نهادسازی در بخش مسکن

دکتر بهروز ملکی
تحلیلگر اقتصاد مسکن

هر چند بخش مسکن کشور با سابقه هفت دهه برنامه‌ریزی، بخشی از کاستی‌های خود را مرتفع کرده است؛ با این حال، فهرست بلند مشکلات این بخش، حاکی از ساختار متصلب سیاست‌گذاری در بخش مسکن بوده و به‌تبع، نوگرایی و نواندیشی در این حوزه را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. نگاهی به اهم مشکلات این بخش، حاکی از آن است که حاکمیت رویکرد مکانیکی پروژه‌محور طی دهه‌های گذشته و کمرنگ بودن اصلاحات ساختاری و نهادی نتوانسته است مشکلات این بخش را مرتفع کند.

چالش‌هایی چون سهم بالای مسکن در هزینه خانوار، نوسانات شدید بازار مسکن، عدم تطابق الگوی عرضه و تقاضا، ناکارآمدی نظام تامین مالی مسکن، بالا بودن طول دوره انتظار خانوارها برای دسترسی به مسکن، مالیات‌های غیرهدفمند و غیرموثر مسکن، ناهماهنگی میان سیاست‌های توسعه شهری و سیاست‌های مسکن، حضور کمرنگ صنعتی‌سازی و فناوری‌های نوین تولید مسکن، خلأ اجاره‌داری حرفه‌ای، نابسامانی بنگاه‌های معاملات املاک، حجم بالای بافت‌های نابسامان شهری، ناکارآمدی برنامه‌های تامین مسکن اقشار کم‌درآمد، سیستم اطلاعات ناقص زمین و مسکن، ساختار ناکارآمد هزینه-درآمد شهرداری‌ها، ساختار ناکارآمد نظارت بر شهر و ساختمان و... اصلاحات ساختاری و نهادی در این حوزه را اجتناب‌ناپذیر کرده است. واقع مطلب این است که از دیرباز، ملک به‌عنوان یکی از گزینه‌های سرمایه‌گذاری نزد ایرانیان بوده و انباشت ثروت از کانال ملک بر سرمایه‌گذاری در تولید مرجح بوده است. صنعتی شدن، گسترش شهرنشینی و خصوصا پررنگ شدن نقش نفت در اقتصاد ایران از دهه 1340 نیز مختصات جدیدی به اقتصاد زمین و مسکن بخشید. خصوصا که به موازات تعمیق بیماری هلندی، کالای غیرقابل‌مبادله‌ای چون زمین از افزایش نسبی ارزش، برخوردار شد. از اواخر دهه 1360 نیز با اتمام جنگ تحمیلی و همچنین تغییر ساختار درآمدی شهرداری‌ها، تامین هزینه اداره شهر به تراکم‌فروشی و کاربری‌فروشی و مجوزفروشی متکی شد که بیش از آنکه نیاز شهر باشند، محملی برای درآمدزایی شهرداری‌ها بوده است. ضمن اینکه عوامل متنوعی همچون گزینه‌های محدود سرمایه‌گذاری، ساختار غیرحرفه‌ای تولید، سیاست‌های غیرهدفمند پولی و مالی، برنامه‌های مقطعی و ناهمسوی زمین و مسکن، تعامل اندک شهرداری و دولت و مواردی از این دست، مزید بر مسائل این بخش است. به نظر می‌رسد که قسمت قابل توجهی از وضعیت کنونی، زاییده فقدان برخی از نهادها یا کژکارکردی نهادهای موجود است. در چنین شرایطی یا نهاد مورد نیاز برای توسعه مسکن وجود ندارد یا اگر هم وجود دارند، کارکرد مخدوشی دارند؛ مثلا وزارت راه و شهرسازی به جای سیاست‌گذار، تصدی‌گر است. شهرداری به جای مدیر شهر، تاجر شهر است. انبوه‌ساز به جای توسعه‌گر، پیمانکار است و ...

از این‌رو است که حتی در دوره‌هایی که بخش قابل توجهی از توان اجرایی و مالی دولت مصروف طرح و پروژه‌ای در بخش مسکن شده است، مشکلات این بخش مرتفع نشده است؛ چرا که به جای پروسه اصلاحات نهادی، اجرای پروژه در کانون توجه بوده است. «نهادسازی» در ساختارهای اقتصادی از جمله اقداماتی است که همواره موافقان و مخالفان پر و پا قرصی داشته و دارد؛ منتقدان ایجاد نهادهای جدید را منافی شعار «کوچک، زیباست» و ضرورت حداقل‌سازی حضور حاکمیت در حوزه اقتصاد می‌دانند. در مقابل موافقان نیز با استناد به موفقیت برخی نهادهای ایجادشده در حوزه اقتصادی، قضاوت در مورد حسن و قبح تاسیس نهادهای جدید را مستلزم بررسی کارکرد آنها در تصحیح فرآیندها می‌دانند.

واقع مطلب این است که «نظام بازار» بدون نهادهای مناسب اقتصادی و غیراقتصادی نمی‌تواند کارکرد بهینه داشته باشد. اگر «بازار» و «سازوکار قیمت‌ها» به حال خود رها شود، برخی از نهادهای موردنیاز، به وجود نمی‌آیند. اقتصاد نهادی جدید را می‌توان تلاشی برای پیوند دادن نظریه نهادها به اقتصاد دانست؛ البته برخلاف بسیاری از تلاش‌های قبلی که قصد از بین بردن یا جایگزینی نظریه نئوکلاسیک را داشتند، اقتصاد نهادی جدید بر نظریه نئوکلاسیک بنا شده، آن را تعدیل کرده و گسترش‌اش می‌دهد تا از این طریق بتواند با تمام مسائلی که تاکنون در مورد این بینش وجود داشته است، روبه‌رو شود. آنچه اقتصاد نهادی جدید از نئوکلاسیک حفظ کرده و توسعه می‌دهد فرض اساسی کمیابی و در نتیجه رقابت است و آنچه از آن رها می‌کند عقل ابزاری است. در جهان عقلانیت ابزاری، نهادها غیرضروری‌اند و بازارهای کارآ هستند که ویژگی اقتصادها را تعیین می‌کنند. اما در حقیقت هم اطلاعات ما ناکامل است و هم ظرفیت ذهنی‌مان برای تجزیه و تحلیل همان اطلاعات محدود است. در چنین فضایی، نهادها نقش عظیمی در شکل‌گیری انتخاب‌ها و هزینه‌های مبادله خواهند داشت.نکته‌ای که نباید از آن غفلت کرد، زمانبر بودن راه‌اندازی و خصوصا توسعه اکثر نهادها است. برای روشن شدن موضوع، هنگامی که یک قرن قبل، نهاد ثبت احوال فعالیت خود را آغاز کرد، سال‌ها و حتی دهه‌ها طول کشید تا به بالندگی و توسعه برسد ولی هم‌اکنون حتی تصور یک ماه تعطیلی این نهاد ارزشمند نیز خارج از تصور است. این مساله درخصوص نهادها و ابزارهای مالی و اقتصادی مسکن نیز قابل ردیابی و مشاهده است. این موضوع از این لحاظ حائز اهمیت است که گاه نقدهای غیرکارشناسی و شاید مغرضانه شنیده می‌شود که مثلا چرا عملکرد فلان نهاد که وزارت راه و شهرسازی در پی راه‌اندازی و توسعه آن بوده، اندک است!؟

از سوی دیگر باید توجه داشت که پیش‌بینی‌ها حاکی از نیاز سالانه 900 هزار واحد مسکونی در کشورمان طی دهه آتی است. چنین شرایطی، برخی از سیاست‌گذاران را به این فکر می‌اندازد که با مداخله مستقیم دولت در نظام بازار مسکن و ارائه طرح‌ها و پروژه‌های انبوه‌سازی مسکن به این حجم نیاز پاسخ دهند؛ در صورتی که وظیفه دولت، اصلاحات نهادی و ساختاری در این حوزه است؛ البته اصلاحات نهادی و ساختاری، بر خلاف پروژه‌های زودبازده مهندسی، سخت و نیازمند تدبیر است. این مساله هنگامی واجد اهمیت مضاعف می‌شود که به وجوه پوپولیستی مساله نیز توجه شود. از سویی سیاست‌های اقتصادی عمدتا کارکردی دوگانه دارند؛ بسیاری از سیاست‌ها که در کوتاه‌مدت برای عموم خوشایند است، در بلندمدت، پیامدهای نامطلوب اقتصادی بر جا می‌گذارند و برعکس. شاید برای بسیاری از مردم ملموس نباشد که بسیاری از مشکلات‌شان، از طرح‌هایی همچون توزیع یارانه‌ها، مسکن مهر، تحول سلامت، تثبیت قیمت سوخت و استخدام‌های دولتی نشات می‌گیرد که در کوتاه‌مدت برایشان خوشایند بوده و در مقابل منافع اقتصادی که می‌برند، نتیجه سیاست‌های اقتصادی همچون آزادسازی قیمت، کاهش حجم دولت، بهبود فضای کسب و کار، تسهیل به کارگیری و اخراج نیروی کار است که در کوتاه‌مدت برایشان خوشایند نیست.

این پارادوکس اقتصادی میان ظاهر و باطن سیاست‌های اقتصادی، کار را بر اقتصاددانان در مقام سیاست‌گذاری نیز سخت می‌کند؛ چرا که سیاست‌های اقتصادی عامه‌پسند کوتاه‌مدت، عموما برای سیاستمداران نیز ترجیح دارد! نیم‌نگاهی به تجارب موجود، حاکی از آن است که پیش‌نیاز توسعه، شکل‌گیری عقلانیت بلندمدت اقتصادی است. بر این اساس برخوردهای احساسی و عوام‌پسند، راه‌حل مواجهه با مسائل اقتصادی نبوده و بالطبع، رویکرد مهندسی و پروژه‌محور، آسیب‌زا خواهد بود.

اجرای برنامه‌های شتاب‌زده در کشورمان، بدون توجه به الزامات و نهادهای اقتصادی، اجتماعی و... نیز حاکی از آن است که چنین برنامه‌هایی در بلندمدت به نتیجه مورد انتظار نمی‌انجامد. به‌عنوان نمونه فقدان یا ناکارآیی نهاد تامین مالی مسکن می‌تواند منجر به سوق یافتن در مسیر استقراض از بانک مرکزی و چاپ پول پرقدرت شود. نباید از نظر دور داشت که دولت یازدهم هم می‌توانست همانند اسلاف خود، بانک مرکزی را مجاب یا اگر بخواهم دقیق‌تر بگویم، مجبور به تزریق پول پرقدرت به بخش مسکن، به‌عنوان ساده‌ترین و سریع‌ترین روش ممکن کرده، برنامه‌هایش را در بخش مسکن اجرایی کند. با این حال تجربه سه سال گذشته حاکی از آن است که پارادایم وزارت راه و شهرسازی در دولت یازدهم بر مبنای اصلاحات نهادی و ساختاری در این بخش است. پیگیری برنامه‌هایی همچون توسعه نظام پیش‌فروش و استفاده از حساب‌های امانی، صندوق‌های ضمانت مسکن، صندوق‌های زمین و ساختمان، موسسات پس‌انداز و تسهیلات مسکن، بازار رهن ثانویه، صندوق‌های پس‌انداز مسکن، بانک توسعه‌ای مسکن و موارد متنوعی از این دست، حاکی از رویکرد اصلاحات و نهادسازی در حوزه اقتصاد مسکن است.