«اندیشکده تدبیر آب ایران» بررسی کرد
خط اقتصادی احداث سدها
با توجه به تجربیات فراوان طی حدود ۳۰ سال در صنعت نوین آب، قاعدتا باید زمینه و انگیزه کافی برای جمع‌‌بندی و حل و فصل مسائل اساسی برنامه‌‌ریزی صنعت آب کشور را فراهم کرده باشد. اما هنوز مسائل مهم و عمده در عین حال اولیه‌‌ای وجود دارد که پاسخی در‌خور پذیرش اکثریت دست‌اندرکاران نیافته است. از این میان می‌توان به مسائلی که به‌طور اخص در برنامه‌‌ریزی و بهره‌‌برداری از نتایج طرح‌های سدسازی ایران عمده بوده‌‌اند اشاره کرد. در اینجا این مسائل که بیشتر جنبه راهبردی (استراتژیک)، نهادی و سازمانی دارند، در پرتو نظریات جدید توسعه از سوی «انوش نوری‌اسفندیاری» مورد بررسی قرار گرفته است. یعنی مسائل اقتصادی کاملا وابسته به مسائل اجتماعی، فرهنگی و نهادی دیده می‌شود.
بررسی مسائل اقتصادی سدهای بزرگ
به طور کلی برنامه‌‌ریزی توسعه اقتصادی، از جمله طرح‌های توسعه منابع آب در این سرزمین از نیمه دوم دهه ۱۳۲۰ توسط شرکت‌‌های مشاور خارجی نظیر «موریسن-نودسن» و بعدها «مشاورین ماورای بحار» بنیان گذاشته شد. علت این اقدام، تلاش دولت ایران برای دریافت وام از بانک‌های بین‌المللی و نیاز به تهیه برنامه جهت ارائه به بانک جهانی بوده است.
از ابتدا کارشناسان ایرانی فعال نبودند و اقشار مردم نیز در فرآیند برنامه‌‌ریزی مشارکت نداشتند. بنابراین برنامه‌‌ریزی عمدتا از بالا به پایین و از خارج به داخل کشور، بدون توجه به جنبه‌های مختلف توسعه اقتصادی و تحت تاثیر ساده‌‌انگاشتن فرآیند توسعه پایه‌‌گذاری شد. با توجه به نوپا بودن برنامه‌‌ریزی منابع آب و سابقه کوتاه آن در کشورهای توسعه‌‌یافته، بدیهی بود که در این مسیر کشور ما نیز شاهد بروز نارسایی‌‌هایی در روش و نحوه تدوین برنامه در این زمینه باشد. جنبه خاص مسائل، ناشی از عدم مشارکت فعال مردم در جریان برنامه‌‌ریزی و اجرای طرح‌ها و عدم توجه به ضرورت انطباق طرح‌های عمرانی تهیه شده با واقعیت‌‌های اساسی جامعه ایرانی بوده است. می‌توان خوش‌‌بین بود که اگر این نقیصه برطرف شود، مسائل دیگر به تدریج به نحو بهتری قابل حل باشد.
نهایتا در مجموع، عوامل دست‌اندرکار وضعیتی ایجاد کرده است که در کشور ما نسبت به اعتبار اجتماعی طرح‌های بزرگ در این مرحله از جنبه‌های مختلفی بدبینی و تردید به وجود آید که انعکاس آن را به خوبی می‌توان در اظهارنظرات رسمی و غیررسمی دنبال کرد. برخی از مسائل که به‌طور اخص در برنامه‌‌ریزی طرح‌های سدسازی ایران عمده شده و بیشتر جنبه راهبردی، نهادی و سازمانی دارند، عبارتند از: «بهره‌‌برداری بسیار ناقص از آب تامین‌‌شده»، «عدم هماهنگی و وحدت در نظر و عمل بین سازمان‌های دست‌اندرکار»، «مشارکت ضعیف مردم» و «ابهام در تعیین اولویت بین طرح‌های کوچک و بزرگ». هر چند پس از مشخص شدن چارچوب‌‌های کلی‌‌تر برنامه‌‌ریزی کشور، هر یک از این مسائل جای تعمق و بررسی بیشتری خواهند داشت و لازم است به‌طور مستقلی مورد شرح و بسط قرار گیرند. در اینجا به اختصار به هر یک از موارد فوق پرداخته خواهد شد.
بهره‌‌برداری از آب تامین شده: به نظر می‌‌رسد پایین بودن بهره‌‌وری از آب تامین‌‌شده در کشاورزی مهم‌ترین و اساسی‌‌ترین مساله اقتصادی طرح‌های بزرگ باشد. در ابتدا چنین تصور می‌شد که راه‌‌حل اصلی، بالا بردن سطح تولیدات کشاورزی و سرمایه‌‌گذاری در طرح‌های توسعه منابع آب است. بنابراین توجه زیاد به احداث سدهای بزرگ جهت تنظیم آب رودخانه‌ها و استفاده از آن برای مصارف کشاورزی معطوف شد. از این طریق آب نسبتا فراوانی برای بخش کشاورزی کشور تامین شد، اما متاسفانه به‌طور کارآیی مورد استفاده قرار نگرفت. عدم بهره‌‌برداری موثر از آب تامین‌‌شده موجب نارسایی‌‌های جدی در تامین اهداف اقتصادی- اجتماعی سدهای بزرگ شد.
در گزارش هماهنگی آب و کشاورزی و شبکه‌های فرعی آبیاری و زهکشی که توسط کمیته مشترکی متشکل از نمایندگان وزارت نیرو، وزارت کشاورزی و سازمان برنامه و بودجه در سال ۱۳۶۲ تهیه شد، آمده است که «گرچه به علت استفاده از خدمات مهندسان مشاور و پیمانکاران خارجی و هدم موانع اجتماعی و حقوقی، ساختمان سدها و تاسیسات اصلی آنها با سهولت انجام گرفت و غالبا پایان یافته است، ولی حتی پس از گذشت ۲۰ سال، شبکه‌های آبیاری و زهکشی آنها تکمیل نشده است.» همچنین در گزارش دیگری آمده است «در صورتی که یک میلیون هکتار شبکه مدرن آبیاری و زهکشی زیر سدها تماما تکمیل شود، با نرخ فعلی بهره‌‌برداری یا راندمان آبیاری، بعید به نظر می‌‌رسد که آب کافی برای آبیاری این اراضی موجود باشد.»
مشکل تاخیر در بهره‌‌برداری از آب تامین‌‌شده تقریبا در کلیه گزارش‌های مربوط به عملکرد برنامه‌ها و بودجه‌های سالانه کشور منعکس شده است. این تاخیر، زمینه‌‌ساز اصلی ایجاد سوال و تردید درباره کارآیی اقتصادی طرح‌های بزرگ بوده است. انتقادات انجام‌‌شده در دو جهت عمده متمرکز است: ۱- کارآیی پایین اقتصادی طرح‌ها، با توجه به حبس سرمایه به علت تاخیر در احداث شبکه و آماده‌‌سازی اراضی و دست نیافتن به اهداف تعیین‌‌شده.۲- اثرات سوء بر محیط زیست و منابع پرارزش خاک، ناشی از استفاده بی‌‌رویه از آب تامین‌‌شده.
در چارچوب یک برنامه‌‌ریزی سنجیده و با توجه به ضرورت سرعت عمل در رفع نواقص، اشکالات مطروحه در هر دو جنبه نمی‌تواند قابل تحمل باشد و تنها در پیچ و خم موانع و مشکلات اجرایی و تفکیک وظایف سازمانی مورد کم‌توجهی قرار گرفته و بخش کمی از امکانات و تلاش‌‌های جامعه در جهت حل آن بسیج می‌شود. در این زمینه مشکلات عمومی را به سه دسته می‌توان تقسیم کرد: ۱- عدم استفاده به موقع از کل آب تامین‌‌شده جهت مصارف کشاورزی (تاخیر در انحراف آب تنظیمی به علت آماده نبودن تاسیسات اصلی شبکه) ۲- تلفات انتقال و توزیع آب تا سر مزرعه و ۳- تلفات آب در مزارع.
میزان موفقیت در حل مشکل اول و بخشی از مشکل دوم (شبکه‌های اصلی) بیشتر بوده و طرح‌ها توانسته‌‌اند، به علت مشکلات محدود اجتماعی و حقوقی و تامین اعتبار، از طریق سازمان اجرایی واحدی پس از مدتی به تدریج این مشکل را برطرف سازند. اما تکمیل شبکه‌های فرعی و بهبود راندمان آبیاری در مزارع با مسائل پیچیده تامین اعتبار، تقسیم وظایف سازمانی، ابعاد وسیع و پراکندگی کار و عدم مشارکت آب‌‌بران در این زمینه روبه‌رو است. این مساله نیز مانند پایین بودن بازده اقتصادی آب مصرفی از مسائل عام بخش کشاورزی است که به طرح‌های بزرگ سدسازی منحصر نبوده و حل آن نیاز به تلاش گسترده‌‌تر در زمینه ایجاد هماهنگی بین سازمان‌های مسوول، تکمیل و رفع نواقص شبکه‌ها و روش‌های آبیاری و ایجاد تغییرات اساسی در سازمان تولید کشاورزی دارد. بنابراین به علت وسعت و ریشه‌‌دار بودن مشکلات در این زمینه، توفیقی در حل سریع‌‌تر آنها حاصل نشده است.
مجموع مسائل فوق، در میان بسیاری از صاحب‌‌نظران و دست‌اندرکاران، گرایش عمده‌‌ای به طرح‌های کوچک آب ایجاد کرده است. با این وصف، مطالعات فنی و اجرای طرح‌های بزرگ، بدون توجه به مشکلات عمده فوق‌‌الذکر، همچنان در دست پیگیری است. اما اقدام به تامین آب تنظیم‌‌شده بیشتر، نیاز به سرمایه‌‌گذاری‌‌های سنگینی دارد که تامین اعتبار برای آنها بسیار دشوار است. در حالی که از یک طرف هزینه نهایی تامین آب تنظیمی بیشتر رو به افزایش است و از طرف دیگر تامین بخشی از نیازهای اعتباری از طریق اعمال نظام نرخ‌‌گذاری آب کشاورزی تنها درصورت بالا رفتن راندمان بهره‌‌وری و بازده اقتصادی آب می‌تواند پشتوانه محکمی داشته باشد، لازم است در جهت حل این مشکل امکانات بیشتری بسیج شود.
هماهنگی و تقسیم وظایف بین سازمان‌های مختلف: استفاده کارآ از آب تامین‌‌شده توسط سدهای بزرگ مخزنی به عنوان یک طرح «زیربنایی»، نیاز به طرح‌های مکملی دارد تا بتواند زمینه لازم را برای بهره‌‌برداری کارآ از سرمایه‌‌گذاری انجام شده فراهم آورد. اصلاح شبکه‌های اصلی، توسعه شبکه‌های توزیع، هماهنگی بین تاسیسات جدید تامین آب، آماده کردن تاسیسات و ساماندهی مزارع، افزایش راندمان آبیاری در مزارع، انتخاب و رعایت الگوی زراعی مناسب، استفاده از نهاده‌های مکمل و روش‌های نوین تولید، تامین اعتبار و بازاریابی، در واقع فعالیت‌‌های وسیعی را ایجاب می‌کند تا بتوان اهداف تعیین‌‌شده طرح‌های بزرگ آبیاری یعنی توسعه کشاورزی را به ثمر رساند. در هر منطقه، اجرای این طرح‌های تکمیلی به عهده سازمان‌های مختلفی واگذار شده است. اگر سدی احداث شود و طرح‌های تکمیلی لازم، به موقع انجام نپذیرد، بدیهی است که با مشکلاتی مانند مشکلات امروز سروکار خواهیم داشت.
تمرکز بر برنامه‌‌ریزی «بخشی» و کم‌توجهی به ایجاد ارتباطات لازم بین بخش‌ها در سطح مناطق و اثرات متقابل بین عوامل دست‌اندرکار توسعه، می‌تواند مشکلات فوق را تشدید کند. در مقابل نگرش به طرح‌های بزرگ توسعه منابع آب از دیدگاه برنامه‌‌ریزی محلی، توسعه یکپارچه روستایی، مدیریت متمرکز کل طرح و تشکیلات هماهنگ در جهت بسیج کلیه تلاش‌‌ها و امکانات برای تحقق بخشیدن به اهداف طرح، می‌تواند در حل مسائل کنونی که در زمینه هماهنگی و تقسیم وظایف بروز کرده است، بسیار کارساز باشد.
مشارکت مردم: اگرچه دولت در زمینه برنامه‌‌ریزی اقتصادی طرح‌های سدسازی، مسوول برنامه‌‌ریزی و تامین سرمایه لازم است، اما بهره‌‌بران از آب کشاورزی نیز باید بخشی از مسوولیت اجرای پروژه‌های تکمیلی را جهت استفاده بهتر از آب تامین‌‌شده به عهده بگیرند. متاسفانه تاکنون نقش منفعلی به عهده مردم و مخصوصا گروه‌های ذی‌نفع گذاشته شده است. در حالی که اگر تامین آب و بهره‌‌برداری اقتصادی از آن را در یک مجموعه واحد در نظر بگیریم، عاملان اصلی به ثمر رساندن اهداف هر طرح سدسازی، بهره‌‌بران از آب تامین‌‌شده هستند. پس باید مکانیزم پویایی یافت که بتوان پیام برنامه‌‌ریزی را به گوش آنان رساند و با توجه به نظرات و کمک‌‌های آنان، موانع و مشکلات را از پیش پا برداشت. در صورتی که هدف‌‌های طرح منطبق با خواست‌‌ها و آرزوهای کشاورزان باشد، پس چگونه نمی‌توان طرح‌های توسعه را به کمک آنان به نحو موثری اجرا کرد و به پیش برد؟
نظر کارشناسان بین‌المللی توسعه این است که این عامل «به ظرفیت سازمانی دولت و اجتماع محلی، جهت بسیج منابع اقتصادی و سیاسی محدود موجود در خدمت محرومان جوامع روستایی بستگی دارد». اگر نتایج نهایی توسعه را بتوان در خدمت اکثریت کشاورزان قرار داد، می‌توان نسبت به همبستگی و مشارکت آنان امیدوار بود. از طرف دیگر مشارکت فعالانه آنان در یافتن راه‌‌حل‌‌ها بسیار اهمیت دارد. اگر راه‌‌حل‌‌های کلی بخواهد از بالا به پایین به کشاورزان تحمیل شود، هر اقدامی برای جلب مشارکت و علاقه آنان بی‌‌نتیجه خواهد بود. این‌گونه راه‌‌حل‌‌های کلی، غالبا برای روستاییان قابل درک نبوده، مانع از بروز خلاقیت‌‌های آنان شده، قدرت بسیج امکانات را نداشته و آنها را بیشتر گیج و وابسته می‌کند.
در طرح‌های بزرگ توسعه منابع آب، مشارکت بهره‌‌بران در زمینه تکمیل شبکه‌های فرعی و آماده کردن و ساماندهی مزارع می‌تواند بسیار موثر باشد. اما مشارکت آنها باید سازمان‌‌یافته باشد. تاسیس «نهادهای غیرمتمرکز» به این منظور می‌تواند بسیاری از مشکلات در جهت فراهم آوردن زمینه ارتباطات مثبت و متقابل بین سازمان طرح و انبوه بهره‌‌برداران کشاورز را فراهم کرده و به نحو موثری امکانات آنان را در جهت تحقق اهداف طرح بسیج کند. توجه به سابقه و فرهنگ همیاری و همکاری کشاورزی ایرانی در این زمینه حائز اهمیت است.
تعیین اولویت بین طرح‌های بزرگ و کوچک: یکی از راه‌‌‌‌هایی که نیروهای فکری جامعه در قبال رفع مشکلات فوق ارائه کرده‌‌اند، اجرای طرح‌های کوچک توسعه منابع آب از جمله احداث سدهای کوچک و متعدد، به جای سدهای بزرگ است. طرفداران این‌گونه طرح‌ها معتقدند طرح‌های بزرگ، عمدتا جنبه نمایشی و تبلیغاتی داشته و با اهداف واقعی توسعه اقتصادی مملکت سازگاری ندارد، زیرا این‌گونه طرح‌ها نیاز بیشتری به تکنیک‌‌های سرمایه‌‌بر، ارز و امکانات خارجی داشته موجب انتقال ثروت ملی به خارج است، به مدیریت و برنامه‌‌ریزی پیچیده و خارج از توان و امکانات فعلی نیاز دارد، به علت پر شدن مخازن از رسوبات زود مستهلک می‌شود، با شرایط و پراکندگی مراکز روستایی ایران تطبیق ندارد، به علت تمرکز امکانات ملی در نقاط معینی از کشور موجب توسعه ناموزون منطقه‌‌ای و ساخت دوگانه اقتصادی می‌شود، به علت تزریق سریع پول به جامعه و تاخیر در بهره‌‌برداری و افزایش تولید، اثرات تورمی آن زیاد است و امر مهم واگذاری مسوولیت‌ها به خود مردم با دشواری‌‌های بیشتری روبه‌روست. طرفداران این گرایش، اولویت دادن به احداث سدهای کوچک را از دو جنبه متفاوت مطرح می‌کنند:
-گروهی بدون توجه به شرایط و امکانات لازم برای سدسازی، احداث سدهای کوچک را به عنوان راهبرد جایگزین سدهای بزرگ می‌‌دانند و معتقدند به جای آن «می‌توان در طول رودخانه‌ها، ده‌ها و صدها سد کوچک احداث و آب بیشتری ذخیره کرد و اراضی وسیع‌‌تری را به زیر کشت برد.»
-گروه دوم، نظریه معتدل‌‌تری را ارائه می‌کند و آن، اولویت مقطعی احداث سدهای کوچک در کنار سایر طرح‌های کوچک توسعه منابع آب و تخصیص امکانات بیشتر به این موارد تا زمان حل نواقص موجود در برنامه‌‌ریزی سدهای بزرگ و به دست آوردن تدریجی قابلیت و توانایی مدیریت و بهره‌‌برداری کارآ از امکانات موجود است. این گرایش تاکید دارد که برای توسعه منابع آب در این مرحله، در شروع کار باید استفاده بهتری از رژیم طبیعی رودخانه‌ها به عمل آورد و حتی‌‌الامکان از تلفات آب در انهار و مزارع جلوگیری کرد.
در مقابل گرایش فوق، استدلال طرفداران سدهای بزرگ می‌تواند به امکانات محدود تامین آب توسط سدهای کوچک، ارزان‌‌تر بودن احداث یک سد روی یک رودخانه به جای چند سد، تمرکز بیشتر امکانات در مناطق معین برای برقراری بهتر روابط تکمیلی و شرایط مورد نیاز برای شروع توسعه و سپس گسترش آن و در نهایت قابلیت بهتر احداث سدهای بزرگ برای انگیزش رشد شتابان اقتصادی متکی باشد. و دیگر اینکه احداث سدهای بزرگ تاکنون، در مقایسه با نحوه هزینه‌‌کرد درآمدهای ملی و اتلاف بسیار امکانات، بهترین انتخاب برای سرمایه‌‌گذاری بوده و حداقل بخشی از سرمایه کشور را ذخیره کرده تا زمینه‌های استفاده بهتر از امکانات آن به تدریج فراهم شود.
در واقع تردیدی نیست که اجرای طرح‌های کوچک و متعدد توسعه، قابلیت بهتر بسیج امکانات گسترده مردم و جلب مشارکت آنان را در امر توسعه فراهم می‌‌آورد و تضمین بیشتری دارد که به توزیع متعادل‌‌تر درآمدهای حاصله نیز (چه از نظر منطقه‌‌ای و چه از نظر گروه‌های مختلف اجتماعی) منجر شود. اما با توجه به شرایط طبیعی این کشور، آیا چنین طرح‌هایی قادر خواهند بود که به میزان قابل توجهی منابع جدید آب را جهت توسعه کشاورزی قرار دهند؟
در حل مسائل ایجاد‌‌شده مربوط به بهره‌‌برداری بهتر از آب تامین‌‌شده، می‌توان تا حد زیادی به اجرای گسترده طرح‌های کوچک و غیرمتمرکز امیدوار بود، اما این نمی‌تواند به معنی نفی کامل اجرای طرح‌های بزرگ باشد. مهار و کنترل آب رودخانه‌های بزرگی نظیر کرخه و مارون، نیاز به احداث سدهای بزرگ دارد. به علاوه تجربیات فنی و مدیریتی موجود و ۳۰سال سابقه آن را نمی‌توان نادیده گرفت. و بالاخره، احداث سدهای بزرگ صرفا برای تامین آب کشاورزی نیست تا چنین مشکلات وسیعی در بهره‌‌برداری از اثرات ناشی از آن مطرح باشد.
با توجه به اهمیت طرح‌های توسعه منابع آب، قاعدتا انتظار این است که امکانات بسیار بیشتری در اختیار چنین سرمایه‌‌گذاری‌‌های زیربنایی قرار گرفته و در چارچوب برنامه‌‌ریزی سنجیده‌‌ای، کلیه جنبه‌های طرح‌های توسعه منابع آب مورد توجه قرار گیرد. اما اگر به دلایلی، محدودیت امکانات، موجب رقابت تنگاتنگی بین احداث سدهای بزرگ و طرح‌های کوچک توسعه منابع آب باشد و این امر همچنان به قیمت بی‌‌توجهی به نواقص برنامه‌‌ریزی و تکمیل طرح‌های ناقص گذشته تمام شود، حداقل برای اقدام جدی در زمینه زدودن روحیه بی‌‌تفاوتی و تمکین در این زمینه، شاید بهتر باشد ابتدا نواقص عمده موجود را برطرف کرد.
