بازار مسکن در تهران پاسخگوی گروه‌های کم درآمد نیست
این موضوع با حضور دکتر سیدامیرمنصوری و دکتر ستاریان، اعضای هیات علمی‌دانشگاه تهران، همچنین کمال اطهاری و اعظم خاتم کارشناسان مطالعات طرح جامع تهران، مورد بررسی قرار گرفت.در ادامه نخستین بخش تفصیلی این کارگاه، به حضور خوانندگان گرامی‌می‌رسد:
وضعیت نامساعد برنامه‌ریزی مسکن در تهران از سویی تورم بسیار بالای بهای مسکن و از سوی دیگر تبعاتی منفی در طراحی و برنامه‌ریزی شهری به دنبال داشته است. این در حالی است که مبنای بسیاری از سیاست‌های اتخاذ شده درگذشته نیز روشن نیست. ابهام در مبانی نظری سیاست‌های گذشته بر پیچیدگی‌های سیاست‌گذاری در این حوزه افزوده است. سابقه سیاست‌گذاری در این حوزه نشان می‌دهد در حالی که افزایش شدید قیمت زمین و افت تولید مسکن در شهرتهران در سال 68 ناشی از تراکم فروشی بود، در سال 81 سیاست‌های انقباضی در فروش تراکم و محدود کردن آن منجر به این نتیجه شد. این موضوع از سویی نشان‌دهنده پیچیدگی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی مسکن در تهران، و ضعف و نقصان مطالعات سیاست‌گذاران در این زمینه از سوی دیگر است. که به نظر می‌رسد هنوز مشخص نشده نیاز واقعی مردم تهران به مسکن چه اندازه است.
از طرف دیگر ما با سابقه سیاست‌گذاری در این زمینه مواجه هستیم که مصوبات ۳۲۹ و ۲۶۲ - که برای کنترل تراکم صادر شد- از جمله مهمترین آنها هستند. این مصوبات که سیاست‌هایی انقباضی در تولید مسکن در شهر تهران را دنبال می‌کردند، پیامدهای بسیار مهمی‌داشتند.
اما آیا سیاست‌های انقباضی‌ای که در مصوبات اخیر در پیش گرفته شد، بر وضعیت فعلی گرانی مسکن تاثیرگذار بوده است؟ این پرسش مهمی‌است که پاسخ به آن در این کارگاه دنبال می‌شود.
بحرانی درمسکن و بحرانی در کیفیت زندگی و کمبود خدمات
اعظم خاتم: پرسش‌هایی که در مورد مسکن تهران مطرح شد 2 قالب کلی دارد، یکی مساله پاسخگویی بازار مسکن تهران به نیاز گروه‌های مختلف اجتماعی است که در واقع مساله عدالت در بخش مسکن در ذیل آن طرح می‌شود و دیگری مساله رابطه مسکن و محیط شهر است و این که چگونه عرضه و تقاضای مسکن در یک بخش شهری یا یک شهر می‌تواند بر جابه‌جایی‌های جمعیتی اثر بگذارد و از این طریق بر شاخص‌های خدماتی تاثیر بگذارند که مستقیما به مسکن مربوط نیستند، اما کیفیت زندگی و به دنبال آن سهم گروه‌های اجتماعی را از محیط شهر تعیین می‌کنند. واضح است هر یک از این مسائل برای تهران اهمیت زیادی دارند و ما در هر دو حوزه شاهد بحران هستیم، به این معنی که تهران، هم دچار بحران مسکن است و هم به دلیل عدم ساماندهی به وضعیت مسکن دچار بحرانی در کیفیت زندگی و کمبود خدمات است. نوساناتی که بخش مسکن دارد بر جمعیت و از آن طریق روی فضاهای شهری، اثر گذار است که باید هر دوی آنها مورد توجه قرار گیرد. شهرک‌های غیر رسمی‌و فقیر در اطراف تهران درباره مساله پاسخگویی بازار مسکن به نیاز گروه‌های مختلف، باید گفت، بازار مسکن تهران بیش از سه دهه است که پاسخگوی گروه‌های کم درآمد نیست،
این عدم پاسخگویی به گروه‌های کم درآمدی که در شهر شاغل هستند به صورت شکل‌گیری شهرک‌های غیررسمی‌و فقیر در پیرامون تهران خود را نشان می‌دهد. در اوایل دهه 50 محلات غیررسمی‌داخل و پیرامون شهر حدود 3 تا 5درصد جمعیت را در خود جای داده بود، در حال حاضر بین 15 تا 20درصد جمعیت منطقه در این محلات زندگی می‌کنند. این فضاها تجهیز نشده و از نبود امکانات و فقر شدید خدمات رنج می‌برند، از خدمات ابتدایی و اولیه گرفته تا خدماتی که کیفیت زندگی را تضمین می‌کند، مانند خدمات مربوط به فضاهای بلادفاع، یعنی فضاهایی که فاقد حداقل امنیت برای زندگی اجتماعی هستند، خدمات و تجهیزات درمانی، خدمات آموزشی و مدارس تک شیفت در مقابل مدارس سه شیفت تا خدمات برتر همانند گذران اوقات فراغت و نظیر آن. بعد از انقلاب این روند تشدید شده و نتوانستیم آن را کنترل کنیم. این افزایش جمعیت در مناطق غیررسمی‌را می‌توان عدم پاسخگویی به گروه‌های کم درآمد در چارچوب فضاهای شهری تهران و در چارچوب فضای کلان شهری دانست.
در بسیاری از نقاط دنیا زمانی که شهرهای بزرگ به دلیل رقابتی که روی زمین وجود دارد، پاسخگوی گروه‌های کم‌درآمد یا فعالیت اقتصادی کم بازده‌تر نیستند، با هدف کم کردن فاصله اقشار کم درآمد با بقیه برای آنها در بیرون و پیرامون شهر تسهیلاتی در نظر گرفته می‌شود، این کار در منطقه شهری تهران انجام نگرفته است.
با طرح این مساله، می‌خواهم به این نکته اشاره کنم که در واقع، وقتی راجع به بازار مسکن تهران صحبت می‌کنیم، با توجه به این که تهران، یک منطقه کلان شهری در پیرامون خود دارد که دسترسی روزانه به آن وجود دارد و به دلیل آنکه در طول روز برای کار و سکونت می‌توان جابه‌جا شد، یک بازار مسکن واحد و فضای سکونتی واحد شکل می‌گیرد.
تمرکز جغرافیایی فقر، تهدیدی برای تهران
بررسی دهک‌های درآمدی در سال‌های گذشته، نشان می‌دهد که ۷۵درصد پردرآمدها در داخل شهر تهران و ۲۵درصد در سایر نقاط استان هستند، این در حالی است که هم‌اکنون ۵۷درصد کمدرآمدها داخل شهر و ۴۳درصد در پیرامون شهر تهران هستند. مشاهده می‌کنیم که تهران در این سال‌ها به هر اندازه که بیشتر توانسته گروه‌های میان‌درآمد و پردرآمد را در خود نگه دارد در مقابل گروه‌های کم درآمد را بیشتر از خود رانده است و ما به سمتی می‌رویم که فقط ۴۰درصد کم درآمدها در شهر و ۶۰درصد بیرون از تهران باشند که این نوعی تمرکز جغرافیایی فقر است، از آنجا که این منطقه به هم مرتبط است، این تمرکز جغرافیایی، شهر تهران را آرام نخواهد گذاشت. به ویژه گروه‌هایی که به بیرون شهر می‌روند و در فضاهای نامجهز ساکن می‌شوند نه در شهرهای متعارف برنامه‌ریزی شده که امکانات در آن مهیا باشد، بار اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، امنیتی و... بر تهران خواهند داشت، به این معنی که این گروه‌ها مهاجران ساده دهه ۵۰ که خوشحال بودند از مناطق دور افتاده روستایی به مناطق اطراف تهران آمده و به نوعی پیشرفت کرده‌اند، نیستند، بلکه افرادی هستند که از شهر رانده شده‌اند، به این معنی که به
علت اجاره‌نشینی در شهر دوام نیاورده و در نهایت از شهر بیرون رفته‌اند، این‌ها زندگی در شهر تهران و مزیت‌های آن را می‌شناسند.
تنش‌های سیاسی 10 الی 15 سال گذشته نیز نشان می‌دهد که با گروه‌هایی در پیرامون مواجه هستیم که از وضعیت خود ناراضی هستند، به هر حال این وضعیت برای پایتخت یعنی منطقه‌ای که باید با مطالعه بیشتری با مسائل و مشکلات آن برخورد شود، یک مخاطره به شمار می‌رود.
بحران دوم، بحران خانواده‌های جوانی است، که در تله اجاره نشینی افتاده‌اند. در همه شهرهای ما خانوارها از زمان تشکیل، به یک دوره ۱۰ تا ۱۵ ساله پس‌انداز نیاز دارند تا بتواند وارد بازار مسکن ملکی شوند. این دوره را در مسکن اجاره‌ای می‌گذراند. اجاره‌بها یکی از کالاهایی است که شاخص تورمی‌آن بالاتر از بقیه کالاها می‌باشد ولی در تهران به دلیل فزونی بیش از حد این روند، عملا حداقل پس‌انداز‌ها امکان نمی‌پذیرد تا این گروه‌ها بتوانند وارد بازار ملکی شوند. یعنی اجاره‌نشینی باعث تخلیه منابع درآمدی شده و دوره گذار به مسکن ملکی را برای خانوارهای جوان مشکل می‌کند. بنابراین خیلی از آنها برای رهایی از تله اجاره‌نشینی به حاشیه می‌روند، چون در حاشیه امکان بیشتری برای دسترسی به مسکن ارزان‌قیمت وجود دارد.
افزایش عرضه مسکن در تهران به کاهش قیمت کمک نمی‌کند. در پاسخ به این پرسش که « آیا مصوبات گذشته، نوسانات بازار مسکن را بهبود داده است یا نه؟»، باید گفت که بازار تهران بازاری پرنوسان است. مطالعات گذشته نشان‌دهنده نوسانات شدید در فاصله 7، 8 سال گذشته در این بازار است. افزایش فروش تراکم، به معنی کاهش قیمت نبوده است.
هم مشاهدات روزمره و هم مطالعاتی که در خصوص زمین و مسکن در تهران انجام شده است، این موضوع را نشان می‌دهد. بنابراین افزایش تولیدی که در تهران به کمک این مصوبه‌ها امکان‌پذیر شد، به کنترل تورم بازار در نیمه دهه ۷۰ کمک نکرد که علت اصلی آن، سوداگری در بازار است. این بازار سوداگر در حدی منفعت دارد که هر خانوار ایرانی ساکن هر نقطه ایران بهترین نوع سرمایه‌گذاری را این می‌داند و اگر پس اندازی داشته باشند، ترجیح می‌دهد آن را صرف خرید ملک و مسکن در تهران کند. البته این مشکل، قطعا ناشی از رکودی است که در دیگر بخش‌های اقتصادی کشور وجود دارد. در واقع این بازار سوداگرانه متصل به بحران سرمایه‌گذاری در دیگر بخش‌هاست، لذا همه می‌خواهند پس‌اندازهای خود را به این بخش منتقل کنند. زمانی که با این گرایش روبه‌رو هستیم عرضه بیشتر مشکل را کنترل نخواهد کرد، بنابراین آنچه عرضه شده لزوما به نفع قشر کم‌درآمد نبوده و آنها را جذب این بازار نکرده است.
خبرنگار: در مطالعات شما نیاز تهران به مسکن چه تعداد برآورد شده است؟ آیا این وضعیت که مسکن به عنوان یک کالای سرمایه‌ای شناخته شده و تورمی‌که به دنبال آن پدید آمده است، ناشی از عرضه محدود مسکن نیست؟
به نظر نمی‌رسد که اگر عرضه کم باشد سرمایه‌گذاری در این بخش جذابیت یافته و تورم ادامه می‌یابد، در واقع سوداگری در این بخش تنها معلول بحران سرمایه‌گذاری در بخش‌های دیگر اقتصاد نیست، بلکه عرضه محدود در این بخش نیز خود زمینه ساز این سوداگری است. به تعبیر دیگر سوداگری در مسکن از دلایل دوگانه‌ای ناشی می‌شود که یکی از آنها ناتوانی دیگر بخش‌های اقتصاد در جذب سرمایه و دیگری عرضه پایین در بخش مسکن است که امکان سوداگری در بازار آن را فراهم می‌کند.
مصوبات ۳۲۹ و ۲۶۲ که برای کنترل تراکم صادر شد، قصد کنترل عواقب و پیامدهای تصمیمات مربوط به رهاسازی فروش تراکم را داشت
اعظم خاتم: تصمیمات مربوط به کنترل تراکم، بی‌ارتباط با تصمیمات مربوط به رهاسازی فروش تراکم نیست. ما در سال 1365، یک‌میلیون و 600هزار واحد مسکونی در تهران داشتیم، در فاصله دهه 70 تا 83 یعنی طی 13 سالی که مورد بررسی ماست، برای یک‌میلیون و 200هزار واحد مسکونی مجوز صادر شده است، این در حالی است که کل حجم انباشت واحد مسکونی شهر تهران طی 200 سال قبل از سال 1365، یک‌میلیون و 600هزار واحد مسکونی است. این حجم بالای سوداگری بازار مسکن تهران را تکان داد. اگر توجه کنید ما در مناطق مرکزی تهران در 10 منطقه تا اوایل دهه 70 اصولا ساخت و سازی نداشتیم و صدور پروانه به اندازه‌ای محدود بود که به جمعیت این مناطق افزوده نشد.
بی آنکه خواسته باشم به مثبت یا منفی بودن این موضوع بپردازم باید بگویم: امروز در حالی شاهد روند افزایش سالانه ۳ تا ۴درصدی منازل مسکونی در مناطق مرکزی شهر هستیم که با کمبود شدید فضاهای خدماتی، ازدحام شدید جمعیت، کمبود شدید سطح معابر و مواردی نظیر آن در این مناطق مواجهیم. بنابراین مصوبات ۳۲۹ و ۲۶۲ که برای کنترل تراکم صادر شد، قصد کنترل عواقب و پیامدهای اتفاقی را داشت که این بلا را به سر شهر آورد.
مطالعات ما در سال 83 نشان می‌دهد که مصوبات توانست در سال اول پس از اجرای آنها، صدور پروانه را به حدود 75درصد و در سال بعد به 50درصد کاهش دهد. نمودارها به خوبی نشان می‌دهد که صدور پروانه‌های ساختمانی در سال 82 به 50درصد کاهش پیدا کرده است. البته در این جا منظور 50درصد از پیک ساخت و ساز در سال 80 است که میزان آن غیرعادی است. سال 80 اوج دوره صدور پروانه در تهران بود، اما متاسفانه در سال 83 دوباره صدور پروانه، روندی صعودی گرفت زیرا در این مصوبات راه‌های فرار باز است و عزم جدی برای اجرای آنها وجود ندارد، این از ویژگی‌های مصوبات کوتاه مدت است. به این ترتیب اثرات مصوبات قبلی به تدریج خنثی شده و روند فزاینده صدور مجوزها بار دیگر آغاز شد.
نکته دیگر میزان نیاز به مسکن در شهر تهران است. طی دوره‌های مختلف جمعیت شهر تهران در حال نوسان بود. اما تهران تنها تا سال ۱۳۴۰ رشد جمعیت را به صورت پیوسته در خود جای می‌دهد. از دهه ۴۰ به بعد، بخشی از رشد جمعیتی خود را در بیرون از شهر اسکان داد. در دهه ۴۰ و ۵۰، بخشی از این رشد جمعیت، به صورت حومه نشینی و شهرک‌های ساخته شده و مجهز، در اطراف تهران سامان یافت و بخش دیگری از جمعیت به شکل اسکان غیررسمی‌به طور مثال در اسلام‌شهر مستقر شد، اما میزان حومه نشینی مانند کرج و شهرک سازی‌های پیرامون آن که آمار مشخصی دارند، بالا بود. متاسفانه بعد از انقلاب حومه‌نشینی به شدت محدود شد.
از این رو یکی از مهمترین نیاز‌های ما این است که شهرک‌های ساخته شده برنامه‌ای برای جذب طبقات متوسط داشته باشند و این طبقات را در محیط‌های تجهیز شده اسکان دهند. این در حالی است که کل جاذبه جمعیتی 3 شهر جدیدی که در تهران ساخته شده است در حال حاضر زیر 100هزار نفر بوده است.
شهرهای جدید
سرمایه‌گذاری در شهر جدید هشتگرد از 15 سال پیش یعنی از سال 68 به بعد، آغاز شد، این در حالی است که تنها 25هزار نفر جمعیت در این شهر وجود دارد.
مساله مهم دیگر چرایی نبود حومه‌نشینی از طریق استقرار جمعیت در شهرک‌های ساخته شده است که کیفیت زندگی مقبول و مطلوبی داشته باشند، به نحوی که این اسکان جمعیت فقط نوعی رانش جمعیت به سوی فقر و فلاکت و بدبختی نباشد.
چرا 4 شهر اقماری تهران نتوانست بیش از 100هزار نفر جمعیت را جذب کند، در حالی که در فاصله سال‌های 65 تا 75 معادل 5/2میلیون اضافه جمعیت داشتیم، اما تنها 100هزار نفر در این بخش استقرار یافته‌اند و این عدد تقریبا یعنی هیچ و در واقع به معنای آن است که تمام آن سرمایه‌گذاری‌ها جایی در این استقرار نداشته است.
ما سرمایه‌گذاری زیادی طی ۱۵ سال در شهرهای جدید کرده‌ایم، اما شهرهای جدید هم، به بازاری برای خرید و فروش زمین برای طبقه متوسط تبدیل شد تا این افراد زمینی به عنوان پس‌انداز داشته باشند، به همین علت مشاهده می‌کنیم که اگر چه ۸۰درصد زمین‌های هشتگرد، واگذار شده است، اما عملا ۲۰ تا ۳۰درصد آنها بیشتر ساخته نشده است که البته این ۲۰ - ۳۰درصد هم در حال دست به دست شدن است.
پرسش مهمی‌که در این جا با آن مواجه هستیم این است که آیا تهران باید تمام اضافه جمعیت را در خودش اسکان دهد؟
همه شهرهای بزرگ دنیا برای اسکان جمعیت در پیرامون خود برنامه‌ریزی کرده‌اند. تهران هم ناگزیر به انجام این کار است، زیرا تا ابد نمی‌توان این اضافه جمعیت را در شهر تهران جای داد، بلکه این جمعیت باید در پیرامون شهر استقرار یابد.
پرسش دیگر این است که آیا می‌توان این گونه فکر کرد که تمام کسانی که طی این سه دهه به بیرون از شهر رفتند برگردند؟
همچنان‌که در ۷، ۸ سال اخیر، به این دلیل که پیرامون شهر تجهیز شده نیست، بخشی از این جمعیت دوباره به تهران برگشتند و در اولین فرصت‌هایی که ساخت و سازها در درون شهر صورت می‌گیرد، هر کس سعی می‌کند، جایی برای خود پیدا کند.
بنابراین در این جا ما با این پرسش مواجه می‌شویم که برای کدام جمعیت برنامه‌ریزی می‌کنیم، آیا برای کل جمعیت استان تهران؟
نموداری که من طراحی کردم، نشان می‌دهد که دقیقا هر گاه جمعیت شهر تهران پایین آید، جمعیت اطراف آن بالا می‌رود، بنابراین، این بازار به هم پیوسته است و با هم کار می‌کند، یعنی اگر در تهران بی‌رویه مجوز ساخت‌و‌ساز صادر شود، به سادگی باید قید شهرهای جدید را زد. در حالی که می‌توانستیم سیاست‌های مشوقی هم داشته باشیم که ساخت و ساز مسکن را به صورت فضایی هم تشویق کند نه این که فقط به متراژ پایین سوبسید دهیم، به این‌که در کجا مسکن ساخته شود هم سوبسید دهیم، باید ساخت و ساز را تشویق کرد تا به سمت شهرهای جدید و مکان‌هایی هدایت کنیم که از نظر چشم‌انداز بلندمدت توسعه پایدار منطقه، سنجیده شده بودند.
طرح جامع تهران
خبرنگار: درباره مسکن در طرح جامع تهران چه مطالعاتی انجام گرفته است، آیا همان طور که «اپور» ( آتلیه شهرسازی پاریس) می‌گوید: طرح جامع، برنامه‌ریزی مسکن نداشته است؟
اعظم خاتم: فکر می‌کنم برنامه‌ریزی مسکن در منطقه شهری تهران در طرح مجموعه شهری تهران صورت گرفت و طرح جامع تهران هم بر آن متکی شد. در آن طرح من و آقای اطهاری برنامه‌ریزی نسبتا جامعی را برای تامین مسکن کمدرآمدها که بخش بحرانی مسکن است، پیشنهاد کردیم و در آن چارچوب نحوه حل این مساله و برون‌رفت از این وضعیت را بیان کردیم. در واقع هم سازماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی‌ای که گروه‌های کم درآمد در آنها ساکن هستند و هم برنامه مسکنی که بتواند پاسخگوی این سکونتگاه‌ها بوده و از رشد آنها پیشگیری کند را پیشنهاد دادیم. نکته بسیار مهم دیگر این است که این طرح در فاصله سال‌های 80 تا 83 تحت بررسی بود، اما تاکنون هیچ اقدامی‌برای اجرایی کردن آن انجام نشده است.
طرح جامع تهران می‌خواست برای شهر تهران برنامه‌ریزی مسکن داشته باشد، در حالی که این برنامه ریزی مسکن برای کل استان بود و آنچه که در طرح مجموعه شهری اتفاق افتاد مساوی استان بود. تاکید من بر اهمیت طرح مجموعه شهری به این دلیل نیست که خود ما در این برنامه مشارکت داشتیم، بلکه به این دلیل است که این طرح می‌توانست دو سال قبل از آغاز طرح جامع راهگشا باشد. رویکرد ما به بازار مسکن، در طرح جامع، بر اساس این نگرش است که چطور مسکن بر جمعیت و فضای شهری اثر می‌گذارد، در یک منطقه کلانشهری، همان طور که در گذشته شهر تهران مثلا با توسعه مسکن در یوسف‌آباد، فضای شهری جدیدی توسعه پیدا می‌کرد و جمعیت از مناطق مرکزی به سوی مناطق حاشیه‌ای جابه‌جا می‌شد.
ما این بحث را در تهران مطرح کردیم که چگونه تشویق بازار مسکن در شهر تهران، روند جابه‌جایی جمعیت را عوض کرده است. یعنی اگر دردهه قبل شهر تهران فقط 40درصد اضافه جمعیت کل را در خودش جذب کرد، چگونه در این دوره این میزان به 50 تا 55درصد رسید.
ما مخاطرات این امر را گوشزد کردیم و سعی کردیم چشم‌اندازی ارائه کنیم که اگر بازار مسکن با همین شکل رها شده توسعه پیدا کند، جمعیت شهر تهران در ۱۵ سال آینده ۵/۱۱ تا ۱۲میلیون نفر خواهد شد. ما سعی کردیم تا سال ۱۴۰۰ رابطه مسکن و فضای شهری را توضیح دهیم. البته معتقدیم تهران نیازمند بازنگری برنامه مسکنی است که در سال ۷۸ در چارچوب طرح مجموعه شهری تهیه شد. این برنامه‌ریزی باید دیده شود اما نه فقط در مقیاس شهر تهران، چرا که این منطقه کلانشهری و این بازار پیوسته است. باید مجدد برای کل مجموعه شهری برنامه‌ریزی شود.
به دستاوردهای سال 78 توجه شود و با توجه به روندهای اخیر، تصمیم گرفت که چه سیاستی باید در پیش گرفته شود. اما معتقدم که در چارچوب طرح جامع به مساله مسکن و فضای شهری نگاه شد و توضیح داده شد که چگونه عرضه و تقاضا می‌تواند مرکز ثقل جابه‌جایی جمعیت را عوض کند.
ارسال نظر