تدوین سند توسعه صنعتی و تجاری با رویکرد آمایش سرزمینی
آمایش سندی است که برای تحقق توسعه پایدار فضایی، مجموعه اهداف، راهبردها، سیاست‌‌‌ها و برنامه‌‌‌های اجرایی بخش‌‌‌های دولتی و غیردولتی را در ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیست‌‌‌محیطی و کالبدی دربرمی‌گیرد. این برنامه در چارچوب چشم‌‌‌انداز، اهداف توسعه ملی با رویکردی توسعه‌‌‌گرا، مشارکت‌‌‌جو و انعطاف‌‌‌پذیر تهیه میشود. مقوله آمایش سرزمینی بهعنوان تلفیقی از سه علم اقتصاد، جغرافیا و جامعه‌‌‌شناسی و بهعنوان تبیین درازمدت توسعه و پیشرفت بر اساس مراحل اساسی ذیل است:
- تدوین اصلی‌‌‌ترین جهت‌‌‌گیری‌‌‌های توسعه بلندمدت کشور از منظر آمایش سرزمینی در فرآیند نگاه از بالا به توسعه ملی و تعیین و تبیین بازتاب‌‌‌های سرزمینی آن.
- تعیین امکانات، قابلیت‌‌‌ها، موانع و تنگناهای تعیین‌‌‌کننده تخصص‌‌‌ها و عملکردهای مناطق در نگاه از پایین به سطح ملی.
- تلفیق دو فرآیند نخست در برخورد با بخش‌‌‌های اقتصادی و ایجاد هماهنگی‌‌‌های بین‌‌‌منطقه‌‌‌ای و بین‌بخشی و بخشی-منطقه‌‌‌ای و تصویر بازتاب‌‌‌های سرزمینی مرحله توسعه‌‌‌یافتگی بخش‌‌‌های مختلف در سطح ملی.
عدم‌توفیق برنامه‌‌‌ریزی توسعه منطقه‌‌‌ای و تقسیم کار فضایی، موجب افزایش نابرابری و فاصله در بین مناطق مختلف کشور شده است. به‌این‌‌‌ترتیب کشور دارای چهره‌‌‌ای دوگانه شده که بخشی از آن کمتر توسعه‌‌‌یافته و محروم و بخش دیگر توسعه‌‌‌یافته است. متاسفانه در کشور ما قطب‌‌‌های رشد درحال بزرگ‌تر شدن و عدم‌سرریز به مناطق دیگر هستند که این با نگاه به نقشه سطح‌بندی توسعه‌‌‌ای استان‌‌‌ها قابل درک است؛ برای مثال فاصله و شکاف توسعه بین استان یزد که در رتبه اول قرار دارد با استان سیستان و بلوچستان که در رتبه آخر قرار دارد، بسیار زیاد است. به‌‌‌طورکلی، استان‌‌‌های یزد، سمنان، مرکزی، مازندران، اصفهان و تهران به‌ترتیب در صدر جدول و استان‌‌‌های سیستان و بلوچستان، کردستان، آذربایجان‌غربی، خراسان‌شمالی، کهگیلویه و بویراحمد، لرستان و ایلام در انتهای جدول قرار دارند. چنانچه در نیم‌‌‌قرن اخیر سرمایه‌گذاری‌‌‌ها براساس مطالعات آمایش سرزمینی انجام می‌شد، علاوه بر حفظ محیط‌‌‌زیست، شکاف توسعه که ممکن است باعث چالش‌‌‌های اجتماعی، سیاسی و امنیتی شود نیز وجود نداشت و هر منطقه متناسب با پتانسیل‌‌‌های خود رشد می‌‌‌کرد. بهعنوان نمونه، استان سیستان و بلوچستان که سواحل مکران را در خودش جای داده، فرصت کم‌‌‌نظیری برای احداث صنایع است. همچنین سرمایه‌گذاری در معادن این استان می‌‌‌تواند، رشد و شکوفایی را برای مردم این منطقه به ارمغان آورد. با توجه به تفاوت سطح پیشرفت استان‌‌‌ها و براساس اطلاعات آماری سرشماری سال ۱۳۹۵، پراکندگی جمعیت در استان‌‌‌های شرقی و مرکزی کشور نسبت به استان‌‌‌های شمال، شمال غربی و غربی بسیار کمتر است. تحلیل شاخص مذکور پدیدار می‌‌‌سازد که روندهای موجود در صورت تداوم می‌‌‌تواند بحران‌های جدی را که تهدیدکننده بقای ملی است، به‌‌‌همراه داشته باشد. به‌‌‌طورکلی، می‌‌‌توان گفت، برای دستیابی به توسعه و حفظ آراستگی و توازن منطقه‌‌‌ای باید تبیین شود که در گام نخست استراتژی کشور برای توسعه صنعتی به چه صورت است، سپس هر منطقه باید چه اقداماتی در مسیر تحقق استراتژی توسعه ملی انجام دهد. در این مسیر برنامه‌‌‌های آمایش سرزمینی در سطوح ملی و منطقه‌‌‌ای می‌‌‌تواند بسیار راهگشا باشد.
ضعف‌‌‌های اجرایی آمایش سرزمینی
نگرش و ساختار تصمیم‌گیری دولت به برنامه‌‌‌های آمایش سرزمینی بنا به‌‌‌نظر صاحب‌‌‌نظران و کارشناسان حوزه برنامه‌‌‌ریزی، یکی از مهم‌ترین عواملی است که موجب ازکارافتادگی برنامه‌‌‌های توسعه در کشور شده است. همچنین طی زمان نسبتا طولانی که آمایش سرزمینی در سطح سیاستگذاری کشور مطرح‌‌‌شده، اقدامات بایسته‌ای در زمینه ایجاد ظرفیت دانایی لازم و ضرورت‌‌‌های آن صورت نگرفته و این مساله موجب شده است تا سازوکار نهادی عینیت بخشیدن به این مقوله به محلی برای توزیع رانت‌‌‌هایی نظیر مطالعات و پژوهش‌‌‌ها و پروژه‌‌‌های خاص تبدیل شود. از دیگر عوامل نارسایی طرح‌‌‌های آمایشی در ایران می‌‌‌توان دو مورد را نام برد:
۱) تک‌ساحتی بودن نظام برنامه‌‌‌ریزی: به‌‌‌نظر می‌رسد مطالعات آمایش انجامشده تاکنون در کشور اغلب متکی به قوه مجریه بوده و سایر قوا را در نظر نگرفته است.
۲) بحران کاهش اعتماد به سیاستگذاری: متاسفانه تصمیمات بدون پشتوانه کارشناسی و ایجاد هزینه‌‌‌های جدی برای کشور و مردم موجب بروز بحران کاهش اعتماد عمومی نسبت به تصمیمات و سیاست‌‌‌های دولت شده است. از سوی دیگر، نحوه عملکرد نظام تصمیم‌گیری کشور به‌‌‌گونه‌‌‌ای است که نقش بسیار ناچیزی برای مشارکت مردم در نظر گرفته است.
تحلیل اسناد آمایش استانی
یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام رگولاتوری کشور کم‌‌‌توجهی به مسائل حیاتی و اقتضائات زمان است. در خصوص اسناد آمایش استانی نیز می‌‌‌توان گفت این اسناد با کاستی‌‌‌ها و نواقص جدی مواجه‌اند. این چالش‌‌‌ها، در قالب موارد زیر طبقه‌‌‌بندی شده‌‌‌اند:
۱) فراهم نبودن الزامات حداقلی تدوین سند آمایش سرزمین: مهم‌ترین الزامات حداقلی که قبل از تدوین سند آمایش ملی و استانی باید فراهم شوند، عبارتند از:
- وجود دولت توسعه‌‌‌گرا و مشخص بودن اهداف: قبل از تدوین، باید با منطق و هویت قابل‌‌‌اتکا، هدف و تصویری که برای کشور متصور هستیم، ترسیم شود. همچنین باید شناخت کافی از شرایط بین‌الملل وجود داشته باشد. در کنار این موارد، وجود دولت توسعه‌‌‌گرا، یعنی دولتی که دولتمردان آن به برنامه‌‌‌های توسعه‌‌‌ای در مسیر تحقق تولید مولد و فناورانه اعتقاد راسخ دارند و از نزدیک درگیر برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌های توسعه‌‌‌ای هستند، از الزامات برنامه‌‌‌ریزی اقتصادی مطلوب است. - وجود استراتژی توسعه صنعتی کارآمد: در برنامه‌‌‌های استراتژیک دورنمایی از وضعیت مطلوب طراحی میشود، به‌‌‌طوری‌که کلیه خط‌‌‌مشی‌‌‌های ثابتی را که آغاز و انجام آنها نیل به هدف‌‌‌های عالی را میسر می‌‌‌سازد، دربردارد. براساس تجربه تاریخی سایر کشورها، اغلب کشورهایی به توسعه دست یافته‌‌‌اند که از توان تولیدی بالایی برخوردارند، بنابراین می‌‌‌توان گفت تحول توان تولیدی (تولید فناورانه) و توسعه با یکدیگر هم‌بسته‌اند.
- نظام آماری قابل‌‌‌اتکا: برای تدوین سند آمایش سرزمین، ضروری است نظام آماری پویا و گسترده‌‌‌ای برای کل کشور وجود داشته باشد.
- ظرفیت با کفایت بدنه اجرایی کشور: براساس آموزه‌‌‌های نهادگرایی، مساله اجرا نیز در فرآیند تحقق اهداف توسعه‌‌‌ای از اهمیت زیادی برخوردار است.
به عبارت دیگر، حتی اگر بهترین قاعده‌‌‌گذاری‌‌‌ها صورت گیرد، اما در سطح اجرا توانایی لازم وجود نداشته باشد، دستاوردی حاصل نخواهد شد. با توجه به تجربه انحلال و احیای مجدد سازمان برنامه و بودجه کشور، ساختار فعلی سازمان بهعنوان اصلی‌‌‌ترین نهاد متولی برنامه آمایش در کشور، بسیار شکننده و ناهماهنگ است. از سوی دیگر وزارت راه و شهرسازی نیز با پیگیری طرح‌‌‌های جامع و کالبدی، به شکلی دیگر، در حال انجام اقدام موازی با سازمان برنامه و بودجه است. این مساله نیز می‌‌‌تواند در کنار توان و ظرفیت ناکافی بدنه اجرایی، موجب ایجاد ناهماهنگی و کم‌‌‌اثرتر شدن اقدامات انجامشده شود.
۲) عدم‌توافق روی مفاهیم کلیدی: هماهنگی و توسعه از جمله مهم‌ترین مفاهیم برنامه‌‌‌ریزی به شمار می‌‌‌روند که در ادامه مصادیقی در خصوص عدم‌توافق روی این مفاهیم کلیدی در برنامه‌‌‌های آمایش کشور، ذکر میشود:
- فلسفه وجودی برنامه‌‌‌ریزی، حل‌‌‌وفصل بحران ناهماهنگی است، بنابراین انتظار می‌رود در اسناد توسعه‌‌‌ای نظیر سند آمایش ملی و استانی اقدام به تبیین ناهماهنگی‌‌‌های بحران‌‌‌زا در سطوح منطقه‌‌‌ای، بین مناطق و ملی شود. حال‌‌‌آنکه اغلب اسناد مذکور فاقد شایستگی لازم برای تحقق این مهم هستند.
- بررسی محتوایی اسناد آمایش در دسترس، حکایت از آن دارد که درک مشخصی از توسعه یا مفهوم برنامه‌‌‌ریزی منطقه‌‌‌ای و آمایش سرزمینی وجود ندارد. به‌‌‌طورکلی، ارزیابی میشود، نظم فکری حاکم بر تهیه سند آمایش استانی، فاقد اسلوب روش‌‌‌شناختی و ذهنیت برنامه‌‌‌ای بوده است.
- عدم‌توافق بر اولویت تدوین سند ملی آمایش بر اسناد آمایش استانی موجب بروز ناهماهنگی در تدوین اسناد استانی شده است. هر استان بهعنوان جزئی از کل کشور باید در راستای اهداف بلندمدت کشور پیش برود و نباید از سرنوشت مشترک و درهم‌‌‌تنیده استان‌‌‌ها و فعالیت‌‌‌های اقتصادی در کشور غفلت کرد؛ بنابراین این سوال مطرح میشود که در شرایط فقدان برنامه آمایش ملی، تهیه برنامه‌‌‌های آمایش استانی اصولا امکان‌‌‌پذیر است؟
- موازی‌‌‌کاری در دستگاه‌‌‌های مختلف در تدوین اسناد توسعه و نامشخص بودن جایگاه اسناد جامع توسعه‌‌‌بخشی نظیر سند جامع آب، انرژی، حمل‌‌‌ونقل و... و طرح‌‌‌های جامع و کالبدی استان‌‌‌ها در تدوین اسناد آمایش ملی و استانی از دیگر مصادیق ناهماهنگی در برنامه‌‌‌ریزی و تدوین اسناد آمایش محسوب میشوند.
- مورد توافق نبودن کارآمدی شرح خدمات ابلاغی برای تدوین اسناد آمایش، موجب بروز مشکلات اساسی نظیر حجم بالای اسناد آمایش، ارائه مطالب تکراری و کاهش امکان اولویت‌‌‌بندی و ایجاد ارتباط مناسب مطالب ارائه‌‌‌شده در بخش‌‌‌های مطالعات پایه و برنامه‌‌‌ریزی راهبردی شده است.
راهبردها و پیشنهادها:
با توجه به طرح‌‌‌های آمایش تدوین‌شده و تحلیل عملکرد آنها در کشور، به جهت سودمندی بیشتر، راهکارهای زیر بیان میشوند:
- بهمنظور دستیابی به تعادل‌‌‌های منطقه‌‌‌ای در شهرستان‌‌‌های یک استان، باید نوعی عدم‌تمرکز در ارائه خدمات، سرمایه‌گذاری‌‌‌های نوین و ایجاد زیرساخت‌‌‌ها، مورد توجه سیاستگذاران و برنامه‌‌‌ریزان و مدیران ارشد استان قرار گیرد.
- بهمنظور کاهش نابرابری‌‌‌های منطقه‌‌‌ای، احداث مراکز آموزش‌‌‌های فنی‌وحرفه‌‌‌ای می‌‌‌تواند بهعنوان راهکار بلندمدت، اصلاح بافت و ساختار راه‌‌‌های ارتباطی و تسریع و تسهیل خدمات‌‌‌رسانی به دهستان‌‌‌ها و شهرستان‌‌‌ها، بهعنوان برنامه میان‌‌‌مدت و استفاده از بذرهای اصلاح‌‌‌شده، استفاده از ماشین‌‌‌آلات کشاورزی مدرن و آبیاری تحت فشار و توسعه مناطق تبدیلی بهعنوان برنامه کوتاه‌‌‌مدت مورد توجه قرار گیرد.
- به دلیل مهاجرت به سمت شهرهای بزرگ، معمولا روستاها و شهرهای کوچک از نیروی متخصص خالی شده‌‌‌اند. عمده‌‌‌ترین علت این مهاجرت‌‌‌ها اوضاع نامناسب اقتصادی، نابرابری‌‌‌های دستمزد در شهر و روستا، عدم‌برخورداری از امکانات و خدمات شهری مطلوب و بیکاری بوده است؛ بنابراین بهمنظور کاهش نابرابری‌‌‌های منطقه‌‌‌ای در سطح استان، ضروری است تمهیداتی در راستای بهبود شرایط در مناطق مذکور و کاهش مهاجرت‌‌‌های شهری، اندیشیده شود.
- بهمنظور دستیابی به نتیجه مطلوب و کاهش نابرابری‌‌‌های منطقه‌‌‌ای، استراتژی‌‌‌های اتخاذشده برای برنامه‌‌‌ریزی باید با شرایط مختلف شهرستان‌‌‌های استان تطابق داشته باشد. همچنین بهمنظور فراهم‌‌‌سازی زمینه کلی توسعه استان ضرورت دارد از وجود منابع متعدد طبیعی و انسانی در جای‌‌‌جای استان بهره‌‌‌برداری بهینه شود.
- پیشنهاد میشود در اعمال سیاست‌‌‌ها و برنامه‌‌‌های توسعه کشور، در تخصیص منابع به استان‌‌‌هایی که مناطق روستایی آنها از نابرابری بیشتری رنج می‌‌‌برند، تلاش بیشتری شود. همچنین نظارت مناسبی روی تخصیص کارآمد منابع بین مناطق شهری و روستایی صورت گیرد.
- تعدیل موانع توسعه منطقه‌‌‌ای در کشور مستلزم تغییر نظام و ساختار برنامه‌‌‌ریزی است. ساختار برنامه‌‌‌ریزی باید به‌‌‌گونه‌‌‌ای باشد که قدرت تصمیم‌گیری مردم به نمایندگان را در بعد منطقه‌‌‌ای، بهمنظور تعیین سرنوشت و وضعیت حال و آینده خود ارتقا دهد.
- ایجاد واحدهای کوچک‌مقیاس صنعتی با سرمایه‌گذاری‌‌‌های مستقیم یا مشارکت بنگاه‌‌‌های بزرگ اقتصادی دولتی و بخش عمومی در شهرستان‌‌‌های کمتر توسعه‌‌‌یافته می‌‌‌تواند از شکاف نابرابری در استان‌‌‌ها بکاهد.
- استقرار سرمایه مدیریتی کارآمد و اثربخش در استان‌‌‌های محروم بهمنظور بهبود مدیریت بخش عمومی و افزایش کیفیت عملکردی دستگاه‌‌‌های اجرایی با انتخاب مدیران اقتصادی دستگاه‌‌‌های اجرایی براساس شاخص‌‌‌های شایسته‌سالارانه موجب بهبود روند توسعه استان‌‌‌ها و کاهش نابرابری میشود.
- پیشنهاد میشود بهعنوان ماهیت اقتصادی و صنعتی طرح‌‌‌های آمایش، مسوولیت تدوین اسناد آمایش کشور به وزارت صمت داده شود.
بهمنظور کاهش نابرابری‌‌‌ها و بهبود وضعیت توسعه مناطق مختلف در دوران کنونی، لزوم تدوین و اجرای طرح‌‌‌های آمایش بیش از گذشته حائز اهمیت است. طرح‌‌‌های آمایشی از آنجا که ریل‌‌‌های حرکت کشور به سمت توسعه محسوب میشوند، نیازمند تجزیه و تحلیل دقیق کارشناسان، به‌خصوص کارشناسان اقتصادی و محیط‌‌‌زیست هستند. مهم‌تر از تدوین طرح نیز لزوم اجرای آن از سوی دستگاه‌‌‌های ذی‌‌‌ربط است. از این رو، اخیرا طرح آمایش سرزمینی از سوی وزارت صمت با هدف ایجاد اشتغال و ارزش‌افزوده در حوزه صنعت، معدن و تجارت، آغاز شده که در آن پروژه‌‌‌هایی که بیش از ۶۰درصد پیشرفت فیزیکی دارند، پروژه‌‌‌های دارای زنجیره‌‌‌ارزش افزوده هستند و واحدهای راکدی که توانمندی بازگشت به چرخه تولید را دارند در قالب این طرح قرار می‌‌‌گیرند.
