در این گزارش به تفصیل «چالش‌های ساختاری صنعت برق»، «بیوگرافی نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند» و «ضعف عملکرد شورای رقابت در تنظیم‌گری» مورد واکاوی قرار گرفته است. براساس پژوهشی که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس انجام شده «ضعف نظام تعرفه‌گذاری»، «تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق»، «ضعف در سیاست‌گذاری و نظارت» و «نبود برنامه‌ریزی کل‌نگر»، عواملی هستند که بحران‌های صنعت برق از آنجا ریشه دوانده است. مطابق واکاوی‌ها، ضعف نظام تعرفه‌گذاری به‌دلیل «نبود مکانیزم مشخص برای قیمت‌گذاری»، «پایین بودن نرخ تکلیفی برق»، «عدم تعادل منابع و مصارف»، «بدهی‌های عظیم وزارت نیرو» و «عدم تعادل تولید و مصرف» پدیدار شده است. در آن سو به دلایلی مانند «نبود نقشه راه خصوصی‌سازی»، «واگذاری‌های غیراصولی دارایی‌های اصلی صنعت برق مانند واگذاری بابت تادیه دیون دولت یا واگذاری به نهادهای غیرتخصصی» و «عدم تشکیل نهادهای اصلی موردنیاز» ضعف تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق آشکار شده است.

دسته عواملی هم که منجر به ظهور چالش نبود برنامه‌ریزی کل‌نگر شده‌اند شامل «نبود برنامه مشخص جهت خصوصی‌سازی و تجدید ساختار»، «عدم بررسی تبعات ناشی از خصوصی‌سازی»، «عدم آزادسازی مناسب»، «مشخص نبودن اهداف خصوصی‌سازی»، «نبود برنامه مشخص و مدون جهت گذار از شرایط فعلی» است. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد ریشه ضعف در سیاست‌گذاری و نظارت صنعت برق به عواملی همچون «تسلط بخش اجرایی بر بخش سیاست‌گذاری»، «ضعف در تدوین قوانین و رعایت آن»، «عدم شفافیت هزینه‌ها»، «نبود ناظر بیرونی قدرتمند» و «فقدان ارزیابی درونی» بازمی‌گردد. ریشه چالش‌ها و بحران‌های صنعت برق درحالی به چهار عامل کلیدی و زیرمجموعه‌های مذکور گره خورده است که تحلیلگران و فعالان صنعت برق معتقدند در ایران زیرساخت قانونی و نهادهای لازم برای انجام وظایف حاکمیتی این صنعت به‌صورت کارآمد شکل نگرفته‌اند. به اعتقاد آنها، مهم‌ترین تفاوت بین ساختار برق ایران و کشورهای پیشرفته، وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند است. در ایران این وظیفه را کمابیش «هیات تنظیم برق» و «شورای رقابت» انجام می‌دهد و در کشورهای پیشرفته این وظیفه بر عهده «کمیسیون تنظیم مقررات انرژی در آمریکا» و «نهاد تنظیم‌گر کشوری و نهاد تنظیم‌گر اتحادیه اروپا» است.

بیوگرافی رگولاتور

اما رگولاتور مستقل به چه معناست؟ براساس تعاریف مشخصی که از این نهاد عنوان می‌شود رگولاتور نهادی مستقل است که در چارچوب قانون، اقدام به وضع مقررات (دستورالعمل‌های لازم‌الاجرا) و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات می‌کند. هدف اصلی از تنظیم مقررات و حتی وضع قوانین دستیابی به سود اجتماعی بهینه در بلندمدت است. این هدف از دید سرمایه‌گذار صنعت برق، دریافت سود معقول سرمایه‌گذاری و هزینه خدمات است؛ از دید مصرف‌کننده، دریافت خدمات استاندارد با قیمت منطقی است و بالاخره از دید سیاست‌گذار به معنای تامین پایدار برق و رضایت اجتماعی است.

حال که تعریف رگولاتور مستقل و اهداف آن مشخص شد، بگذارید به محدوده عملکرد این نهاد تنظیم‌گر اشاره کنیم. براساس ارزیابی‌ها، محدوده عملکرد رگولاتور مستقل باید شامل «تعیین تعرفه‌های برق»، «نظارت بر هزینه‌های شرکت‌ها»، «برنامه‌‌ریزی کلی برای سیستم برق و سیاست‌گذاری برای دستیابی به اهداف»، «نظارت بر تغییرات بزرگ ساختاری شرکت‌ها (مانند ادغام، خرید و...)»، «تنظیم مقررات مبادلات و بازار انرژی»، «نظارت بر بازارهای انرژی» و «نظارت بر شرکت‌های فعال در صنعت برق» باشد. حال این سوال مطرح می‌شود که یک رگولاتور مستقل باید چه ویژگی‌هایی داشته باشد؟ «داشتن استقلال عملکردی»، «دارا بودن اختیارات قضایی و اجرایی کافی جهت برخورد با متخلفان»، «دریافت اطلاعات کامل مالی و فنی دقیق از تمامی بازیگران و شرکت‌‌های موجود در صنعت برق» و «تعیین تعرفه و نظارت بر عملکرد براساس اطلاعات دریافتی» ویژگی‌های اصلی هستند که یک رگولاتور مستقل باید از آنها برخوردار باشد.

ضعف عملکرد شورای رقابت

براساس تعاریف و چارچوب‌هایی که تعیین شده در قانون نوشته شده است: «شورای رقابت می‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیات وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود را در حوزه مزبور به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار کند.» اما صورت وضعیت چه چیزی را نشان می‌دهد. ارزیابی‌ها حاکی است ضعف عملکرد شورای رقابت در رگولاتوری مستقل در «عدم دسترسی به اطلاعات مورد نیاز» و «نبود تخصص کافی برای تنظیم مقررات صنعت برق» خلاصه می‌شود. محققان بر این باورند که شورای رقابت از لحاظ قانونی دارای ظرفیت مناسبی است. بنابراین باید تلاش کرد تا توان اجرایی این شورا به‌عنوان یک نهاد مستقل تقویت شود. به اعتقاد آنها، ضعف شورا در دو موضوع «دسترسی به اطلاعات» و «تخصص برای تصمیم‌گیری» باید پوشش داده شود.

حال باید دید لزوم شفافیت در اطلاعات به چه دلیل است؟ برخی تحلیلگران معتقدند دلایل اهمیت شفافیت اطلاعات به این دلیل است که امکان نظارت دقیق بر عملکرد صنعت برق (خصوصا در مورد هزینه‌ها و برنامه‌های توسعه) فراهم می‌شود. همچنین بررسی هزینه‌ها و تعیین تعرفه ممکن خواهد شد. از سوی دیگر، با شفافیت اطلاعات می‌توان به ایجاد خواست اجتماعی برای عملکرد بهتر و استقلال تصمیم‌گیری شورا کمک کرد و حفظ رقابت در بازار و جلوگیری از تشکیل قدرت بازار را مورد هدف قرار داد. اطلاعات مالی به‌عنوان مهم‌ترین نوع اطلاعات دریافتی به‌شمار می‌روند. این اطلاعات باید شامل «اطلاعات روش تعرفه‌گذاری»، «ترازنامه تطبیقی»، «مواد و مصالح مصرفی»، «هزینه‌های مربوط به مطالعات و تنظیم مقررات»، «صورت درآمد-هزینه»، «صورت سود انباشت سالانه»، «جریان نقدینگی»، «تمام هزینه‌های استهلاک»، «سرمایه‌گذاری‌ها در شرکت‌های تابعه»، «اطلاعات مربوط به سهام سرمایه»، «اطلاعات مربوط به مالیات‌ها»، «اطلاعات مربوط به بدهی‌ها و وام‌‌ها»، «شرح انواع درآمدها» و «حقوق و مزایا» باشند.

البته برای تقویت نهاد تنظیم‌گر به پارامترهای دیگری هم نیاز است؛ اطلاعات فنی یکی از این پیش‌شرط‌ها به‌شمار می‌رود. بنابراین نهاد تنظیم‌گر باید به اطلاعات فنی شامل «واحدهای در سرویس»، «تبادلات و انتقال انرژی»، «اطلاعات مربوط به بار تامینی و بار پیک»، «اطلاعات مربوط به خطوط انتقال»، «آمار انواع نیروگاه‌ها» و «اطلاعات مربوط به پست‌ها» است. در‌حال‌حاضر هدف فعلی تسهیل دسترسی آزاد به اطلاعات صنعت برق بر مبنای قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصلی ۴۴ و قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تدوین شده است. در یک جمع‌بندی می‌توان گفت چه نهادهای پژوهشی مانند مرکز پژوهش‌های مجلس و چه فعالان و صاحبان صنعت برق و چه برخی از متولیان صنعت برق بر این باورند که اساسی‌ترین راه‌حل برون‌رفت از شرایط موجود برای صنعت برق، ایجاد نهادهای قانون‌گذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی و همچنین توسعه قوانین کارآ برای این صنعت است. کارشناسی نبودن تعرفه برق، عدم ارزیابی هزینه‌های صورت‌‌گرفته در تولید، انتقال و توزیع و هزینه تمام‌شده برق باعث مشکلات مالی شدید در صنعت برق ایران شده است که تمام این موارد نیازمند وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در صنعت برق است.

همچنین این نهاد از ارکان مهم یک سیستم تجدید ساختار شده است که بدون وجود آن تجدید ساختار شبکه برق با شکست مواجه خواهد شد. به اعتقاد تحلیلگران از آنجا که وزارت نیرو بخش اعظمی از تولید برق را برعهده دارد مسلما صلاحیت انجام این وظایف را ندارد و وجود چنین نهاد کاملا مستقل با قدرت اجرایی و قضایی بالا به‌شدت احساس می‌شود که دارای نظارت بر رفتار تمام بازیگران بازار برق بوده و همچنین مرجع رسیدگی به شکایات بازیگران و شرکت‌های مختلف صنعت برق باشد. بر این اساس، اصلی‌ترین وظایف، نحوه ایجاد، حدود عملکرد، ابزار قدرت، نحوه تنظیم روابط با سایر ارگان‌های صنعت و همچنین ضرورت‌های اصلی برای تاسیس، به‌کارگیری و استفاده صحیح از نهاد قانون‌گذار مستقل صنعت برق شرح داده شد.