ضرورت رقابت در بازار خدمات حقوقی
آزادسازی مجوزهای مربوط به خدمات حقوقی که یکی از مصادیق خاتمه دادن به ظرفیت‌گذاری در صدور مجوز و گسترش منافع به عموم مردم است، در جلسه‌ای علمی کانون بحث و بررسی کارشناسان قرار گرفت. در این جلسه تصریح شد انواع مجوزهای لازم در اقتصاد سه دسته‌اند که صدور مجوز برای عرضه خدمات حقوقی یکی از انواع این مجوزهاست. مرتضی زمانیان، عضو هیات علمی دانشگاه امیرکبیر با اشاره به نظام غیرمنسجم مجوزدهی در کشور، گفت: مجوزدهی در ایران با منطق خاصی رشد کرده است.
معمولا کسی که می‌خواهد مجوز دهد منطق روشنی ندارد و هرطور که دوست دارد، بر اساس صلاحیت، نیاز، مصلحت و... مجوز می‌دهد. این وضعیت عملا قوه اقتداری را به نهادهای صادرکننده مجوز می‌دهد که سلیقه‌ای برخورد کنند. مخاطره‌ای که همیشه در ادبیات اقتصاد وجود داشته، این است که مجوز ابزار انحصار است؛ به‌ویژه وقتی مجوز را نهادهای صنفی می‌دهند که ذی‌نفع آن حوزه هستند، به این سمت می‌روند که به کسی که دوست دارند مجوز دهند تا انحصاری در بازار خدمات آن حوزه شکل بگیرد.
من قصد ندارم قضاوت کنم که بخش وکالت و سردفتری انحصاری است؛ هرچند اعتقاد دارم که شرایط انحصاری در آن وجود دارد. تبلور این انحصاری شدن، پدیده‌ای به نام ظرفیت‌گذاری است. ۱۵سال است که در حوزه‌ای خاص همچون کارگزاری‌های بورس مجوز داده نمی‌شود و عملا به این معناست که شما در را بسته‌اید و اجازه ورود نمی‌دهید. مهم‌ترین کارویژه انحصاری بودن مجوز این است که شما در را ببندید و به کسی اجازه ورود ندهید. سر همین ماجرا، تعدادی از دوستان پیشنهاد دادند که بیاییم و نظام مجوزدهی کشور را سر و سامان دهیم و در آن بازنگری کنیم تا قاعده‌مند شود. خلاصه قاعده این بود که مجوز لااقل در حوزه کسب‌و‌کارهای خرد که ما بررسی می‌کنیم، دو موضوعیت دارد: مجوز به‌عنوان ابزار صیانت از منابع عمومی مثل صید از تالاب انزلی و مجوز به‌عنوان ابزار کشف صلاحیت مثل مجوز فعالیت یک پزشک.
عضو اندیشکده حکمرانی شریف گفت: در موضوع مجوز به‌عنوان ابزار صیانت از منابع عمومی با کارهایی مثل ماهیگیری مواجهیم که صلاحیت خاصی نمی‌طلبد و هرکسی می‌تواند آن را انجام دهد. در این شرایط، درصورت عدم عرضه مجوز به تعداد محدود، کل ماهیان تالاب غارت می‌شوند. حفر چاه یا تاسیس صنایع آلاینده نیز به همین صورت هستند؛ اما مساله این است که مجوز در حوزه‌هایی همچون وکالت به‌عنوان ابزاری برای کشف صلاحیت هستند. به همین خاطر عملا اعلام ظرفیت محدود برای وکالت یا سردفتری امری بی‌منطق بود. این شروعی بود برای ساماندهی مجوزهای کشور ذیل یک قانون. خروجی این قانون این شد که حوزه‌هایی که امروز مجوز می‌گیرند، سه‌دسته شده‌اند: حوزه‌هایی که واقعا اعمال صلاحیت در خصوص‌شان لازم است و باید شاخص داد و آزمونی برگزار کرد که هر کسی نمره لازم را گرفت مجوز بگیرد؛ چه یک‌نفر، چه صدنفر، چه هزارنفر. دوم حوزه‌هایی که به منابع طبیعی محدود است و می‌توان به تعداد محدودی مجوز داد. منتها باید کاری کرد که این تعداد محدود ارث پدری نشود و دست به دست بچرخد.
در آخر هم حوزه‌هایی که در آنها اخذ مجوز لازم نیست و باید حذف شود. مثلا کسی می‌خواهد ماست‌بندی بزند؛ در این حوزه‌ها صرفا نظارت کافی است که مثلا شیر فاسد به دست مردم داده نشود. در این زمینه‌ها به‌دلیل آنکه فرد یک روز مجوز می‌گیرد و یک عمر کار می‌کند، اصلا مجوز معنایی ندارد.
این استاد دانشگاه ادامه داد: این موضوع در دستورکار قرار گرفت؛ اما از بین مجوزهای کشور سه حوزه در دستورکار قرار گرفتند. در بین همه حوزه‌ها، سه حوزه وکالت، سردفتری و کارشناسی رسمی دادگستری، ظرفیت‌گذاری‌شان به حکم قانون بود. یعنی مجلس قبلا در قانون اجازه صدور مجوز به تعداد محدود را برایشان پیش‌بینی کرده بود. تمام استدلال مراکز صدور مجوز برای اینکه این‌طور کار می‌کنند این بود که قانون گفته است؛ فارغ از اینکه موافق یا مخالفت این شیوه بودند.
ما به این نتیجه رسیدیم که باید قانون هم اصلاح شود. نه‌تنها قانون کلی صدور مجوز باید اصلاح شود، بلکه قوانین قبلی در این سه حوزه خاص ابطال شوند و قاعده جدیدی اعلام شود. از این رو، این سه حوزه به‌طور خاص در قانون اسمشان آمد؛ چون باید قوانین قبلی به صراحت یا ضمنی نسخ شود و اگر این اتفاق نمی‌افتاد، قانون جدید صرفا برای مجوزهای دیگر کسب‌و‌کارها بود و آن سه حوزه کماکان به روال قبلی ادامه می‌دادند.
از قضای روزگار، هر سه حوزه مشاغل حقوقی بودند و چون قانون‌گذار به‌طور مصداقی از آنها صحبت کرده بود، عملا فرع دعوا از اصلش مهم‌تر شد. خیلی‌ها بیشتر این را می‌دیدند؛ درحالی‌که قانون برای همه مجوزها بود. این سه حوزه تنها تبصره‌های طرح بودند که خیلی جدی شدند.
عضو هیات علمی دانشگاه امیرکبیر در پاسخ به پرسش از تحلیل ذی‌نفعان این طرح گفت: مساله این است که چطور قانون و پیشنهادی به این شکل را از یک ایده به یک عمل تبدیل کنیم. این قانون ذی‌نفعان زیادی دارد؛ نه‌تنها آن سه قشری که اسمشان می‌آید، بلکه همه اقشاری که تحت تاثیر قرار می‌گیرند.
یک قاعده کلی هم هست که معمولا متضرران محدود قدرتشان از منتفعان متعدد بیشتر است. اگر صدنفر مشخصا متضرر شوند ممکن است که فعال شوند؛ اما اگر ۸۰میلیون نفر منتفع بشوند آنها پا نمی‌شوند که بیایند وسط. برای همین زور متضرران بیشتر از منتفعان است. من در جلسه‌ای بودم که تعداد زیادی از دانشجویان در رشته‌های مختلف حضور داشتند. من در آنجا پرسیدم که چند نفر از شما موضوع وکالت و سردفتری را شنیده‌اید. برایم جالب بود که عده قابل‌توجهی با توجه به اینکه موضوع وکالت خیلی خاص است، سروصدای آن بحث را شنیده بودند. البته این به معنی بی‌دلیل پررنگ‌کردن یک موضوع و اغراق کردن نیست. اگر فکر می‌کنیم موضوعی مهم است آن موضوع باید دیده شود. موضوعی که دیده نشود، قربانی می‌شود.
من هیچ‌وقت فراموش نمی‌کنم که یکی از نماینده‌ها گفت من اصلا فکر نمی‌کردم چنین چیزی یک روزی به مجلس بیاید، رای بیاورد و تصویب شود؛ اما شد؛ چون تبدیل به یکی از چند مساله اصلی‌ای شد که سیاستگذار نسبت به آن حساسیت پیدا کرده بود و فکر می‌کرد که باید کاری درخصوص آن انجام داده شود.
سیاستگذار با وجود آنکه بسیاری از قضات مخالف این طرح بودند، در سند تحول قضایی به‌عنوان یک بند مهم به انحصارزدایی از وکالت و سردفتری پرداخت. کمیسیون جهش تولید مجلس با اینکه کمیسیونی حقوقی نیست، وکالت برایش مهم شد؛ چون برایش تبدیل به یک موضوع شده بود.
وکالت یک نماد است از اینکه ظرفیت‌گذاری باشد یا نباشد؛ حتی بخشی از جامعه حقوقی فهمید که این موضوع به نفعش است.
زمانیان در پاسخ به سوال از طراحی قانون گفت که متن قانون پروسه پیچیده‌ای را طی نکرد چون پیش‌نویس اولیه آن با دقت نوشته شده بود؛ اما فرآیندی که طی شد فرآیندی پیچیده بود و سه بعد جدی داشت: گروهی از دوستان که در خارج از مجلس در نهادهای قضایی و حتی غیرقضایی مثل شورای رقابت پیگیری می‌کردند. این مساله از سه چهار سال پیش در شورای رقابت، هیات مقررات‌زدایی و دیوان عدالت اداری به‌صورت جدی پیگیری می‌شد و یک عده خیلی خوب این جریان خارج از مجلس را راهبری کردند.
دیگری جریان رسانه‌ای بود. کمتر رسانه‌ای را می‌دیدیم که در این مدت در این موضوع بحث نکرده باشد، با وجود آنکه یک ماده قانونی معمولی همچون دیگر مواد قانونی به نظر می‌آمد. صداوسیما مساله را دید و چند مناظره و گفت‌وگو برگزار کرد. یک جریان دیگر هم در مجلس بود که دوستانی در مرکز پژوهش‌های مجلس پیگیر ماجرا بودند که با شماری از نمایندگان مساله را پیگیری می‌کردند.
از چند سال پیش بحث طی‌کردن قانونی در مجلس با موضوع انحصارزدایی جدی بود؛ اما این فرآیند قانون‌گذاری وقتی جدی شد که تلاش‌های خارج از مجلس در شورای رقابت، دیوان عدالت اداری و هیات مقررات‌زدایی شکست خورد؛ چون قانونی وجود داشت. حتی در مجلس هم موضوع، تطورات زیادی داشت.
عده‌ای از دوستان از کمیسیون قضایی مجلس از پیش از این ماجرا به دنبال آن بودند که ماده قانونی مربوط به ظرفیت‌گذاری وکالت را حذف کنند. عده‌ای دیگر در پی حذف ظرفیت‌گذاری به‌صورت عمومی در همه مشاغل بودند.
این دو جریان به هم پیوست و در یک کمیسیون اقتصادی به جمع‌بندی رسید که خودش یک هوشمندی سیاستی است. حل مساله ظرفیت‌گذاری در مشاغل حقوقی از مسیر حقوقی موفق نبود و شکست خورد. درحالی‌که تمام حرف ما بود که این مساله تماما یک مساله حقوقی و قضایی نیست. مجوز یک مساله اقتصادی و تنظیم‌گری است و جای درست پیگیری چنین مساله‌ای کمیسیون اقتصادی و البته شنیدن نظر حقوقدان‌هاست.
زمانیان در پایان این نشست و در پاسخ به پرسشی درخصوص برآوردی از موفقیت‌آمیز بودن طرح تسهیل در صدور مجوز گفت که چالش‌های زیادی در برابر آن وجود دارد؛ اما هوشمندسازی این حوزه و راه‌اندازی سامانه‌ای آنلاین که می‌توان به راحتی از آن خروجی گرفت، گامی مثبت چه در زمینه اجرا و چه در زمینه ارزیابی این سیاست است.
