«دنیای اقتصاد» بررسی می‌کند: ۵ آفت در «شراکت بی‌قاعده» مدیریت‌شهری با سرمایه‌گذاران ساختمانی
برج‌سازی‌های مزاحم در تهران
در این پروژه‌ها که به‌صورت ساخت «مال» یا همان برج‌های تجاری و همچنین احداث برج‌های «شبه‌تجاری» -کاربری‌‌های کاملا انتفاعی- در جریان است، به جای آنکه ضوابط و مقررات ساختوساز از جانب سازنده اصلی رعایت شود، فرد سرمایه‌گذار با پشت‌گرمی نسبت به شریک خود، منافع شهر و شهروندان را از اولویت خارج می‌کند و سود اقتصادی حداکثری را هدف پروژه قرار می‌دهد. برج‌سازی‌های شراکتی با مدیریت شهری، عمدتا روی زمین‌های متراژ بزرگ و اغلب به‌صورت ساختوسازهای متفاوت از مجوز تعیین شده در طرح تفصیلی تهران، در حال انجام است طوری که تابلوهای زردرنگ اعلام‌کننده مشخصات پروژه از یکسو نام یکی از نهادهای وابسته را به‌عنوان شریک یا سرمایه‌گذار معرفی کرده است و از سوی دیگر، میزان تراکم ساختمانی و نوع کاربری در تابلو، متفاوت از آنچه در طرح تفصیلی برای آن محله پیش‌بینی شده، نوشته شده است.
طی یکی، دو سال گذشته دو گروه چالش اقتصادی برای برج‌سازها و مدیریت شهری باعث شکل‌گیری منافع مشترک بین این دو بابت همکاری ساختمانی شد. سازنده‌ها برای رفع چالش «کمبود زمین بزرگ در تهران و عوارض سنگین ساخت تجاری» به شدت تمایل به شراکت با شهرداری داشته‌اند. در این میان مدیریت شهری نیز برای جبران کمبود درآمد ناشی از رکود ساخت مسکن و همچنین تامین مالی هزینه‌های اداره شهر، از طرح سرمایه‌گذاران ساختمانی استقبال کرده است. هر چند مدل مشارکت مدیریت شهری با سرمایه‌گذاران در برخی کشورها به‌عنوان نظام موفق تامین مالی شهر مطرح است اما اجرای بدون عارضه و صحیح این مدل، نیازمند «مقررات سرمایه‌گذاری لازم‌الاجرا از طرف شهرداری» و «رعایت بند بند ضوابط مربوط به منافع بلندمدت شهر و شهروندان» است. در این میان، دولت‌های محلی در شهرهای بزرگ جهان، صرفا برای اجرای پروژه‌های فاقد ارزش افزوده آنچنانی همچون پروژه‌های تفریحی، خدماتی و... با سرمایه‌گذار شریک می‌شوند تا با ارائه امتیازها و مشوق‌های اقتصادی، هزینه نهایی را برای سازنده کاهش دهند.
اما روال فعلی ساختوسازهای مشارکتی در تهران، پروژه‌هایی بالقوه سودده و دارای ارزش افزوده بالا است. برخی از این نوع برج‌‌سازی‌ها بعضا در شروع عملیات ساخت به‌خصوص حین گودبرداری، همه مجوزهای لازم از جمله گواهی‌های ایمنی را ضمیمه خود ندارند و از همان ابتدای برپایی کارگاه‌های ساختمانی، با تجاوز به مشاعات محله، اسباب سلب آسایش ساکنان را فراهم می‌آورند. چند نمونه از این برج‌ها که تازه در مراحل میانی ساخت هستند، به دلیل اشکال در گودبرداری، در حال حاضر بخشی از خیابان اصلی محل را سدمعبر کرده‌اند. از طرفی، عدم رعایت ضوابط مربوط به ظاهر کارگاه، اشکال دیگر این قبیل پروژه‌ها است ضمن آنکه برخی دیگر از مال‌های بهره‌برداری شده، به‌خاطر عدم تامین پارکینگ مورد نیاز، مزاحمت‌های دائمی برای ساکنان ساختمان‌های مسکونی همان محله و چند محله مجاور درست کرده‌اند.
عمده این مشکلات به «تضاد منافع» برمی‌گردد. مدیریت شهری، نهاد ناظر بر حسن اجرای مقررات طرح تفصیلی محسوب می‌شود و باید با نظارت و کنترل پروژه‌های ساختمانی، در صورت بروز تخلف و انحراف سازنده‌ها، با ابزارهای تحت اختیار خود، این پروژه‌ها را در جهت منافع شهر و شهروندان راهبری کند. اما چنانچه نهاد ناظر بر ساختوساز، با منافع سازنده شریک شود، مرزبندی بین منافع مشترک شهرداری، سرمایه‌گذار ساختمانی و شهروندان، به قدری مبهم و پیچیده می‌شود که فرآیند پروژه در نهایت به زیان دسته سوم -شهر و شهروندان- تمام می‌شود. در حال حاضر «تضاد پروژه با منافع شهروندان»، «مغایرت با مسوولیت اصلی مدیریت شهری»، «اجحاف سازنده‌ها به حقوق ساختمانی شهروندان»، «تخریب حقوق اجتماعی شهروندان» و «نادیده گرفته شدن منافع بلندمدت شهر» پنج آفت شراکت بی‌قاعده برج‌سازها با مدیریت شهری محسوب می‌شود که اعضای شورای شهر و کارشناسان حقوقی، برای اصلاح این نوع شراکت، پیشنهادهایی را مطرح کرده‌اند.
تجربه دنیا در پروژه‌های مشارکتی شهری
به گزارش «دنیای اقتصاد»، مدیریت شهری پایتخت در تلاش برای رفع تعلیق پروژه‌های ساخت وساز غیرمسکونی، به نوعی شیوه مشارکتی با سازنده‌ها روی آورده است به این شکل که سازنده‌ها برای کاهش هزینه‌های سنگین عوارض ساختمانی یا زمین که عمدتا در اختیار شهرداری قرار دارد، مدیریت شهری را در بخشی از پروژه سهیم می‌کنند. به این ترتیب از یکسو مشکل نقدینگی اولیه سازنده یا همان سرمایه‌گذار برای آغاز پروژه مرتفع می‌شود و از سوی دیگر چالش مدیریت شهری در کسری منابع مالی ناشی از خواب فعالیت‌های ساختمانی تجاری و مسکونی کمتر خواهد شد. این شیوه مشارکت مدیریت شهری و سرمایه‌گذار در ساخت پروژه‌های تجاری بزرگ یا همان «مال» اگرچه در برخی از کلانشهرهای دنیا عمدتا به‌صورت شراکت برای تامین سرانه‌های خدماتی، تفریحی و... تجربه شده است و به‌عنوان یک منبع درآمدی پایدار شهری محسوب می‌شود اما به نظر می‌رسد در تهران با کمرنگ شدن مرز منافع مشترک شهروندان، سرمایه‌گذار و مدیریت شهری، نوعی از تضاد منافع شهری در پروژه‌های ساختمانی تجاری - اداری به‌وجود آمده است.
مطابق بررسی‌های انجام شده عمده تجربه‌های مدیریت شهری برای مشارکت در پروژه‌های مختلف شهری در سایر کشورها به ابرپروژه‌های خدماتی-تفریحی اختصاص دارد که عموما حافظ منافع شهر و شهروندان است و سرمایه‌گذار بخش خصوصی به دلیل ارزش افزوده کمتر این پروژه‌ها به نسبت سایر پروژه‌های تجاری- اداری تمایل کمتری برای ورود به آنها دارند، از این‌رو مدیریت شهری از طریق مشارکت با سرمایه‌گذار و ارائه برخی امتیازها به سرمایه‌گذار برای کاهش هزینه‌های اجرای پروژه، شرایط را برای ورود سرمایه‌گذار تسهیل می‌کند. به این ترتیب حلقه واسط حفظ منافع دوسویه شهروندان و سرمایه‌گذاران می‌شود. اما در کلانشهرهای ایران و از جمله پایتخت اخیرا عمده مشارکت مدیریت شهری با سرمایه‌گذار در اجرای پروژه‌های شهری، به ساخت مال (مجتمع‌های تجاری چندمنظوره) که دارای ارزش افزوده اقتصادی بالایی است خلاصه می‌شود. در مقابل مدیریت شهری برای اجرای سایر پروژه‌های شهری که عموما جنبه خدماتی یا تفریحی دارد با سرمایه‌گذار به شکل پیمانکاری قرار داد می‌بندد.
کارشناسان شهری معتقدند شیوه جدید مشارکت مدیریت شهری با سرمایه‌گذاران پروژه‌های مال‌سازی، تبعات متعددی را برای شهروندان به دنبال داشته است. به این معنی که سرمایه‌گذار به دلیل نبود نظارت کافی بر فرآیند ساخت که در پروژه‌های ساخت مال عموما بلندمدت است، شهروندان ساکن در آن محله (املاک مجاور) را با زحمت و دردسر مواجه کرده است. چراکه سرمایه‌گذار به پشتوانه مشارکت با مدیریت شهری، حق انجام برخی کج‌روی‌های ساختمانی را برای خود محفوظ می‌داند و در مقابل مدیریت شهری نیز به دلیل حفظ منافع مشترک خود با سرمایه‌گذار تا حد ممکن از تخلفات ساختمانی پیش‌آمده چشم‌پوشی می‌کند تا اجرای پروژه با مانع نظارتی مواجه نشود. لحاظ نشدن برخی ضوابط اسناد فرادستی و پیوست‌های اجتماعی-ترافیکی، تامین نشدن سرانه پارکینگهای موردنیاز مجتمع تجاری (تامین یک پارکینگ به ازای هر واحد)، عدم رعایت تمامی جوانب احتیاطی و مهندسی در برپایی کارگاه‌های ساختمانی و حتی توجه نکردن به ظاهر محله از جمله تبعاتی است که در حین اجرای پروژه‌های مشارکتی با شهرداری زندگی ساکنان محله را مختل می‌کند.
شرط دوری از تضاد منافع
پیروز حناچی، دبیر شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور با اشاره به مطالعه اخیر انجام شده در مورد نحوه تامین منابع مالی شهرداری‌ها در کلانشهرهای کشور به «دنیای اقتصاد» گفت: براساس مطالعه انجام شده معادل ۷۹ درصد از تامین مالی بودجه سالانه کلانشهرهای کشور به‌صورت مستقیم و غیر‌مستقیم به درآمدهای ناشی از حوزه ساختوساز ارتباط دارد. او ادامه داد: از این‌رو به نظر می‌رسد مدیریت شهری به دلیل سایه‌اندازی رکود بر حوزه ساختوساز برای جبران کاهش درآمدهای خود از این حوزه به مشارکت با سرمایه‌گذاران روی آورده است اما نکته مورد توجه در این حوزه آن است که هر فضایی که در شهر ساخته می‌شود باید یک فصل مشترک میان منافع شهروندان، منافع سرمایه‌گذاران و اراده سیاست‌گذاران شهری داشته باشد؛ به این معنا که در اجرای پروژه‌های شهری بنا نیست منافع یکی از این حوزه‌ها به سایر حوزه‌ها ارجحیت داده شود. معاون شهرسازی وزیر راه و شهرسازی با تاکید بر اینکه پروژه‌های شهری باید متضمن منافع هر سه حوزه باشد، گفت: این در حالی است که در اجرای تعدادی از پروژه‌های شهری شاهد هستیم به دلیل حفظ منافع سرمایه‌گذار و مدیریت شهری، منافع بلندمدت شهر در نظرگرفته نمی‌شود و همین امر به ناپایداری شهر دامن می‌زند و معضلات جدیدی را در شهر به‌وجود می‌آورد. به‌عنوان مثال در ساخت تعدادی از مجتمع‌های تجاری چندمنظوره دیده شده که برای حداکثر‌کردن سود ساخت پروژه، پارکینگهای مورد نظر مجتمع به تعداد پیش‌بینی شده، تامین نشده است.
او با اشاره به موضوع نظارت بر ساخت اینگونه پروژه‌ها در شهر که حاصل مشارکت مدیریت شهری و سرمایه‌گذار است، افزود: نظارت بر اینگونه ساخت‌وسازها یک فرآیند است. در حوزه محلی و کنترل امور داخلی نظارت با شورای شهر است. در رده‌های بالاتر نظارت از سوی کمیسیون‌های ماده پنج باید صورت گیرد. در شهر تهران نیز نظارت در رده‌های بالا بر عهده کمیسیون ماده پنج و شورای‌عالی شهرسازی است که طبیعتا تلاش می‌شود حداکثر نظارت در این مسیر انجام شود. حناچی مرز مشخص برای رعایت منافع هر سه حوزه را رعایت قانون و استفاده از حداکثر توان تخصصی در این حوزه دانست و تصریح کرد: قطعا در این مسیر شهرداری‌ها اجازه ندارند در اجرای طرح‌های پایین دست از ضوابط اسناد فرادست عدول کنند اما هم اکنون شاهد هستیم در برخی برهه‌ها چنین تخلفاتی انجام شده است. به‌عنوان مثال روند شکل‌گیری منطقه ۲۲ طی چند سال اخیر نتیجه عدم توجه به اسناد فرادست بوده است.
فقدان قواعد خاص سرمایه‌گذاری مدیریت شهری
علی دشتی، حقوقدان و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی شیوه اجرای پروژه‌های مشارکتی که به تضاد منافع در اجرای مسوولیت مدیریت شهری و در نتیجه تضعیف حقوق شهری شهروندان می‌انجامد را تابعی از کل سیستم اداره شهرها در ایران دانست و به «دنیای اقتصاد» گفت: مشکل اصلی اجرای پروژه‌های شهری با مشارکت شهرداری، نبود یک مکانیزم حقوقی برای مشارکت سرمایه‌گذار با مدیریت شهری است. او ادامه داد: فقدان یک مکانیزم حقوقی سبب می‌شود فعالیت مدیریت شهری به‌عنوان یک سرمایه‌گذار در عرصه‌های مختلف اقتصاد شهر بدون نظارت انجام شود و مدیریت شهری به حداکثر کردن ارزش افزوده دارایی اقتصادی شهر در پروژه‌های مال‌سازی از طریق ارائه یکسری امتیازات به شریک خود (سرمایه‌گذار) اقدام می‌کند. او تاکید کرد: ورود مدیریت شهری به پروژه‌های ساخت مجتمع‌های تجاری و سایر فعالیت‌های اقتصادی شهر نیاز به تدوین ضوابط و مقررات دارد؛ چراکه تاکنون مدیریت شهری براساس آیین‌نامه معاملاتی شهرداری‌ها به این حوزه وارد شده است که مفهومی به نام سرمایه‌گذاری در آن وجود ندارد. این حقوقدان تصریح کرد: در این حوزه مقررات الزام‌آوری برای نحوه مشارکت شهرداری با سرمایه‌گذار بخش خصوصی وجود ندارد و تمامی فعالیت‌های شهرداری تابع قواعد عمومی معاملات در شهرداری است؛ این در حالی است که سرمایه‌گذاری جنبه‌های متفاوتی از سایر خرید و فروش‌های رایج دارد و نمی‌تواند تابع قواعد عام باشد.
غفلت از نقش نظارتی شورا
محمدسالاری، رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران نیز با تایید ایجاد «تضاد منافع» در اجرای پروژه‌های شهری به «دنیای اقتصاد» گفت: چنین شائبه‌ای در ساختوسازهای مال‌های مناطق مختلف شهر وجود دارد. در عمل می‌بینیم در پروژه‌هایی که شهرداری به دلیل مشارکت با سرمایه‌گذار ذی‌نفع است بعضا مقررات شهرسازی و معماری مثل سایر پروژه‌ها رعایت نمی‌شود. البته در حال حاضر تعداد چنین پروژه‌هایی کمتر شده است. او اضافه کرد: یکی از اشکالات این شکل از مشارکت شهرداری آن است که در یک پروژه مجری قانون و ذی‌نفع یکی است و همین موضوع سبب می‌شود که به‌عنوان مثال تطبیق نقشه‌های یکسری از پروژه‌ها به دلیل حفظ منافع شهرداری مطابق سایر پروژه‌ها انجام نشود.
این عضو شورای شهر عامل دیگر در رعایت حریم منافع شهروندان در اینگونه پروژه‌ها را نقش نهادهای نظارتی خواند و افزود: نهادهای نظارتی همچون شورای شهر، شورای عالی شهرسازی و سازمان بازرسی با نظارت بر روند اجرای پروژه‌های شهری می‌توانند تجاوز به حریم منافع شهروندان را به حداقل برسانند. او به وظیفه نظارتی شورا در این زمینه اشاره کرد و افزود: یکی از مهم‌ترین وظایف شورای شهر نقش نظارتی آن است که از وظیفه قانون‌گذاری آن هم بالاتر است اما طی دوره‌های گذشته و همین‌طور دوره کنونی شوراها آنچنان که باید به نقش نظارتی اهمیت نمی‌دهند به ویژه آنکه اجرای پروژه‌های شهری در کلان‌شهرها نسبت به گذشته متفاوت شده است، به گونه‌ای که اجرای هر پروژه‌ای نیاز به مطالعات، امکان‌سنجی و استفاده از الگوی سایر کشورها دارد و نظارت بر این پروژه‌ها باید در سه مرحله پیش، حین و بعد از اجرا صورت گیرد.
سالاری به عملکرد شورای شهر تهران در دوره چهارم طی سه سال گذشته اشاره کرد و گفت: در این مدت بخش زیادی از وقت شورا به قانون‌گذاری گذشته است و تعداد زیادی از تذکرات نظارتی اعضای شورا که به هیات رئیسه تحویل شده خروجی قابل‌قبولی نداشته است. او افزود: شورای شهر در حوزه نظارت برای رفع تضاد منافع شهرداری و سرمایه‌گذار با منافع شهروندان نیز همچون سایر حوزه‌های نظارتی قوی عمل نکرده است. او با تاکید بر اینکه بی‌تردید پروژه‌های مشارکتی و اجاره داری شهرداری یکی از راه‌های تقویت منابع مالی اداره شهر و نجات بودجه شهرداری از آسیب‌های رکود مسکن است، اما اشکال موجود در شیوه اجرای این پروژه‌ها باید از مسیر رسیدگی در حین اجرا رفع شود.
ارسال نظر