بازوی پژوهشی مجلس برنامه سیاستگذار طی ۱۰سال اخیر را بررسی کرد
هشت پیشنهاد برای ساختار سیاست صنعتی
این نکته باید این حقیقت را به ذهن سیاستگذار صنعتی متبادر کند که مهم‌ترین دلیل افول توسعه صنعتی کشور، فقدان استراتژی توسعه صنعتی است. در واقع، فقدان استراتژی توسعه صنعتی موجب شده است تا تلاش‌‌‌ها و سیاستگذاری‌‌‌های صنعتی، منسجم، هماهنگ و هم‌‌‌افزا نباشند. در برنامه‌‌‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه، هدف‌‌‌گیری صنعتی به معنای تعیین صنایع اولویتدار و اختصاص منابع حمایتی به این صنایع یکی از توصیه‌‌‌های اصلی برنامه‌‌‌ها بوده است. به همین دلیل، وزارت صمت نیز تمام برنامه‌‌‌های خود را منوط به اولویت‌‌‌بندی تعیین‌شده کرد. سازمان‌ها و نهادهای مرتبط دیگر نیز هریک با توجه به ماموریت خود، مطالعات اولویت‌‌‌بندی را انجام داده و این اولویت‌‌‌ها را مبنای سیاستگذاری‌‌‌ها و اختصاص منابع خود قرار دادند. پیروی از این اولویت‌‌‌ها در کنار فقدان فهم درباره صنایع حائز اولویت، در عمل موجب افزایش سندنویسی‌‌‌ها و تورم قوانین شده است. در چنین شرایطی سیاستگذار سه‌سناریو پیش پای خود دارد که عبارتند از: «پذیرش اولویتهای مشترک و تدوین برنامه عمل»، «تلاش مجدد برای تدوین اولویت‌‌‌ها با روش متفاوت» و «اتخاذ رویکرد دومرحلهای به سیاستگذاری صنعتی هدفمند».
بازوی پژوهشی مجلس، در گزارشی هشت راهکار برای برون‌‌‌رفت از این شرایط ارائه می‌دهد. پیشنهاد اول بیان می‌کند با وجود آنکه در دودهه گذشته و در سه‌برنامه توسعه، احکام مربوط به اولویت‌‌‌بندی گنجانده شده و تلاش برای اولویت‌‌‌بندی در مطالعات مختلف تکرار شده، این نتایج به دستاوردهای چندان متفاوتی از یکدیگر نرسیده‌‌‌اند، به همین دلیل پیشنهاد اول این است که از تکرار این نوع مطالعات پرهیز شود. پیشنهاد دوم، سه‌سناریوی پیشروی سیاستگذار را توضیح می‌دهد و پیشنهادهای سوم، چهارم و پنجم به‌ترتیب به تبیین سناریوها می‌‌‌پردازند. بنا بر سناریوی اول، پذیرش اولویتهای مشترک و تدوین برنامه عمل با تاکید بیشتر بر رویکرد پیچیدگی و تنوع‌‌‌یابی محصول، یکی از راهکارهایی است که سیاستگذار با استفاده از آن می‌‌‌تواند از این شرایط عبور کند. در واقع، سیاستگذار باید در ۶ماه برنامه عمل حوزههای اولویتدار را تهیه و بر توسعه آنها تمرکز کند. البته این روش مخاطره‌‌‌هایی دارد که در ادامه به آن پرداخته خواهد شد. سناریوی دوم توضیح می‌دهد که سیاستگذار باید برای تدوین اولویت‌‌‌ها، با روش متفاوت اقدام کند. البته این روش نیز بدون مخاطره نیست. روش سوم، اتخاذ رویکرد دومرحلهای به سیاستگذاری صنعتی هدفمند است. این روش از دو روش قبلی مخاطرات کمتری دارد؛ زیرا پیشنهاد می‌کند که در کوتاهمدت، اولویتهای مشترک بالا مبنای تدوین برنامه عمل قرار گرفته و در دوره میانمدت (سه تا پنج‌سال) مطالعه اولویت‌‌‌بندی با رویکردهای نوین صورت گیرد. در پیشنهاد ششم برای همراستایی اولویتهای کوتاهمدت و میانمدت، پیشنهاد می‌شود با محدود کردن صنایع ارجح‌تر به سه تا پنج اولویت از میان اولویتهای مشترک بالا، این صنایع دارای مزیت از میان صنایع ساختمحور انتخاب شوند. در پیشنهاد هفتم، برای توسعه این صنایع در کوتاهمدت، سازمان برنامه و بودجه باید با همکاری وزارت صمت مکلف شود تا برنامه عمل توسعه صنایع را با تاکید بر توسعه زنجیره ارزش و با رویکرد تنوع‌‌‌یابی تهیه کند. بالاخره در پیشنهاد آخر، سازمان برنامه و وزارت صمت در میانمدت، باید ضمن طراحی برنامه‌‌‌های اصلاح نظام آماری، تربیت کارشناسان و طراحی پروژههای مطالعاتی ذیل تدوین استراتژی را بر مبنای رویکردهای نوین اولویت‌‌‌بندی با محوریت رویکردهای آینده‌‌‌نگر و مبتنی بر زنجیره ارزش مورد توجه قرار دهند.
رویکردهای اولویت‌‌‌بندی و تعیین صنایع پیشران
اولویت‌‌‌بندی و اتخاذ سیاست‌‌‌های صنعتی گزینشی از گام‌های اصلی و پایه‌‌‌ای تدوین استراتژی توسعه صنعتی است. اقتصادهای در حال توسعه در عین حال که اقتصادهایی با ظرفیتهای استفاده‌نشده وسیع به شمار می‌روند، برای ایفای نقش در توسعه صنعتی با انواع محدودیت‌ها و قیود مالی، تشکیلاتی، شناختی و... روبه‌رو هستند که ظرفیت آنها را برای سیاستگذاری در همه بخش‌ها کاهش می‌دهد. در چنین شرایطی یک‌راه مهم برای افزایش تاثیرگذاری سیاست‌‌‌های صنعتی، اولویت‌‌‌بندی حوزههای نیازمند مداخله و نقش‌‌‌آفرینی موثر دولت در این حوزه‌هاست. همپای سه‌دوره نقش‌‌‌آفرینی دولت در توسعه صنعتی، می‌‌‌توان از سه‌دوره تلاش برای شناسایی صنایع پیشران در اقتصادهای در حال توسعه یاد کرد. این سه دوره را می‌‌‌توان با رویکردهای شناسایی صنایع پیشران براساس پیوندهای پسین و پیشین، شناسایی صنایع پیشران براساس مزیت نسبی و شناسایی صنایع پیشران براساس دو دسته رویکردهای شناسایی قابلیت‌‌‌ها و ظرفیتهای ساختاری و نیز ملاحظات اقتصاد سیاسی و آینده‌‌‌شناختی تفکیک کرد.
صنایع پیشران کدام هستند؟
با بررسی فراز و فرود نقش دولت در توسعه صنعتی و نیز روش‌های مختلفی که برای هدف‌‌‌گیری صنعتی معرفی شده است، وضعیت مطالعات اولویت‌‌‌بندی، روش‌ها و نتایج آنها، مورد مطالعه قرار گرفته است. به همین دلیل، مرور هشت مطالعه اولویت‌‌‌بندی که وزارت صمت و نهادهایی مانند سازمان برنامه و بودجه انجام دادهاند، نشان می‌دهد که با وجود تنوع موضوع‌‌‌های مورد مطالعه (پیوندهای پسین و پیشین، مزیت نسبی یا قابلیت تنوع‌‌‌یابی)، این مطالعات همگی مبتنی بر کدهای دورقمی آیسیک بوده و احصای نتایج بر این پایه انجام شده است. با تمرکز بر همین سطح می‌‌‌توان رشته فعالیت‌‌‌هایی را که حداقل در پنج مطالعه از این هشت مطالعه تکرار شده‌‌‌اند، به صورت زیر برشمرد: صنایع موادغذایی و آشامیدنی، تولید منسوجات، تولید مواد و فرآورده‌‌‌های شیمیایی، تولید فلزات اساسی، تولید ماشین‌‌‌آلات و تجهیزات طبقه‌‌‌بندی‌نشده در جای دیگر، تولید ماشین‌‌‌آلات مولد و انتقال برق، تولید رادیو و تلویزیون و دستگاه‌‌‌ها و وسایل ارتباطی، تولید وسایل نقلیه موتوری و تریلر و نیم‌‌‌تریلر و تولید سایر تجهیزات حمل‌‌‌ونقل. با وجود آنکه در دودهه گذشته و در سه برنامه توسعه، احکام مربوط به اولویت‌‌‌بندی گنجانده و تلاش برای اولویت‌‌‌بندی در مطالعات مختلف تکرار شده است، این نتایج به دستاوردهای چندان متفاوتی از یکدیگر نرسیده‌‌‌اند؛ بنابراین باید این نکته را متذکر شد که صرف‌‌‌نظر از نوع نتایج، هر نوع مطالعه دیگری که با همین روش‌های گذشته‌‌‌نگر و مبتنی بر داده‌‌‌های موجود به بررسی توسعه صنعتی بپردازد، به نتایج مشابهی خواهد رسید.
طبق دسته‌‌‌بندی دیگر، گروه اول صنایع پیشران، شامل صنایع تولید محصولات مصرفی هستند. این محصولات به‌طور مدوام در زندگی روزمره استفاده می‌‌‌شوند و متشکل از صنایع غذایی، نساجی، پوشاک و تولید وسایل روزمره زندگی مثل تولید مواد شیمیایی مصرفی خانوارها هستند. گروه دوم، شامل صنایع تولید محصولات مصرفی بادوام می‌‌‌شوند. در این گروه صنایع تولید وسایل و لوازم‌خانگی، تولید وسایل نقلیه موتوری، تولید وسایل نقلیه غیرموتوری، تولید مبلمان و مصنوعات فلزی و تولید محصولات فناوری اطلاعات قرار دارند. گروه سوم این صنایع، شامل صنایع تولید محصولات واسطه‌‌‌ای و سرمایه‌‌‌ای هستند. در این حوزه صنایع شیمیایی، صنایع فلزات اساسی، محصولات پتروشیمی و تولید مواد معدنی، ساخت ماشین‌‌‌آلات و تولید وسایل نقلیه سنگین جای می‌‌‌گیرند. مطابق آنچه در این سند آمده است، صنایع موجود در این گروه به سه‌دسته عمده تقسیم شده‌‌‌اند و برای توسعه هر گروه راهبردهای مشخص و جداگانه‌‌‌ای ارائه شده است. دسته اول، شامل صنایع متکی به منابع طبیعی هستند؛ مانند شرکت‌های پتروشیمی یا صنایع تولید فلزات اساسی که استراتژی رقابت‌‌‌پذیری برای این صنایع، خصوصی‌‌‌سازی، تجزیه واحدهای بزرگ مشمول واگذاری، ادغام با رقبای خارجی و تشکیل «شرکت‌های منطقه‌‌‌ای» و «ایجاد پارک‌‌‌های تحقیقاتی» از سوی دولت مطرح شده است.
در خصوص تعمیق تحقیق و توسعه، راهبرد پیشنهادی سند تشکیل زنجیره صنعتی برمبنای مزیت نفت و گاز و منابع معدنی تعریف شده و براساس این راهبرد، اولویت‌‌‌ها به ترتیب به صنایع بالادستی نفت و گاز، صنایع پایین‌دستی نفت و گاز، استخراج معادن، صنایع پتروشیمی، صنایع شیمیایی و صنایع فلزی و معدنی داده شده است. علاوه بر موارد فوق بر «توسعه صنایعی که به میزان فراوانی از گاز استفاده می‌کنند و با هدف توسعه صادرات می‌‌‌توانند در بهره‌‌‌گیری از مزیت‌‌‌های نسبی موثر باشند»، تاکید شده است. بنابراین اولویت‌‌‌بندی در زنجیره نفت و گاز بر پایه صنایع گازی دیگر توصیه این سند بوده است. دسته دوم، شامل صنایع ساخت ماشین‌‌‌آلات و تجهیزات هستند و راهبرد پیشنهادی برای آنان، رقابت‌‌‌پذیری در این گروه از صنایع و بهره‌‌‌گیری از سرمایه‌گذاری خارجی، عنوان شده است. دسته سوم نیز شامل صنایع کانی غیرفلزی می‌‌‌شوند. راهبرد خصوصی‌‌‌سازی بنگاه‌‌‌های دولتی برای رقابت‌‌‌پذیری در این گروه از صنایع، پیشنهاد شده است.
بررسی سناریوهای پیشروی سیاستگذار
در سناریوی اول، پذیرش اولویتهای مشترک و تدوین برنامه عمل با تاکید بر رویکرد پیچیدگی و تنوع‌‌‌یابی محصول، راهکاری است که سیاستگذار با استفاده از آن می‌‌‌تواند از شرایط بحرانی سیاست صنعتی عبور کند. در واقع، سیاستگذار باید در ۶ماه برنامه عمل حوزههای اولویتدار را تهیه و بر توسعه آنها تمرکز کند. مخاطره سناریوی اول این است که امکان اشتباه در اولویت‌‌‌بندی و عدم‌دستیابی به هدف اولویت‌‌‌بندی وجود دارد. با توجه به اینکه روش‌های مورد استفاده در مطالعات پیشین نقش رانت‌‌‌های دولت را در سودآوری صنایع (به ویژه منبع‌‌‌محور) در نظر نگرفته، این مخاطره جدی است. در سناریوی دوم، سیاستگذار باید برای تدوین اولویت‌‌‌ها، با روش متفاوت اقدام کند. سناریوی دوم هم با سه‌مخاطره روبه‌‌‌روست: ضعف کارشناسی برای انجام این مطالعه، فقدان نظام آماری بهنگام و مناسب برای مطالعات عمیق و بی‌‌‌توجهی به اهمیت و فوریت سیاستگذاری صنعتی هدفمند. روش سوم، اتخاذ رویکرد دومرحلهای به سیاستگذاری صنعتی هدفمند است. این روش از دو روش قبلی مخاطرات کمتری دارد؛ زیرا پیشنهاد می‌کند که در کوتاهمدت، اولویتهای مشترک بالا مبنای تدوین برنامه عمل قرار گرفته و در دوره میانمدت (سه تا پنج‌سال) یک مطالعه اولویت‌‌‌بندی با رویکردهای نوین صورت گیرد. این سناریو در مقایسه با بقیه سناریوها مخاطره کمتری دارد. در این رویکرد، برای همراستایی اولویتهای کوتاهمدت و میانمدت، پیشنهاد می‌شود با محدود کردن اولویت‌‌‌ها به سه تا پنج‌اولویت از میان اولویتهای مشترک بالا، این اولویت‌‌‌ها از میان صنایع ساختمحور انتخاب شوند. به عبارت دیگر، با توجه به اینکه صنایع منبع‌‌‌محور نمی‌‌‌توانند منبع پایداری برای استمراربخشی به رشد باشند، جهت‌‌‌دهی حمایت‌‌‌ها به سمت صنایع ساختمحور می‌‌‌تواند زمینه‌‌‌ای برای رشد سریع‌‌‌تر و پایدارتر فراهم کند. در کوتاهمدت، برای توسعه این صنایع، سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارت صمت و سایر وزارتخانه‌‌‌های موثر بر امور تولیدی (وزارتخانه‌‌‌های جهادکشاورزی، نفت، بهداشت، راه و مسکن و شهرسازی و دفاع) مکلف شود تا برنامه عمل توسعه صنایع پیش‌گفته را با ملاحظه اقتضائات بخشی و فرابخشی و با تاکید بر توسعه زنجیره ارزش و با بهره‌‌‌گیری از رویکرد پیچیدگی (مبتنی بر تحلیل فضای محصولی) تهیه کند.
با توجه به ظرفیتهای رویکرد پیچیدگی برای استفاده از قابلیت‌‌‌های موجود در جهت تنوع‌‌‌یابی و افزایش ظرفیتهای تولیدی، می‌‌‌توان با تمرکز بر حوزههای صنعتی پیش‌گفته و بررسی‌‌‌های مبتنی بر فضای محصولی در این حوزه‌‌‌ها، استراتژی تنوع‌‌‌یابی را با استفاده از رویکرد یادشده در این دوره پیگیری کرد. در نهایت این برنامه عمل باید همراه با تعیین وظایف نهادهای متولی و به‌‌‌ویژه استفاده از ظرفیتهای سازمان‌های توسعه‌‌‌ای و ماموریت‌‌‌گرا ساختن آنها و نیز ایجاد انسجام سیاستی به‌‌‌ویژه در زیرحوزه‌‌‌های سیاست‌‌‌های صنعتی (از جمله سیاست‌‌‌های مالیاتی، سیاست‌‌‌های تجاری و سیاست‌‌‌های اعتباری (تامین مالی)) باشد. در میانمدت هم سازمان برنامه و وزارت صمت، ضمن طراحی برنامه‌‌‌های اصلاح نظام آماری، تربیت کارشناسان و طراحی پروژههای مطالعاتی، تدوین استراتژی را بر مبنای ترکیبی از رویکردهای نوین اولویت‌‌‌بندی (با محوریت رویکردهای آینده‌‌‌نگر و مبتنی بر زنجیره ارزش) مورد توجه قرار دهند.
