چرا تصویب احکام قانونی متعدد به بهبود محیط کسب‌وکار منجر نشد؟
ناکامی۸ قانون حامی تولید
نتایج رصد و پایش‌‌‌های محیط کسب‌وکار از سوی نهادهای مختلف، بهبودی در وضعیت کسب‌‌‌کارها و رونق تولید در ایران را طی سال‌های اخیر نشان نمی‌‌‌دهد. به دلایل متعدد که یکی از آنها ناکارآیی قوانین است، وضعیت بنگاه‌‌‌های تولیدی بدتر شده است.
گزارش «ارزیابی کارآیی قوانین حامی تولید و کسب‌وکار در نبود سند راهبرد توسعه صنعتی»، منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران، حاکی از این است که قانون‌گذار در طول سال‌های گذشته همواره تلاش کرده است با ابزار قانون، از کسب‌وکارها حمایت کند و تولید را رونق دهد. مهم‌ترین قوانینی که طبق یک‌مطالعه، ۷۰درصد احکام حمایتی و ناظر بر کسب‌وکار را در طول دوره‌‌‌های تقنینی هفتم تا پایان دهم به خود اختصاص داده‌‌‌اند، عبارتند از: «قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل‌‌‌وچهارم (44) قانون اساسی» (مصوب 1386.11.8)؛ «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» (مصوب 1390.11.16)؛ «قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (مصوب 1394.2.1)؛ «قانون احکام دائمی برنامه‌‌‌های توسعه کشور» (مصوب 1395.11.10)؛ «قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (1400-1396)» (مصوب 1395.12.14) و «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (مصوب 1398.2.15) (مرکز مالمیری و احمدیان، ۱۴۰۱: 123-121). علاوه بر شش‌قانون مذکور با موضوع حمایت از کسب‌وکار، قوانین دیگری نیز با موضوع و محتوای مشابه به تصویب رسیده‌‌‌اند که دو مورد از مهم‌ترین آنها عبارتند از: «قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار» (مصوب 1400.12.24) و «قانون جهش تولید دانش‌‌‌بنیان» (مصوب 1401.2.11).در مطالعه‌‌‌ای، احکام حمایتی در چهار دوره تقنینی احصا و به ۳۷عنوان دسته‌‌‌بندی شده است.
مهم‌ترین انواع این احکام عبارتند از: تامین مالی، بهبود محیط کسب‌وکار، اولویت خرید محصولات داخلی، پرداخت مطالبات دولتی، تشویق صادرات، حمایت از حقوق مالکیت، حمایت از رقابت، حمایت بیمه‌‌‌ای، حمایت تعرفه‌‌‌ای، حمایت حقوقی،قضایی و حمایت زیرساختی.نتایج رصد و پایش‌‌‌های محیط کسب‌وکار توسط نهادهای وابسته به دولت و مجلس و همچنین نهادهای وابسته به بخش خصوصی، در مجموع بهبودی در وضعیت کسب‌‌‌کارها و رونق تولید در ایران را طی سال‌های اخیر نشان نمی‌‌‌دهد و حتی در مواردی، حاکی از بدتر یا وخیم‌‌‌تر شدن وضعیت بنگاه‌‌‌های تولیدی است. سوال مهمی که باید به آن پاسخ داد این است که دلیل پدید آمدن این وضعیت مخاطره‌‌‌آمیز چیست و چرا به‌‌‌رغم تصویب احکام قانونی متعدد، در محیط کسب‌وکار بهبودی حاصل نشده است؟ در پژوهش پیش‌‌‌رو تلاش می‌شود دست‌کم به یکی از دلایل عمده این ناکارآیی در قوانین پرداخته شود.در این گزارش توضیح داده شده که چگونه نبود یک یا چند سند با محتوای آنچه در ادبیات اقتصادی «راهبرد توسعه صنعتی» خوانده می‌شود، یکی از اسباب عمده این ناکامی محسوب می‌شود. در واقع مدعای اصلی این است که نبود این سند (یا اسناد) راهنما در کنار دیگر نواقص قانون و قانون‌گذاری، به تصویب قوانین بی‌‌‌کیفیت و ناکارآیی انجامیده که قادر به بهبود و اثرگذاری مثبت بر محیط کسب‌وکار نبودهاند.
شواهد ناکارآیی قوانین حامی کسب‌وکار
شواهد آماری متعددی نشانگر وضعیت نامناسب رشد، تولید، سرمایه‌گذاری و دیگر شاخص‌‌‌های اقتصادی در کشور در طول دهه اخیر است. به عنوان نمونه در گزارشی رشد بخش صنعت در سال 1400 نسبت به سال 1390 حدود 8درصد ارزیابی شده است که رقمی بسیار پایین محسوب می‌شود. در گزارش مورد استناد، تاثیرپذیری صنایعی مانند خودرو از تحریم‌‌‌ها، در کنار کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران در بخش صنعت، از مهم‌ترین علل رشد اندک بخش صنعت برشمرده شده است. آخرین گزارش سرمایه‌گذاری جهانی که توسط «کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل» (آنکتاد) در سال 2023 منتشر شده، بیانگر آن است که طی پنج‌سال منتهی به سال 2022، جریان ورودی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ایران، به‌‌‌طورکلی روندی نزولی با شیب ملایم را طی کرده؛ به‌‌‌طوری که این میزان از حدود ٥میلیارد دلار در سال 2017 به حدود 1.5میلیارد دلار کاهش یافته است. سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در سال‌های 2020، 2019 و 2018 به ترتیب ۱۱درصد، 4.63درصد و 30درصد کاهش نشان می‌دهد. به‌این‌‌‌ترتیب، در مجموع سرمایه‌گذاری خارجی در ایران در یک‌دهه گذشته، با روند نزولی به یک‌‌‌سوم کاهش یافته است.
عمده دلایل کاهش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ایران در بازه زمانی مورد بررسی، تشدید تحریم‌‌‌های بین‌المللی، به‌‌‌ویژه تحریم‌‌‌های بانکی و خروج شرکت‌های خارجی از ایران ذکر شده است. به‌این‌‌‌ترتیب می‌‌‌توان گفت تحریم‌‌‌ها، نامساعد بودن محیط کسب‌وکار را تشدید کرده است. این در حالی است که طی بازه مشابه، امارات‌متحده عربی روند صعودی جذب سرمایه‌گذاری خود را که از سال 2019 آغاز شده بود تا سال 2022 ادامه داده و حدود ٣2میلیارد دلار سرمایه خارجی جذب کرده است.همچنین براساس گزارش اخیر مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس شورای اسلامی درباره لایحه برنامه هفتم توسعه، «نرخ تشکیل سرمایه ثابت داخلی در سال ١٤٠٠ برای سومین سال پیاپی منفی است و همچنان میزان سرمایه‌گذاری انجام‌شده، کفایت جبران استهلاک اقتصاد ایران را هم نمی‌‌‌دهد. براساس آخرین آمارهای موجود، در دهه 90شمسی میانگین نرخ تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی کشور منفی 4.4درصد بوده و نسبت تشکیل سرمایه به هزینه ناخالص داخلی از 26.8درصد در سال 1390 به 15.4درصد در سال 1399 کاهش یافته است. همچنین، رشد بخش صنعت در سال ١٤٠٠ منفی 0.6درصد بوده و رشد شاخص تولید در حوزه‌هایی نظیر فلزات پایه و شیمیایی (به‌‌‌جز دارو) به‌‌‌عنوان اصلیترین بخش‌‌‌های تشکیل‌‌‌دهنده سرمایه ثابت غیرساختمانی کشور در سال ١٤٠٠ به ترتیب منفی 5.15 و منفی 4.19 بوده است.»
بررسی مهم‌ترین زیرشاخص‌‌‌های بخش تعمیق و ارتقای فناوری در «شاخص عملکرد رقابت‌‌‌پذیری صنعتی» طی دوره 1990 تا 2020 و دو شاخص جدید «ارزش‌افزوده تولیدات با فناوری متوسط و پیشرفته سرانه» و «صادرات محصولات با فناوری متوسط و پیشرفته سرانه» برای ایران و سایر کشورها، نشانگر آن است که از سال 1391، رشد ارزش‌افزوده سرانه تولیدات با فناوری پیشرفته متوقف شده و به‌‌‌طور کلی جایگاه ایران از نظر شاخص‌‌‌های تعمیق و ارتقای فناوری به‌‌‌عنوان جزئی از شاخص عملکرد رقابت‌‌‌پذیری صنعتی، جایگاه مناسبی نیست.همچنین نتایج حاصل از پایش ملی محیط کسب‌وکار در بهار 1402 (بیست‌‌‌وهفتمین دوره) نشانگر آن است که رقم شاخص ملی، عدد 6.05 بوده که با کاهش ناچیز در مقایسه با فصل گذشته، حاکی از تداوم وضعیت نامناسب محیط کسب‌وکار در سه‌ماه نخست سال 1402است (نمره بدترین ارزیابی 10 است). بررسی‌‌‌های آماری نشان می‌دهد که نامناسب‌‌‌ترین مولفههای محیط کسب‌وکار به ترتیب عبارتند از: غیرقابل پیش‌بینی بودن و تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات، دشواری تامین مالی از بانک‌ها و بی‌‌‌ثباتی سیاست‌‌‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌‌‌های اجرایی ناظر بر کسب‌وکار .گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران در چهل‌‌‌وهشتمین دوره طرح شاخص مدیران خرید در شهریورماه 1402، عدد 54.34 محاسبه شده است. این شاخص در مقایسه با مردادماه (49.97) افزایش یافته، «اما این بهبود حداقل در حوزه صادرات و فروش، تامین مواد اولیه، سرمایه در گردش و استخدام نیروی کار متخصص ایجاد نشده است.»
همچنین گزارش حاکی از آن است که شاخص میزان استخدام و به‌‌‌کارگیری نیروی انسانی (48.77) کاهش داشته و به کمترین میزان طی هشت‌ماه اخیر رسیده است. علاوه بر اینها، شاخص میزان صادرات کالا و خدمات (48.77) برای دومین ماه متوالی روند کاهشی داشته و میزان فروش کسب‌وکارها نیز کاهشی است، «به‌‌‌طوری که شاخص میزان فروش کالا و خدمات (49.93) برای سومین ماه پیاپی کمتر از 50 گزارش شده است.»مجمع جهانی اقتصاد در سال‌های مختلف حدود ١٤٠کشور را از نظر رقابت‌‌‌پذیری در گزارش رقابت‌‌‌پذیری جهانی، مورد سنجش قرار می‌دهد. ایران در سال‌های 2011 تا 2017 از نظر رقابت‌‌‌پذیری جهانی در جایگاه متوسط جهانی قرار داشته؛ اما در سال‌های 2017 تا 2019 در یک‌‌‌سوم انتهای رتبه‌‌‌بندی قرار گرفته است؛ به این ترتیب که در سال 2011، رتبه ایران62 بوده و در سال 2019، به جایگاه ٩٩ نزول کرده است. همچنین ایران با ٣٠رتبه تنزل از رتبه 9٦ در سال 2017 به رتبه 99 در سال 2019 رسیده است.مجموع شاخص‌‌‌های توضیح داده‌شده، نشانگر وضعیت نامطلوب محیط کسب‌وکار ایران در سال‌های اخیر و در بسیاری از موارد، بدتر شدن آن است. گرچه نسبت به نوع شاخص، جامعه آماری، روش‌شناسی محاسبه و...، اختلاف آمارهایی وجود دارد، روند کلی اعداد به‌‌‌دست‌‌‌آمده از پایش‌‌‌ها و نظرسنجی‌‌‌ها، بهبودی در محیط کسب‌وکار را نشان نمی‌‌‌دهد. به‌این‌‌‌ترتیب می‌‌‌توان بر این مبنا ادعا کرد که قوانین مربوط به بهبود محیط کسب‌وکار و حمایت از تولید، کارآ نبوده و به عبارت دیگر، از اثربخشی مورد انتظار برخوردار نبودهاند.
معضل نبود سند راهبرد توسعه صنعتی
بی‌‌‌تردید، بهبود نیافتن محیط کسب‌وکار در ایران در طول سال‌های اخیر و ناکارآیی قوانین مربوط به این هدف، به علل و دلایل متعدد داخلی و خارجی و با خصوصیات مختلف سیاسی، اقتصادی و... بازمی‌گردد. آنچه در این گزارش مورد تاکید قرار گرفته است، ناکارآیی قوانین حامی کسب‌وکار و تولید با تمرکز بر یکی از دلایل اصلی و بنیادین این وضعیت، یعنی نبود سند (یا اسناد) راهبرد توسعه صنعتی است. در عناوینی که اصول کلی طراحی سیاست صنعتی محسوب می‌‌‌شوند، محتوای سند راهبردی توسعه صنعتی و برخی توصیه‌‌‌ها برای جهت‌گیری مطلوب سند مورد بحث در حمایت از کسب‌وکارها، به این ترتیب قابل مشاهده است: ۱) مشوق‌ها باید به فعالیت‌‌‌های جدید ارائه شود؛ ٢) ضوابط و معیارهای شفافی برای ارزیابی موفقیت و شکست فعالیت‌‌‌ها وجود داشته باشد؛ ۳) مشوق‌ها باید زمان‌دار باشند و در صورت عدم‌موفقیت، حمایت‌‌‌ها به‌‌‌مرور حذف شوند؛ ۴) حمایت عمومی معطوف به فعالیت‌‌‌ها باشد، نه بخش‌‌‌های اقتصادی، چرا که اساسا حمایت دولت برای اصلاح شکست‌‌‌های بازار است، نه حمایت عام از یک بخش خاص؛ ٥) فعالیت‌‌‌هایی که از کمک‌‌‌های مالی برخوردار می‌‌‌شوند باید از پتانسیل ایجاد سرریزهای فناورانه برخوردار باشند؛ ۶) اجرای فعالیت‌‌‌های صنعتی باید به سازمان‌هایی واگذار شود که صلاحیت آنها اثبات شده باشد. آنچه با عنوان راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی در اینجا مدنظر است، فراتر از بخش صنعت است. به این معنی که راهبرد توسعه صنعتی، معطوف به راهبرد دولت برای توسعه تولید بوده و کل بخش مولد (تولید کالا و خدمات) را در بر می‌گیرد.
در چارچوب راهبرد توسعه صنعتی، «ابتدا اهداف دارای اولویت تعیین می‌شود، اهدافی نظیر ارتقای ارزش افزوده، اشتغال‌زایی، تنوع‌یابی تولیدات و فعالیت‌‌‌ها و...، سپس با شناسایی ابزارها و خط‌‌‌مشی‌‌‌های موثر بر تسریع در دستیابی به این اهداف، اقدامات دارای اولویت شناسایی شده و تلاش می‌شود طی زمان‌بندی مشخص و با هماهنگی نسبت به سایر اقدامات و خط‌‌‌مشی‌‌‌های دولت، تحقق این اهداف ممکن شود.در مورد ایران باید گفت با ملاحظه اهمیت سندی راهنما و مورد توافق به‌‌‌عنوان «استراتژی» (راهبرد) تحول صنعتی و اعمال سیاست‌‌‌های بهینه، از جمله سیاست‌‌‌های حمایتی، بسیاری از ناکارآیی‌‌‌ها و حتی کج‌‌‌کارکردی‌های سیاست‌‌‌ها و قوانین مربوط به تحول صنعتی، به فقدان این استراتژی نسبت داده شده است. نبود چنین سندی با ویژگی‌‌‌های مطلوب و مورد انتظار، همگرایی، هماهنگی و هدفمندی سیاست‌‌‌ها را با چالش‌‌‌های جدی مواجه کرده است.در این گزارش عنوان شده است قوه مقننه، به‌‌‌لحاظ ساختاری و کارکردی، توان و امکان تصویب مفادی اثربخش برای توسعه صنایع و حمایت‌‌‌های هدفمند و منتج به کارآیی بنگاه‌ها را ندارد، بلکه این مهم باید در پرتو اسنادی صورت گیرد که پیش‌تر توسط دولت یا یک یا چند نهاد ذی‌صلاح تدوین و در اختیار قانون‌گذار قرار داده شده است. تقنین در حوزه مورد بحث، بدون وجود یا استناد به چنین سندی، نمی‌‌‌تواند به قانون کارآ و اثربخش برای نیل به مقصود حمایت از کسب‌وکار بینجامد.
نهاد صلاحیت‌دار برای تدوین و تصویب سند راهبرد توسعه صنعتی
وزارت صنعت، معدن و تجارت که تکلیف تدوین راهبرد توسعه صنعتی در قوانین مربوط برعهده آن نهاده شده بود، تاکنون قادر به انجام این امر خطیر نبوده است. سوال مهم آن است که آیا اساسا وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت)، از ویژگی‌‌‌های ساختاری و سازمانی لازم برای ایفای نقش نهاد متولی توسعه (آژانس راهبر) و مولفههای آن، از جمله سیاست صنعتی، برخوردار است؟ با تحلیل محتوای کیفی داده‌های مصاحبه‌‌‌های صورت‌گرفته در یکی از پژوهش‌‌‌ها، پاسخ به سوال مطرح‌شده منفی است. از جمله دلایل نامناسب بودن وزارت صمت برای ایفای نقش نهاد متولی توسعه و تدوین‌‌‌کننده سند راهبرد توسعه صنعتی آن است که رویکرد وزارت مذکور به‌‌‌جای جهت‌گیری متناسب با توسعه صنعتی، تامین نیازهای کنونی کشور، خودکفایی، صرفه‌‌‌جویی ارزی و در بهترین حالت، صادرات مازاد محصولات تولیدی داخل کشور است؛ حال آنکه نهاد متولی توسعه باید در پی ایجاد و تداوم تحول و حمایت از فعالیت بازیگران جدید باشد. علاوه بر این، کارآیی و انسجام داخلی لازم در وزارت صمت وجود ندارد؛ به این ترتیب که به‌‌‌رغم ادغام بخش صنعت و بخش بازرگانی، همچنان در درون این وزارتخانه، دو بخش صنعت و بازرگانی خود را جدا از یکدیگر می‌‌‌دانند و کیفیت منابع انسانی در اختیار وزارتخانه نیز به دلایل ساختاری و سازمانی، تضعیف شده است. حال آنکه «آژانس راهبر» با کیفیات گفته‌‌‌شده، باید «یک جزیره شایستگی» باشد.در بین نهادهای موجود در کشور که واجد ویژگی‌‌‌های ستادی نیز باشد، سازمان برنامه و بودجه نیز یکی از گزینه‌‌‌هایی است که می‌‌‌تواند به عنوان نهاد راهبر توسعه مطرح شود. بررسی سوابق و عملکردهای سازمان مذکور که در معرض دگرگونی‌‌‌های پرشماری در سال‌های اخیر بوده، نشان می‌دهد نهاد مذکور در مقطعی استثنایی در قامت «سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی»، توانست تا حدودی به‌‌‌عنوان نهادی کارآمد برای راهبری توسعه به ایفای نقش بپردازد. اما با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی در سال 1386 و تفکیک آن به دو معاونت، دانش و تخصص انباشته آن سازمان از میان رفت و کارشناسان آن در سازمان‌ها و دستگاه‌ها، پراکنده شدند. این کاهش کارآیی و اثربخشی را می‌‌‌توان در ناکامی تمام‌عیار سازمان در ساماندهی نظام مجوزها مشاهده کرد.
لزوم درج مفادی مشابه با راهبرد توسعه صنعتی در قانون برنامه هفتم توسعه
در راستای پیشنهاد مطرح‌شده مبنی بر درج مفادی در قانون برنامه هفتم توسعه، بخشی از گزارش منتشرشده توسط مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران به این شرح قابل‌توجه است: در قالب سیاست‌‌‌های صنعتی، تعیین صنایع پیشران و اولویت‌‌‌های صنعتی در ابتدای دوره برنامه، برای پرهیز از کم‌‌‌دستاورد بودن سیاست‌‌‌های صنعتی بسیار اهمیت دارد. محدودیت منابع، محدودیت توان مدیریتی، تفاوت ظرفیت بخش‌‌‌های محصولات صنعتی در ایجاد پیوندهای درونی و قابلیت‌‌‌سازی برای بهبود بهره‌وری و استمراربخشی رشد موجب می‌شود که هدف‌گیری صنعتی و اولویت‌‌‌بندی به موضوعی حیاتی برای توفیق برنامه توسعه تبدیل شود.به‌این‌‌‌ترتیب، فرض بر این است که در ابتدای دوره برنامه، صنایع پیشران، اولویت‌‌‌های صنعتی و... تعیین شوند. این امر اصولا باید در سندی جداگانه و به‌‌‌عنوان سند پشتیبان لایحه برنامه، پیش از تدوین و تصویب قانون برنامه ارائه شود؛ اما در این گزارش پیشنهاد شده این مفاد در قالب احکام قانون برنامه توسعه به تصویب برسد. طبعا از جمله لوازم اجرای این پیشنهاد آن است که اولا این احکام، معدود بوده و در یک بخش از قانون درج شوند؛ ثانیا، هر گونه قانون‌گذاری بعدی در خصوص کسب‌وکار و تولید در چارچوب احکام مذکور صورت پذیرد.
