهاد تنظیم‌‌‌گر مستقل عملا برای جامعه «هزینه فرصت» ایجاد کرده و هزینه‌‌‌های اضافه و سرباری را به آن تحمیل می‌کند.
ساختارهای اقتصاد برق دچار مشکلات جدی است، از دیدگاه شما این مساله ناشی از شیوه‌‌‌های حکمرانی در این صنعت است؟
در حکمرانی صنعت برق با ساختارانحصاری و دولتی مواجه هستیم که به دلیل فقدان فشارهای رقابتی، به تدریج فربه‌‌‌تر شده و چابکی خود را از دست داده است. نکته اینجاست که این وزارتخانه با وجود انحصارها به دلیل سیاست‌‌‌های کلان کشور ناگزیر به فروش ارزان‌‌‌تر برق است و از این محل متحمل زیان‌‌‌های قابل‌توجهی شده است. با این حال هیچ‌‌‌وقت این مساله بررسی نشده است که چرا وزارتخانه‌‌‌ای با این سطح از زیان انباشته، هر سال بر تعداد پرسنل خود می‌‌‌افزاید و هزینه‌‌‌های خود را افزایش می‌دهد؟
در شرایط فعلی وزارت نیرو برق را با یک بهای تعیین‌‌‌شده از تولیدکنندگان می‌‌‌خرد و با یک قیمت مشخص به مشترکان می‌‌‌فروشد. اما مشکل اینجاست که این وزارتخانه از محل عدم‌توازن سود و زیان، متحمل هیچ فشاری نمی‌شود. چرا که در مقابل زیان تحمیل‌‌‌شده از محل قیمت‌گذاری برق، به راحتی از پرداخت مطالبات تولیدکنندگان برق، سازندگان و پیمانکاران و حتی سیستم بانکی سر باز می‌‌‌زند، بدون آنکه آسیبی ببیند. در حالی که فعالان صنعت برق زیر بار فشار مطالبات معوق خود، به شدت تضعیف می‌‌‌شوند، مدیران وزارتخانه و شرکت‌های تابعه بدون نگرانی حقوق ماهانه خود را دریافت می‌کنند.
با وجود این شرایط، از نگاه شما نهاد رگولاتوری به تنهایی می‌تواند به حل این مشکلات عمیق کمک کند؟
پیش از پاسخ به این سوال باید بپذیریم که در ساختار فعلی که فاقد فشار رقابتی موثر است و قاعدتا در آینده نزدیک هم اتفاق جدیدی در آن رخ نخواهد داد، باید به دنبال راهکارهای عملیاتی باشیم. بر این اساس معتقدم تنها نهادی که می‌تواند به نحوه سیاستگذاری‌‌‌های وزارت نیرو ورود کرده و حدود، وظایف، ماموریت‌‌‌ها و اهداف سازمان‌‌‌یافته‌‌‌ای برای آن طراحی کند، نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر بخش برق است. این نهاد همچنین باید تبعات حقوقی و قانونی مشخصی را برای عدول از سیاست‌‌‌های تدوین‌‌‌شده، مشخص کند و البته اختیارات لازم را برای اعمال این تبعات از حاکمیت گرفته باشد.
فراموش نکنیم که شرایط فعلی صنعت برق حاصل نبود فشارهای رقابتی در بطن یک اقتصاد دستوری و بدون تبعات برای بازیگران ناکارآمد است. در این شرایط مدیران فارغ از عملکرد خوب یا نامناسب‌شان، در یک فضای امن کار می‌کنند و قاعدتا هر نیرو یا ابزاری را که این فضا را مختل کرده و برای آنها ریسک و فشار به وجود آورد، پس می‌‌‌زنند. دقیقا به همین دلیل مدیران دولتی صنعت برق عمدتا روش عدم‌پاسخگویی و عدم‌تمکین به قوانین موجود را بدون نگرانی در پیش می‌‌‌گیرند و عدم‌پاسخگویی و رسیدگی به مطالبات معوق فعالان صنعت برق یکی از نشانه‌‌‌های همین ساختار بیمار و معیوب است.
یک نهاد رگولاتوری با این سطح از تاثیرگذاری در حکمرانی صنعت برق، باید چه مشخصاتی داشته باشد؟
قطعا نهاد تنظیم‌‌‌گر پیش از هر چیز باید قدرت و ابزارهای قانونی لازم را برای اعمال قوانین و سیاست‌‌‌های تدوین‌‌‌شده در دست داشته باشد. به‌ویژه آن که در شرایط کنونی یکی از جدی‌‌‌ترین مشکلات کشور، عدم‌اجرای صحیح قوانین متعدد موجود است. یکی دیگر از الزامات جدی برای رگولاتوری، استقلال آن است. همچنین دانش و آگاهی نسبت به موضوع حوزه فعالیت هم از اهمیت بسزایی در این حوزه برخوردار است. به این معنا که در راس نهاد رگولاتوری باید افرادی مسلط و آگاه به مسائل قرار بگیرد که به هیچ‌‌‌یک از بازیگران کلیدی این حوزه وابستگی نداشته باشد.
نکته‌‌‌ای که نباید از نظر دور داشت این است که به واسطه نوع حکمرانی در صنعت برق، امروز با صنعتی بحران‌‌‌زده مواجه هستیم که شرایط مالی وزارت نیرو و بدهی چند‌هزار میلیارد تومانی، تلفات بالای شبکه، راندمان پایین نیروگاهها و ابعاد گسترده رکود در بخش‌‌‌های مختلف نشانه‌‌‌های بارز آن هستند. نهاد تنظیم‌‌‌گر مستقل بخش برق شاید بتواند بخشی از این مشکلات را حل کرده یا حداقل بهبود ببخشد، اما در نهایت دولت باید بپذیرد که بحران انرژی در کشور در سایه یک نهاد رگولاتوری انرژی امکان‌‌‌پذیر است که زمینه را برای تصمیم‌گیری‌‌‌های منسجم در حوزه‌‌‌های مختلف فراهم کرده و سبد انرژی کشور را اصلاح کند.
وزارت نیرو موضوع خصوصیسازی و واگذاری نیروگاهها را با هدف تجدید ساختار و ایجاد شفافیت در حوزه‌‌‌های متعدد این صنعت مطرح اجرایی کرد، اما در دستیابی به نتایج مطلوبش ناکام ماند. از دیدگاه شما دلیل این ناکامی چیست؟
تجدید ساختار صنعت برق از مسیر واگذاری نیروگاهها یک اقدام درست بود که متاسفانه در ادامه ابتر ماند و به دلیل تضاد و تعارض منافع بخش‌‌‌های مختلف صنعت برق به درستی پی گرفته نشد. قاعدتا در شرایطی که وزارت نیرو به عنوان رکن اصلی حکمرانی صنعت برق، علاوه بر ایفای نقش تنظیم‌‌‌گری، در خرید و فروش برق مداخله می‌کند، صاحب بخشی از زیرساخت‌‌‌های صنعت برق است و گاه در نقش مجری هم ظاهر می‌شود، اثربخشی اقدامی مانند تجدیدساختار یا واگذاری نیروگاهها، کمی دور از ذهن به نظر میرسد.
اگرچه واگذاری نیروگاهها به بخش خصوصی و غیردولتی هزینه تولید برق را کاهش داد، اما نبود فضای رقابتی و قیمت‌گذاری دستوری در کنار عرضه گاز رایگان، فضای لازم را برای تمرکز بر توسعه و افزایش راندمان در اختیار نیروگاهها نگذاشت.
به نظر میرسد حتی ساختاری مانند بورس انرژی هم نتوانست تا حدی این شرایط را بهبود بخشد. نظر شما در این خصوص چیست؟
بله؛ همین‌طور است. دلیل این ناکامی هم ناشی از حضور پررنگ وزارت نیرو در همه عرصه‌‌‌های مختلف مرتبط با صنعت برق است. با یک بررسی ساده درمی‌‌‌یابیم که وزارت نیرو نه تنها در خرید و فروش برق مداخله می‌کند، بلکه در حوزه انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر نیز که قرار بود کاملا خصوصی باشد، ورود کرده است. به همین دلیل است که ما در صنعت برق در یک چرخه بیمار گرفتار شده‌‌‌ایم که ریشه آن به شیوه‌‌‌های حکمرانی در این حوزه، سیاستگذاری یا مداخلات وزارت نیرو میرسد.در این ساختار بیمار، گرانی و ناکارآمدی در همه لایه‌‌‌های صنعت برق توزیع می‌شود و در نهایت کل صنعت به نوعی درگیر مشکلات ساختاری و نهادی وزارت نیرو و شرکت‌های زیرمجموعه‌‌‌اش می‌شود که در راس، تصدی‌‌‌گری این صنعت را بر عهده دارند. بر همین اساس باز نیز تاکید می‌‌‌کنم که در شرایط فعلی، تاسیس نهاد رگولاتوری، قابل دسترس‌‌‌ترین راهکار موجود برای بهبود حکمرانی این صنعت، ایجاد شفافیت و کاهش رانت و فساد است.
