نقش دولت و وضعیت حقوق ملی پس از مشروطیت
موانع تشکیل دیوان سالاری نوین
۱- تنظیم لایحه‌ها و طرح‌های قانونی و تعیین خط مشی سیاست کلی دولت و ارائه آن به مجلس شورای ملی برای طی مرحله‌های قانونی.
۲- مدیریت تمام نیروهای انسانی و سازمان‌هایی که مامور اجرای قانون‌های موضوعه دو مجلس بودند.
اعضای هیات وزیران را متصدیان وزارتخانه‌ها و وزیران مشاور تشکیل می‌دادند که وظیفه آنان تنها سیاسی بود و در واقع مشاور عالی هیات دولت به شمار می‌رفتند. به عبارت روشن‌تر، رئیس دولت و هر یک از وزیران با توجه به دو نوع وظیفه سیاسی از نظر عضو هیات وزیران بودن) و اداری (از نظر تصدی وزارتخانه خاص خود)، هم برگزیده سیاسی و عضو هیات حاکم بودند و هم بالاترین مقام دولتی را در سلسله‌مراتب اداری مملکت بر عهده داشتند. موضوع پیوند خویشاوندی با مقام سلطنت که بر اساس اصل۵۹ متمم قانون اساسی ممنوع شده بود، در عمل اجرا نشد، در مقایسه، وزیران قبل از مشروطیت مسوولیت قانونی نداشتند و با قدرت و اختیارهای نامحدودی که به‌طور معمول از مقام سلطنت ناشی می‌شد، امور سیاسی و عمومی جامعه را اداره و تنها در مقابل پادشاه وقت احساس مسوولیت می‌کردند. این وضع پس از مشروطیت تغییر کرد و وزیران غیر از شخص شاه در برابر مرجعی دیگر که قوه قانون‌گذاری بود نیز مسوول شناخته شدند. مسوولیت وزیران در برابر مجلس به موجب اصل‌های ۶۰، ۶۱، ۶۴، ۶۵، ۱۹ و ۷۰ متمم قانون اساسی به دو صورت جزایی و سیاسی مشخص شده بود.
در پی تحول‌های ناشی از انقلاب مشروطه، ریاست هر یک از قوای سه‌گانه هیات حاکمه بر اساس قانون‌های تدوین‌شده مشخص و اقتدار و اختیار هیات دولت به موجب قانون اساسی و متمم آن محدود شد. اصل ۱۶ متمم قانون اساسی با اصل مسوولیت وزیران در برابر مجلس، برای هیات وزیران به اتفاق و برای هر یک از وزیران به تنهایی و در حوزه ماموریت خود دربرگیرنده اصل‌های دیگری شد که به مناسبت اجرا می‌شد. هیات دولت و هر یک از وزیران به موجب اصل‌های قانون اساسی در برابر استیضاح و پرسش نمایندگان دو مجلس موظف به پاسخگویی بودند. در این دوره اختیارهای وزیران را می‌توان به ترتیب زیر دسته‌بندی کرد:
۱- اختیار تشکیلات و سازمان دادن به وزارتخانه ۲- اختیار عزل و نصب کارمندان دولت ۳- اختیار وضع آیین‌نامه‌های اجرایی درباره قانون‌های مربوط به وزارتخانه ۴- اختیار انجام اعمال حقوقی ۵- اختیار نظارت بر اعمال سازمان‌های وزارتی و ماموران وزارتخانه ۶- اختیار تنظیم بودجه و انجام معامله‌های دولتی.
در مجموع شاید بتوان مهم‌ترین دستاورد مشروطیت را تدوین قانون اساسی و متمم آن، «نظام‌نامه حقوق ملت» به شمار آورد؛ زیرا با این مجموعه حقوقی، ملت در معنای جدیدش تعین حقوقی پیدا کرد. چارچوب قانونی دولت به مفهوم جدید، معین و تدوین و رابطه دولت و ملت بر پایه نوعی دموکراسی، معلوم و رسمی شد. نظام خودکامه و تصمیم‌های بر پایه اراده فردی پادشاه، تهدید به تحدید شد. استقرار قانون و حاکمیت آن باید ملموس‌ترین تاثیرها را در نظام دیوان سالاری کشور می‌گذاشت که از بی نظمی و نبود قانون و ضابطه رنجور و نحیف شده بود. در واقع نخست‌وزیران مشروطه، در اصل متصدی هیچ یک از وزارتخانه‌ها نبودند؛ اما در دوره‌هایی خاص - از جمله در برخی از هیات دولت‌های عصر اول مشروطیت و عصر سوم - تنی چند از نخست‌وزیران به علت‌های سیاسی و ملاحظه‌های دیگر، به‌طور موقت عهده‌دار کار یک یا چند وزارتخانه شدند.
بحث علمی درباره وظیفه و نقش دولت‌ها و نهاد دیوان‌سالاری کشور در تحول و نوسازی جامعه ایران نیز باید از دو جنبه مختلف بررسی شود: نخست از جنبه قانون‌گذاری که مربوط به تعیین حدود وظایف فنی و اساسی تشکیلات و سازمان‌هایی است که مجری هدف‌های دولت وقت بودند. در این دوره وظایف متمرکز در هر وزارتخانه از نظر اصولی بر دو محور استوار شد. ۱- محور وظایف امور فنی و تخصصی وزارتخانه‌ها که ماهیت آنها بر حسب وزارتخانه متفاوت بود. ۲- محور تشکیلاتی که در تمام وزارتخانه‌ها مشترک بود. دوم از جنبه اجرای قانون‌های موضوعه در زمینه وظایف و تشکیلات مربوط به آن در این خصوص به‌دلیل آنکه سند و مدرک دقیق و استنادپذیری که تدوین و طبقه‌بندی شده باشد، درباره عملکرد و اقدام‌های وزارتخانه‌ها در طول عمر مشروطیت ایران وجود ندارد، با تکیه بر برخی گزارش‌های مربوط به چند سال از دوره یک رئیس‌الوزرا نمی‌توان پاسخی علمی و تصویری جامع از چگونگی اجرای قانون در وزارتخانه‌های این دوره عرضه داشت؛ اما درباره ناکارآمدی نهاد دیوان‌سالاری و وجود ضعف‌های قدیم در ساختار دیوان‌سالاری می‌توان شواهدی در منابع یافت.
دیوان صدارت عظمای عصر استبداد و نخست‌وزیری عصر مشروطه به ضرورت، ستاد مرکزی حکومت باقی ماندند؛ اما تعداد سازمان‌های وابسته به نخست‌وزیری در دوره‌های بعد زیاد شدند. در عصر اول مشروطه، هشت وزارتخانه عدلیه، مالیه، خارجه، داخله، علوم تجارت، لشکر (جنگ) و معادن، طرق وشوارع عهده‌دار اداره عمومی کشور بوده‌اند. ساختار وزارتخانه‌ها از نظر طرح تشکیلاتی همانند وزارتخانه‌های قبل از مشروطیت بود؛ اما تغییر و تبدیل در اصول سازمانی مانند وحدت هدف. قدرت اجرایی، تقسیم کار و حفظ نظارت، به موجب قانون اساسی در حد حوزه عمل هر یک از وزیران صورت می‌گرفت.
چنان‌که پیش‌تر بیان شد وظیفه دولت در امور قضایی کشور به‌طور کامل تفاوت یافت و این سازمان بر خلاف دوره استبداد به موجب اصل۲۷ متمم قانون اساسی از دو قوه دیگر جدا شد و ترتیب اصول محاکمات و تشکیلات قانونی قضایی را بر پایه تصویب مجلس قرار داد. البته این تغییر از نظر ساختار قانونی اتفاق افتاد؛ اما از نظر بودجه و نحوه اداره، وضعیتی مشابه دیگر وزارتخانه‌ها داشت. با مقایسه ترکیب هیات دولت صدر مشروطه با دولت‌هایی که تا سال۱۳۰۴ش بر سر کار بودند، در بیش از ۱۹سال، تغییرهای مهمی در تشکیلات وزارتی حاصل نشد و به‌طور معمول بین ۸تا ۱۰وزارتخانه مشغول به کار بودند. نکته مهم آنکه در هیچ یک از شصت و یک دولت عصر اول مشروطیت جز در سه دولت وثوق‌الدوله (مردادماه ۱۲۹۷ش)، میرزاحسن خان مشیرالدوله (دی ماه ۱۲۹۹ش) و محمدولیخان سپهسالار اعظم (آبان ماه ۱۲۹۹ش) وزیر مشاور دیده نمی‌شود. نخست‌وزیران در عمل سرپرستی یک یا دو وزارتخانه را نیز بر عهده داشتند و ۵۵درصد وزیران داخله، ۱۹درصد وزیران جنگ و ۸درصد وزیران خارجه را تشکیل می‌دادند.
به این ترتیب می‌توان دریافت که رئیس دولت‌های دوره اول مشروطیت حاضر به شکستن سد طبقه‌های اجتماعی نبوده‌اند. مستوفی درباره کندی کار و ناکارآمدی و بی‌موضوع بودن برخی از وزارتخانه‌های این دوره اطلاعات به نسبت کاملی ارائه داده است. باید گفت وزارت داخله در دوره استبدادی همواره جزء جدانشدنی وزارت اعظم بود. بنابراین استقلال این وزارتخانه را می‌توان از رهاوردهای مشروطه دانست. همچنین نوعی تقسیم کار بر اساس منطقه‌های کشور شمال، جنوب، شرق و غرب پدید آمده و برای هر یک اداره‌ای ترتیب داده شده بود، انتخابات اداره خاصی داشت و برای حاکمان ایالت‌ها و ولایت‌ها نیز دفتر و اعضایی تعیین شده بود. حقوق همه این افراد در محل پرداخت می‌شد؛ اما نابسامانی در پرداخت به نایب‌الحکومه‌های شهرهای دیگر و حتی مرکز ولایت‌ها بسیار به چشم می‌خورد. نتیجه آن نیز اخاذی نایب‌الحکومه‌ها و ابواب جمعی آنان از اهالی این منطقه‌ها بود. حتی در ولایت‌های کوچک نیز بودجه‌ای برای نظمیه در نظر نگرفته بودند و در بسیاری موارد پاسخ وزارت مالیه و خزانه‌داری به نامه‌های وزارت داخله عبارت «بودجه نداریم و پول نداریم» بود. بدین‌سان نابسامانی و بی‌نظمی ناشی از نبودن بودجه کافی، از ویژگی‌های این وزارتخانه به‌شمار می‌آمد.
شاید اگر مجلس سوم می‌توانست به کار خود ادامه دهد، تشکیلات و سازمان وزارت مالیه که به‌طور نسبی مناسب به نظر می‌رسید، تاسیس می‌شد. در مجموع ممیزی‌های عهد قاجار بر اساس اصول و ضابطه‌های خاصی نبود. گرچه در زمان مرتار (مستشار بلژیکی) تعدادی مساح بلژیکی برای ممیزی استخدام و عده‌ای از فارغ‌التحصیلان مدرسه دارالفنون نیز به این منظور به‌کار گرفته شدند، این امر جنبه عمومی نداشت و بسیاری از منطقه‌های کشور به روش قدیم ممیزی می‌شد. هرچند کسر و اضافه کردن مالیات، هر دو وابسته به امر مجلس بود، تخلف‌ها و گزارش‌های غیرفنی و کارشناسی‌نشده و لجام‌گسیختگی در کارها از ویژگی‌های وزارت مالیه بود، درباره بودجه نیز باید گفت در آن روزگار چیزی به معنای امروزی این واژه وجود نداشت و در واقع بودجه عبارت از برآوردهایی از درآمدها و هزینه‌ها بود که در هیچ سالی نیز درست درنمی‌آمد و همواره کسری داشت. بنابراین اگرچه میزان واقعی هزینه‌ها همواره بر میزان واقعی درآمدها فزونی داشت، بودجه‌های تخصیص‌یافته به‌طور معمول کمتر از برآوردها بود.
با این همه نزدیک به ۵۰درصد هزینه‌های دولتی به ارتش و دیگر نیروهای امنیتی اختصاص داشت که این وضع در دوره سوم یعنی بعد از کودتای ۱۲۹۹ش رشد فزاینده‌ای یافت. آشوب داخلی و دخالت‌های خارجی به ناامنی اجتماعی اقتصادی انجامیده بود که طمع و فساد دولت‌های پس از انقلاب مشروطه، آن را نشان می‌داد و هیچ‌گاه معلوم نبود که آیا برآوردهای وزارتخانه‌ها از مخارجشان بر پایه هزینه‌های واقعی (انجام شده یا مورد انتظار) تنظیم می‌شود یا بر اساس نفوذ و تعداد کسانی که قرار بود مبلغی به جیب بزنند. به‌طور معمول اعتبار مالی وزارتخانه‌ها و وزیران براساس نفوذ سیاسی آنان تعیین می‌شد.
مورگان شوستر آمریکایی که در ۱۲۸۹ه برای نوسازی مالیه ایران به‌طور رسمی به‌کار گرفته شد، تصویر گویایی از این وضع را در کتاب اختناق ایران به‌دست می‌دهد. او در موارد گوناگونی مجبور می‌شد با مقام‌های بانفوذ ایرانی، بر سر بودجه سازمان زیر نظرشان ساعت‌ها چانه بزند. به‌دلیل حساسیت کاری و نقش کلیدی‌ای که وزارت خارجه در قلمرو جهانی و مناسبات با دولت‌های بیگانه ایفا می‌کرد، می‌توان آن را از تخصصی‌ترین وزارتخانه‌ها دانست. در این دوره، ساختار تشکیلاتی وزارت خارجه را می‌توان در یک اداره کل و اداره‌های وابسته به آن شامل اداره کابینه، اداره روس، اداره عثمانی، اداره انگلیس و دولت‌های غیر همجوار، اداره محاکمات، اداره آرشیو و اداره محاسبات (که کارهای مربوط به تذکره (گذرنامه) را نیز اداره می‌کرد) - توصیف کرد.
شغل برای رئیس‌های این اداره‌ها و کارمندانشان تنها عنوان بود، بیشتر آنها اهل زد و بند بودند و مواجبشان هم در هر حال ماهانه پرداخت می‌شد. در مجموع بعد از این دوره، وزارت خارجه به‌دلیل ضعف‌هایش قادر به انجام وظیفه بر اساس مصالح ملی نبود، حتی در جریان دو قرارداد معروف و سرنوشت‌ساز۱۹۰۷ (که ایران را میان روسیه و انگلستان تقسیم کرد) و ۱۹۱۹ (که به موجب آن اختیار کامل امور گمرکی، نظامی و مالی ایران به مستشاران انگلیسی داده می‌شد و ایران به‌طور رسمی زیر حمایت انگلستان قرار می‌گرفت و با واسطه‌گری وثوق‌الدوله منعقد شد.) نیز نقشی ضعیف و منفعل ایفا کرد. بدین‌سان ملاحظه می‌شود که وضعیت نابسامان وزارتخانه یادشده، در واقع نمونه‌ای از شرایط نظام دیوان‌سالاری ایران در تمام دوره‌های مشروطیت بود. دلیل این شرایط را که همواره از دگرگونی‌های بنیادین در حوزه‌های گوناگون این نهاد مهم جلوگیری می‌کرد، باید در ساختار سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران در طول تاریخ جست‌وجو کرد.
عوامل تاثیرگذار در ناکارآمدی دیوان‌سالاری ایران، پیش و پس از مشروطیت
شناخت عوامل تاثیرگذار در ناکارآمدی دیوان‌سالاری ایران به پژوهشی جامع درباره ساختارهای اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و اقتصادی کشور نیاز دارد. این نوشتار گنجایش وارسی کامل این موضوع را ندارد؛ اما می‌توان به مهم‌ترین مولفه‌های آن اشاره کرد.
الف. تمرکز قدرت سیاسی و متراکم بودن منابع قدرت در انحصار گروه‌های بانفوذ سیاسی از مهم‌ترین عوامل به شمار می‌رود. نظام دیوان‌سالاری همواره زیر تاثیر این تمرکز قدرت قرار داشت که پیامد آن نوعی بی‌قانونی و اعمال سلیقه در اداره امور بود. این تراکم قدرت برخاسته از سرشت خودکامه حکومت پادشاهان در طول تاریخ ایران بوده است. دولت در ایران و در واقع حاکمیت شاهان، در هیچ قانون، قرارداد، عرف و سنت پابرجا و تضمین‌شده‌ای ریشه نداشت تا اعمال قدرت را هم محدود و هم مشروع سازد. این به آن معنی است که از یکسو، هرکس می‌توانست قدرت را حفظ یا تصاحب کند، مشروع شناخته می‌شد و از سوی دیگر، آنچه اعمال قدرت را محدود می‌ساخت، تنها گستره و میزان خود قدرت بود.
ب. مولفه مهم دیگر در ایران ثروت، منزلت و حتی دارایی و زمین بود که همگی امتیازی به شمار می‌رفت که پادشاه می‌بخشید یا بر آن مهر تایید می‌زد.
پ. نبود قانون زمینه‌هایی را فراهم می‌کرد که نظام دیوان سالاری ایران که مجری سیاست‌ها و فرمان‌های مستبدانه مبتنی بر بی‌قانونی سلاطین بود، زیر تاثیر عمیق و گسترده قاعده‌گریزی و بی‌نظمی قرار گیرد. چنین وضعیتی از نظر جامعه خلاف عرف و غیر معمول تلقی نمی‌شد و در واقع در منطق نظام حاکمی ریشه داشت که بر بی‌قانونی و خودکامگی استوار بود. مهدی قلی‌خان هدایت از رجال برجسته قاجار و پهلوی اول درباره مصادره ثروت و املاک افراد بر این باور بود که چون بخش زیادی از ثروتی که مقام‌های دولتی و وابستگان به آنها اندوخته بودند، از رهگذر نبود قانون و از راه غارت مال مردم به‌دست آمده بود، ضبط و غارت ثروت افراد به دست حاکمیت نیز غیر عادی به‌نظر نمی‌رسید.
در مجموع، عمل به چنین شیوه هایی را در دوره قاجار، آن هم به‌طور گسترده نمی‌توان تنها به ضعف نفس، طمع یا خشم شخص شاه، صدراعظم و حاکمان ولایت‌ها یا تحریک‌های اطرافیانشان نسبت داد، بلکه پیش گرفتن این شیوه های خودسرانه در جوهره نظام سیاسی - اداری و ساختار قدرت متراکم ایران ریشه دارد؛ ساختاری استوار بر پایه نوعی استبداد با ویژگی‌های خاص که به دلایل خاص نیز پدید آمده و نهادینه شده بود. ویژگی های برشمرده درباره استبداد ایرانی که برخی محققان، آن را نظریه دانسته‌اند، پشتوانه نظری مناسبی برای توضیح ریشه‌های قدرت ورزی و اقتدارگرایی افراطی در دیوان‌سالاری ایران است. این وضعیت خاص در نظام سیاسی اداری و اجتماعی کشور، سرچشمه بسیاری از ویژگی‌هایی بود که از تحول در نظام دیوان سالاری ایران جلوگیری کرد.
برخی از این ویژگی‌ها عبارتند از: خودرایی، قانون‌گریزی و قانون ستیزی، احساس مالکیت بر تشکیلات و اموال و امکانات آن، قدرت‌ورزی و استفاده از الگوهای اقتدارگرایانه در مدیریت، خویشاوندگرایی، ترس و بی‌اعتمادی، احساس ناامنی، تصمیم‌گیری و اجرای غیرعقلانی، نقدناپذیری، بدبینی و سوءظن، پرخاشگری و خشونت‌ورزی، تابعیت محض و اطاعت کورکورانه، نظم‌ناپذیری و قاعده‌گریزی، چاپلوسی و چرب‌زبانی، فساد اداری (رشوه‌خواری و منصب‌فروشی). این ویژگی‌ها در نهاد نظام اداری دولتی ایران در دوره قاجار و دوره‌های پس از آن نیز ادامه یافت. دولت قاجاریه و جامعه تنها در اواخر قرن سیزدهم هجری، وقتی امکان بازشناسی و بازنگری به حیات سیاسی و اجتماعی خود را به ویژه از دریچه مفهوم‌ها و دیدگاه‌های تجددخواهانه و اندیشه‌های عصر روشنگری یافت، آن دولت به‌عنوان دولتی خودکامه، مستبد و از این‌رو نامشروع شناخته شد.
نتیجه‌گیری ماهیت و جوهره هر انقلابی را می‌توان با بررسی هدف‌ها، پشتیبانان و مخالفان آن، پیشینه ساختار سیاسی اداری و اجتماعی و همچنین نتیجه‌های آن بازشناخت. در انقلاب مشروطیت، خواسته اصلی و جان کلام همه کوشندگان آن واژه مشروطه بود؛ یعنی تاسیس و برقراری حاکمیتی که مقید و مشروط به قانون باشد. مهم‌ترین دستاورد انقلاب خود مشروطه بود که از منظر مشروطه‌خواهان مفهومی جز حکومت قانون نداشت. اما با توجه به ساختار دیوان‌سالاری ایران در طول تاریخ و مولفه‌های نهادینه شده و قدرتمندی چون حکومت خودسرانه و به دور از هر قانون و نظم و با وجود کوشش‌های اصلاح‌گران در عصر اول قاجاریه، ساختار اداری و تشکیلاتی ایران تنها از نظر شکل و گستردگی سازمان‌های اداری تغییر یافت.
در واقع محتوای اصلی نظام دیوان سالاری که همانا وجود افراد بانفوذ و روحیه مستبدانه و حکومت‌گرایانه از بالا بود، تغییر چندانی نیافت و بسیاری از تلاش‌ها در این زمینه سترون ماند. اگرچه مشروطیت، نهادهایی چون مجلس، قانون اساسی و متمم آن، انجمن‌ها و اتحادیه‌های کارگری را که همه در ایران تازگی داشتند، پدید آورد، به سبب اختلاف میان عنصرهای اصلی جنبش، رهبری آن و نیز پایگاه‌های توده‌ای اجتماعی، درنهایت به شکست انجامید و دولت به‌صورت بازیگر کلیدی در صورت‌بندی نظام اداری ایران جلوه کرد و جا افتاد. حکومت قانون، سلطنت مشروطه و حتی دموکراسی که آن را حکومت ملی نامیدند به‌طور رسمی اعلام شد و به‌صورت اسمی به دست آمد؛ اما وضعیت عمومی جامعه و رفتار تعداد زیادی از فعالان جنبش، تفاوتی با رفتار استبدادی نداشت که جامعه ایرانی همواره پس از سرنگونی حکومت‌ها از خود نشان داده بود.
اندیشه قانون اساسی و تدوین متمم آن اصلاح وزارتخانه‌ها را در نظر داشت. مجلس از هیات وزیران می‌خواست تا با آن هماهنگ باشد. از این رو به شاه توصیه می‌کرد در انتخاب وزیران دقت کند. اما ساختار فکری حاکم بر دیوان‌سالاری ایران و نظام سیاسی اداری کلان کشور، دولت مقتدر، قاطع و زورمدار می‌طلبید. این همان تفکری بود که در طول تاریخ، بر دیوان‌سالاری ایران حکمفرما بود، در سرشت خودکامه حکومت‌های ایرانی ریشه داشت و از مهم‌ترین موانع محکم شدن پایه‌های حکومت قانون‌مدار و قاعده‌ورز به شمار می‌رفت. به این ترتیب انقلاب مشروطه نیز با دور باطل تاریخی جامعه ایران، یعنی خودکامگی، بی‌ثباتی و آشوب مواجه شد.
روشن است این وضعیت و عوامل پدیدآورنده آن، اجازه کامیابی به هیچ نهضت و جریان سیاسی اجتماعی و در نتیجه اداری را نمی‌داد. در نتیجه تحول ماهوی و تغییرهای بنیادی در نظام دیوان‌سالاری کشور رخ نداد. در واقع ازآنجاکه در رأس هرم نهاد دیوان‌سالاری کشور در تمام دوره مشروطیت، هیات وزیران همواره در حال تغییر، بی‌ثبات و بی‌اثر قرار گرفته بود، حتی وقتی جامه تجددپسند قوه مجریه و دیوان‌سالاری جدید بر تن کرد، در عمل جایی برای قاعده‌ورزی، نظم و ثبات سیستم و استدلال‌محوری و عقل‌مداری در تصمیم‌گیری‌ها و در یک کلام، تحول و دیوان‌سالاری به معنای نوین و علمی آن باقی نگذاشت. نهاد دیوان‌سالاری ایران، با وجود پذیرش تغییرهای ظاهری، همچنان از نظر محتوایی تحول نیافت.
