تفسیری بر استفساریه مجلس از زاویه‌ای متفاوت
اول: قانون اساسی به‌مثابه میثاق ملت با حکومت هر کشور است و بر تارک نظام حقوقی هر کشور می‌درخشد و پاسداری از حرمت و اجرای اصول آن توجهی درخور می‌طلبد. در این رهگذر، تفسیر قانون اساسی و قوانین عادی و لزوم تحلیل علمی و بهره‌گیری از روش‌های صواب اهمیتی بسیار مییابد. با توجه به «آثار تفسیر قانون» اعم از عادی و اساسی و نیز «لزوم تفسیر» آن که در جهت «رفع ابهام و اجمال»، سکوت و ناکارآمدی و گاهی در مقام رفع تناقض و تعارض صورت می‌گیرد، دارای جایگاه ویژه‌ای است که به تبع آن مقام تفسیرکننده نیز از جایگاه حقوقی بالایی برخوردار است. به موجب اصل ۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «مرجع تفسیر قانون عادی، مجلس شورای اسلامی است» و مطابق اصل ۹۸ «تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است.» نظر به ویژگی‌های ممتاز و انحصاری قانون اساسی نسبت به قانون عادی همچون کلی بودن، سخت بودن و نیز ماندگارتر بودن آن، تفسیر آن نیز علاوه بر اینکه دارای آثار زیادی خواهد بود، ضوابط خاصی را می‌طلبد که مقام تفسیرکننده باید در عمل به آن پایبند باشد تا هم اصول منطق حاکم بر تفسیر قانون اساسی رعایت شود و هم به نقش عدالت در تفسیر قانون توجه شود. این مهم به تبع اولی در قانون عادی هم لازم‌الرعایه است.
دوم: تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان: «مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است؛ بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود.» سوالی که ممکن است به ذهن خطور کند، این است که اصولا به بهانه تفسیر، آیا قانون تسهیل دستخوش تغییر و دگرگونی نشده و قانونی مجددی از دل آن وضع نشده؟
سوم: به طور کلی تفسیر را به اعتبار روش آن یا به اعتبار مقام تفسیرکننده به انواع مختلفی تقسیم کرده‌اند:
تقسیم به اعتبار مقام و موقعیت تفسیرکننده به «قضایی»، «علمی» و «رسمی» تقسیم میشود. تفسیر زمانی «قضایی» نامیده میشود که شخص تفسیرکننده، مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده‌‌‌ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق می‌کنند و برداشت خود از قانون را به اجرا درمی‌‌‌آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر می‌کنند. اصل ۷۲ قانون اساسی ضمن معرفی مجلس به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی می‌افزاید:
«... مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین می‌کنند، نیست.»
باید توجه کرد، تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه می‌کند، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.
مقصود از «تفسیر علمی» -که گاه از آن به «تفسیر حقوقی» تعبیر میشود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحب‌‌‌نظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه می‌کنند. اشخاص مذکور بر اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشت‌های خود از قوانین را به صورت مستدل بیان می‌کنند یا در آثار مکتوب خود می‌نویسند. از آنجا که اشخاص فوق مقام و موقعیت رسمی ندارند، بنابراین تفسیری که آنان ارائه می‌کنند، «تفسیر شخصی» نیز نامیده میشود. در هر حال، این گونه تفسیرها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته قضات محاکم و مراجع رسمی، متاثر از تفسیرهای علمی هستند و در تصمیم‌گیری نهایی از دیدگاه‌های دانشمندان علم حقوق نیز بهره‌برداری می‌کنند.
تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده میشود که مقام تفسیرکننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حل مشکلات ناشی از کلی بودن مواد قانون، یک‌مرجع تفسیر نیز پیش‌بینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل می‌آورد، فصل‌الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند. در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل ۷۳ می‌گوید: «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است....» قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل ۹۸ آمده است: «تفسیر قانون اساسی برعهده شورای نگهبان است...»
چهارم: صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر
معمولا بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران می‌داند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی براساس اصل ۷۳ قانون اساسی برعهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب می‌کند. علی‌‌‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌‌‌کنندگان آن (مجلس موسسان) باشد، اما از آن جا که در ایران، مجلس موسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منحل شده است، عملا ممکن نیست در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانون‌گذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش‌بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی برعهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشته‌اند.
در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوه موسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلس موسس قانون‌گذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد.
اصل ۹۸ قانون اساسی مقرر می‌دارد: «تفسیر قانون اساسی برعهده شورای نگهبان است ....»
با توجه به اینکه پاسداری از اصول قانون اساسی به‌موجب اصل ۹۱ قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان قرار دارد، این نهاد باید مراقبت کند که قانون‌گذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض نکنند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر می‌رسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیش‌بینی‌‌‌شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر می‌رسد.
از حیث تطبیقی و مقایسه نظام ما با نظام‌های دیگر می‌توان مدعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوه بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشورهایی که وظیفه تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعه یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب میشود، حال آنکه شورای نگهبان در نظام ما، نهاد مستقلی بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌‌‌گانه کشور فعالیت می‌کند.
پنجم: آیین تفسیر قانون اساسی
الف- نیاز به تفسیر: نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسوولان اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین موردنیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس کند.
ب- استفسار: پس از اینکه یک شخص، اعم از حقیقی یا حقوقی، احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل کند. این عمل را «استفسار» می‌گویند.
به دلالت ماده ۱۸ آییننامه شورا، افراد واجد صلاحیت برای استفسار عبارتند از: «تفسیر اصول قانون اساسی با ارجاع مقام معظم رهبری یا با درخواست رئیس‌جمهور، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوه‌‌قضاییه یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت می‌گیرد.»
آییننامه داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهده شورای نگهبان گذاشته است. ماده ۲۲ آییننامه بیان می‌دارد: «تشخیص اینکه مورد سوال از مصادیق تفسیر است با اکثریت شورای نگهبان است.»
ج - انجام تفسیر: پس از اینکه استفساریه‌ای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام می‌کند. همان‌طور که در آییننامه داخلی شورا آمده است، در موارد عادی به استناد ماده ۱۴ آییننامه «جلسات شورای نگهبان با حضور ۷نفر از اعضا، رسمی است» ولی در مورد جلسات تفسیر، مطابق ماده ۱۵ آییننامه در «جلسات شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی با حضور حداقل ۹نفر از اعضا رسمیت مییابد، ولی اخذ رأی جز در صورت حصول رأی لازم با حضور بقیه اعضا خواهد بود.»
این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل ۹۸ قانون اساسی آمده است: «تفسیر قانون اساسی برعهده شورای نگهبان است که با تصویب سه‌چهارم آنان انجام میشود.» بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کل اعضای حاضر ۹نفر (سه‌چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کل آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.
د - انتشار: تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه می‌دهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازم‌الاجرا تلقی میشود؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. بنابراین مطابق ماده ۲۰ آییننامه داخلی شورا «نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست‌‌‌‌کننده تفسیر و رئیس‌جمهور اعلام میشود و برای روزنامه رسمی و رسانه‌‌‌های همگانی فرستاده میشود.» پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهادهای مربوط باید آن را دقیقا اجرا کنند، متخلفان تحت پیگرد قرار گیرند و در قانون‌گذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه و مقررات مخالف با آن، بی‌‌‌اعتبار محسوب شود.
به هر حال در مقام نتیجه‌گیری باید گفت، با توجه به ماده ۲۰ آییننامه داخلی و نظریه تفسیری شماره ۷۶/ ۲۱/ ۵۸۳ مورخه۱۳۷۶/۳/۱۰ شورای نگهبان:
۱-مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است؛ بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رافع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود. به عبارت ساده اقدام اخیر مجلس در قالب استفساریه خود قانون است برآمده از قانون دیگر که صرف نظر از صحت و سقم آن نیاز به بررسی و تایید مجدد شورای نگهبان دارد.
۲-تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم‌الاجراست؛ بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته‌اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته‌اند تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور، تسری نمی‌یابد. به بیان ساده «تفسیر قانون عطف بماسبق نمی‌شود.»
به نظر بدعت جدید مجلس در وضع قانون لاحق تحت عنوان استفساریه هنگام تفسیر قانون سابق تسهیل خود قانون دیگری است که از منظر قانون اساسی و نظریه تفسیری شورای نگهبان با نقیصه قانونی مواجه و مستلزم تایید و رد آن توسط شورای نگهبان است تا در اجرای نظریه تفسیری شورای نگهبان در موارد مشابه در آتی از بسط تفسیر بر قانون و تولید وکلای بی‌سواد و تحمیل هزینه طرح دعاوی اشتباه بر دولت و ملت و قضات شریف دستگاه قضا و شکستن بال فرشته وکالت و ذبح عدالت جلوگیری شود.
