کارنامه شهرداری درحوزه تامین مالی

احمد حکیمی‌پور
عضو شورای شهر تهران

در طرح جامع شهر تهران، «توسعه اقتصادی و رونق فعالیت شهر تهران» به‌عنوان راهبرد کلیدی برای افق آینده مورد تصویب قرار گرفته و جهت تحقق راهبرد فوق در حوزه برنامه و بودجه، مواردی از جمله «جایگزینی منابع پایدار درآمد برای هزینه‌های شهر»، «کاهش تدریجی سهم درآمد از ساخت و ساز» و... مطرح شده است که این موارد اهمیت مبحث نحوه تامین مالی شهرداری و چگونگی صرف آن را روشن می‌کند. تامین مالی شهرداری‌ها یکی از مهم‌ترین چالش‌های مدیریت شهری محسوب می‌شود و با رشد شهرنشینی و افزایش تقاضا برای خدمات شهری، منابع مالی مورد نیاز برای اداره شهر نیز افزایش پیدا می‌کند.

همچنین به دلیل آنکه شهرداری‌ها نقش مهمی در مدیریت و توسعه شهرها دارند و سازمان‌هایی کاملا خدمات ده هستند، درآمدزایی برای ارائه خدمات و پوشش مخارج و هزینه‌ها یکی از مهم‌ترین چالش‌ها محسوب می‌شود. درآمد پایدار که در حال حاضر بخش اندکی از کل منابع مالی شهرداری تهران را تشکیل می‌دهد، درآمدی است که در آن، حقوق آیندگان پایمال نشود، کیفیت زندگی کاهش نیابد و همچنین منابع مورد نیاز برای استفاده آتی از بین نرود. با بررسی نحوه تامین مالی سازمان شهرداری، پی می‌بریم که درآمدهای ناپایدار بخش قابل توجهی از منابع مالی شهرداری را تشکیل می‌دهند و این مساله که در قالب عناوینی از جمله، عوارض ساخت‌وساز و فروش تراکم شناخته می‌شود، عمده‌ترین مساله شهرداری تهران محسوب می‌شود. پدیده فروش تراکم در تهران و به تبع آن در ایران پس از ابلاغ و اجرای سیاست خودکفایی شهرداری‌ها شکل گرفت.

این سیاست بدون بررسی علمی و تحقیق جامع در تبعات آن اتخاذ شد و نیز این سیاست بدون تعریف طرح جایگزین برای تامین مالی انجام شد که چالش‌های زیادی را به دنبال خود ایجاد کرد و به مرور زمان سهم شهرفروشی در مجموع درآمدی افزایش یافت. پایبند نبودن به ضوابط و مقررات طرح تفصیلی، اعمال سلایق، صدور بخشنامه‌هایی برخلاف طرح تفصیلی و عدم پیگیری اقدامات اجرایی مهم که در طرح‌های فرادست پیش‌بینی شده‌اند، دستمایه اعطای تراکم بیشتر از ضوابط و استقبال از احداث پروژه‌های بزرگ تجاری- اداری شده است که بدون درنظر گرفتن جوانب ترافیکی، اجتماعی و زیست‌محیطی در نقاط مختلف شهر انجام می‌پذیرد.

با توجه به ارقام منتشر شده، درآمدهای پایدار در مجموع درآمدی شهرداری تهران، روند نزولی را طی کرده است که به‌عنوان مثال این میزان در سال 95 معادل 4/ 23 درصد و سال 94 معادل 8/ 23 درصد است. همچنین عوارض نوسازی که اصلی‌ترین درآمد پایدار محسوب می‌شود و سهم آن در درآمد شهرهای مختلف جهان رقم قابل توجهی است، در کلان‌شهر تهران مورد بی‌توجهی و غفلت قرار گرفته و به تدریج روند نزولی را طی کرده است که این رقم در سال 1389 معادل 8/ 1درصد، در سال 1390معادل 4/ 1درصد، در سال 1391، 6/ 1درصد و در سال 1392 حدود 2/ 2 درصد از کل درآمد شهرداری‌ها را شامل شد. دلیل اصلی این امر سهل‌الوصول بودن درآمد تراکم‌فروشی نسبت به درآمدهای پایدار است که پیامدهایی از جمله رشد سرسام آور قیمت زمین، افزایش ترافیک، کاهش کیفیت بصری،کاهش فضای فراغتی کودکان و کاهش زیست‌پذیری برای شهر و شهروندان ساکن تهران داشته است. پیامدهایی که تهران را به سمت هویت‌ستیزی و اجتماع‌گریزی سوق داده و زیست‌پذیری و سکونت را در شهر تهران محدود کرده است.

با توجه به محدودیت منابع و چگونگی تامین مالی، در ارتباط با نحوه تخصیص اعتبارات هنگفت به طرح‌های عمرانی، ضرورت پاسخ به پرسش‌هایی از قبیل، چرایی انجام یک پروژه، آثار، پیامدهای مثبت و منفی آن و اقناع شهروندان از سوی مدیریت شهری وجود دارد. در طول سال‌های اخیر، پروژه‌های متعددی در قالب احداث تونل، پل و... تعریف شدند که بیانگر آن است که در ساختار فعلی پیگیری‌های جدی، مبنی بر تحقق پروژه‌های بزرگ مقیاس وجود داشته اما با توجه به صرف مبلغ هنگفت، در کارآیی برخی پروژه‌ها تردید جدی وجود دارد.

یکی از پروژه‌های عمرانی این دوره، احداث پل صدر است که سوالات متعددی در مورد آن وجود دارد از جمله اینکه، آیا احداث این طرح در دل پایتخت و با توجه به کمبود منابع مالی که گریبان‌گیر مدیریت شهری است، توجیه اقتصادی دارد؟ آیا پیامدها و تاثیرات این طرح به‌صورت همه‌جانبه مورد مطالعه قرار گرفته است؟ آیا برای رفع مساله بار ترافیکی، گزینه‌های دیگری نیز مطرح شده بود که در قیاس با آنها، این طرح توجیه بیشتری داشته باشد؟

تجربیات نشان می‌دهد این دیدگاه که با احداث اتوبان، تونل و بزرگراه، مشکل ترافیکی شهر رفع می‌شود، دیدگاهی نادرست است و این اقدامات مسبب تشویق بیشتر شهروندان در استفاده از خودرو و عدم تمایل به استفاده از حمل و نقل عمومی می‌شود. همچنین مدیریت شهری در تحقق هدف اصلی از اجرای این پروژه نیز ناتوان ظاهر شد و ترافیک منطقه نه تنها رفع نشده، بلکه تشدید بار ترافیکی را نیز به همراه داشته است.

در طول سال‌های گذشته، مبلغ قابل توجهی از صدور مجوز ایجاد طبقات اضافه، به‌عنوان پایه اصلی درآمد شهرداری تهران، صرف پروژه‌های عمرانی شد که اغلب آنها به‌جای مشکل‌گشایی، مشکل‌زایی کردند. مشکلات مزمن از جمله، فقدان شرایط زندگی سالم، امکانات نابرابر در نقاط مختلف تهران، تراکم غیرهموار و غیرکارشناسی، ترافیک، آسیب‌پذیری جدی در برابر خطرات زلزله و سیلاب و بسیاری از موارد دیگر که ذکر و تشریح آنها از حوصله بحث خارج است، گریبانگیر کلان‌شهر تهران می‌باشد که این مسائل در قیاس با پروژه‌های عمرانی، کمتر مورد توجه مدیریت شهری قرار گرفتند. راهکارهای پیش روی این مسائل، پروژه‌های زمانبر و گسترده را مطالبه می‌کنند که باید برنامه‌ریزی جدی برای آن صورت گیرد.