بازوی پژوهشی مجلس با بررسی تجربه کشورهای موفق پیشنهاد داد
کروکی جذب بهینه سرمایه خارجی
سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI) طبق تعریف آنکتاد، سرمایه‌گذاری مشتمل بر ارتباط طولانی‌مدت، منافع پایدار و کنترل شرکت خارجی (سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی یا شرکت مادر) در کشور مقصد است. واژه‌های طولانی‌مدت و کنترل، FDI را از «سرمایه‌گذاری در سهام FPI» متمایز می‌کند. FDI یک چرخه فعالیت اقتصادی را ایجاد می‌کند که ضمن آن انتقال فناوری و تامین مالی خارجی می‌تواند اتفاق بیفتد. به‌طور مثال وجه تمایز عمده FDI با روش متداول فاینانس که صرفا یک روش تامین مالی از خارج کشور است را می‌توان سهیم بودن سرمایه‌گذار خارجی در ریسک سرمایه‌گذاری دانست که می‌تواند عواید مثبت دیگری از جمله انتقال دانش، مدیریت و فناوری به کشور میزبان را در پی داشته باشد.
FDI طی دو دهه اخیر در جهان رشد قابل‌توجهی داشته است. میزان کل جریان FDI جهان در سال ۲۰۱۸، ۱۲۹۷ میلیارد دلار بوده است. در سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۰ بیشترین میزان جریان FDI در دنیا رخ داده و بیشترین مقدار نسبت FDI به GDP در دنیا، ۲۳/ ۵ درصد در سال ۲۰۰۷ بوده است. حدود دوسوم جریان سرمایه خارجی در میان کشورهای توسعه‌یافته تبادل می‌شود. ایالات‌متحده آمریکا در سال ۲۰۱۸ در صدر فهرست کشورهای برتر در جذب FDI بوده و پس از آن چین، هنگ‌کنگ، سنگاپور و نیوزیلند قرار گرفته‌اند. در مقابل ژاپن، چین، فرانسه، هنگ‌کنگ و آلمان در صدر فهرست کشورهای مبدا و خروج سرمایه به شکل FDI هستند. در بخشی از گزارش بازوی پژوهشی مجلس به مبانی نظری تبیین‌کننده انگیزه‌های سرمایه‌گذاری خارجی پرداخته شده است. انگیزه سرمایه‌گذار خارجی که به‌صورت کلی در سودآوری خلاصه می‌شود در قالب نظریات مختلف و با توضیح عوامل متنوعی چون دسترسی به منابع اولیه طبیعی و ارزان‌قیمت، شکل‌دهی و بهره‌گیری از بازار کشور دیگر، شکل‌گیری زنجیره ارزش و... تبیین شده است.
نحوه اثرگذاری سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی بسته به رویکرد خوش‌بینانه یا بدبینانه نسبت به سرمایه‌گذاری خارجی به طرق متفاوتی قابل تبیین و تحلیل است. رویکرد مثبت و منفی را می‌توان ناشی از اختلاف دیدگاه حامیان جهانی‌سازی و مخالفان آن تعبیر کرد. در رویکرد مثبت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (مادامی که سرمایه‌گذاران محیط‌زیست را آلوده یا از کارگران سوءاستفاده نکنند) بدون تردید برای رشد و توسعه مفید است. در رویکرد مقابل، مبتنی‌بر نگاه استعمارگرایانه به FDI، تردید جدی نسبت به مفید بودن FDI براساس شواهدی از عملکرد FDI در کشورهای آمریکای لاتین و آفریقا وجود دارد. رویکرد میانه با پذیرش نقاط ضعف و مثبت سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به دنبال طراحی سیاست‌ها برای استفاده حداکثری از منافع FDI است. آنچه به‌عنوان عامل اصلی اثرگذاری FDI بر رشد اقتصادی در مباحث نظری مورد تاکید قرار گرفته است، انتقال فناوری و آثار سرریز آن است. اثر سرریز به عواملی چون میزان رقابت، شکاف فناوری و قابلیت جذب فناوری بستگی دارد. حامیان جهانی‌سازی شرط انتقال فناوری را آزادسازی و همراهی تجارت و FDI می‌دانند. حال آنکه در رویکرد میانه بر ارتقای قابلیت‌های فناورانه کشورهای در حال توسعه و ایجاد ظرفیت‌های جذب فناوری و آزادسازی تدریجی و برنامه‌ریزی‌شده تاکید می‌شود. علاوه‌بر اینکه در مباحث نظری در مورد آثار سرریز فناوری و اثر مثبت FDI بر رشد اقتصادی تردید وجود دارد، مطالعات تجربی نیز نتایج قطعی در این زمینه نشان نمی‌دهند.
تجارب کشورهای موفق
با مرور تجربه کشورهای موفق آسیای شرقی از جمله چین، کره‌جنوبی، مالزی، سنگاپور و هنگ‌کنگ در جذب FDI براساس رویکرد میانه نتایج زیر حاصل شد:
نخست: تمامی کشورهای مورد بررسی شامل چین، کره‌جنوبی، مالزی، سنگاپور و هنگ‌کنگ به FDI به‌عنوان ابزار توسعه و به‌ویژه انتقال فناوری از خارج نگریسته‌اند.
دوم: FDI تنها کانال انتقال فناوری از خارج نیست. انتقال فناوری از طریق انواع روش‌های رسمی و غیررسمی اعم از مهندسی معکوس، سرمایه‌گذاری مشترک، قرارداد لیسانس و... می‌تواند اتفاق بیفتد.
سوم: انتقال فناوری از طریق FDI به خودی خود اتفاق نمی‌افتد، بلکه نیازمند ایجاد ظرفیت و قابلیت جذب فناوری است.
چهارم: در چین، کره‌جنوبی، سنگاپور و مالزی دولت همواره در فرایند جذب FDI مداخله کرده و سیاست گزینشی را اتخاذ کرده است. ملاحظات جذب FDI در این کشورها در چارچوب سیاست صنعتی و با توجه به سطح توسعه‌یافتگی کشور بوده است.
پنجم: تکیه بر گسترش دانش بومی و سرمایه‌گذاری دولت در تحقیق و توسعه داخلی در مقایسه با تلاش برای جذبFDI، می‌تواند به سطح بالاتری از رقابت‌پذیری جهانی و صنعتی شدن پایدار منجر شود.
ششم: آزادسازی ورود سرمایه خارجی در چین و کره‌جنوبی برخلاف هنگ‌کنگ، یک فرآیند تدریجی و بلندمدت بوده است.
هفتم: در چین و کره‌جنوبی ورود سرمایه‌گذاری خارجی مشروط به انتقال فناوری در چارچوب سیاست صنعتی کشور بوده است. این راهبرد برخلاف مفاد توافق‌نامه TRIMS است.
هشتم: سرمایه‌گذاری خارجی چین در کشورهای توسعه‌یافته اروپایی و آمریکایی با هدف دستیابی به تکنولوژی و در کشورهای در حال توسعه‌ای مانند کشورهای آمریکای لاتین با هدف دستیابی به منابع طبیعی و انرژی بوده است.
نهم: سرمایه‌گذاری خارجی می‌تواند منشأ تهدیدات بالقوه سیاسی و امنیت ملی برای کشور میزبان باشد.
دهم: کشورهای پیشرفته و دارای اقتصاد آزاد نیز در مواجهه با مخاطرات سرمایه‌گذاری خارجی، قوانین و سیاست‌هایی با هدف غربالگری و گزینش اتخاذ کرده‌اند.
یازدهم: علاوه‌بر جریان ورودیFDI، جریان خروجی نیز می‌تواند کانال انتقال فناوری از خارج باشد.
موانع جذب سرمایه در ایران
در بررسی وضعیت ایران در جذب FDI ملاحظه شد سهم کشور از جریان ورودی سرمایه خارجی دنیا همواره بسیار ناچیز بوده است. طبق آخرین آمار، در سال۲۰۱۸، ایران تنها ۳/ ۰ درصد FDI جهان را جذب کرده است. این میزان اندک نیز عمدتا وارد بخش منابع طبیعی و معدن و به‌طور خاص نفت خام شده و نیز غالبا به شکل ترتیبات قراردادی بوده است و نه مشخصا در قالبFDI. در حقیقت افق کوتاه‌مدت سرمایه‌گذاری در ایران، مانع از حضور سرمایه‌گذار خارجی در بخش‌های تولیدی و با فناوری پیشرفته می‌شود و سرریز فناوری اتفاق نمی‌افتد.
مطالعات نشان می‌دهد عامل دسترسی به بازار و منابع طبیعی ارزان‌قیمت اصلی‌ترین انگیزه ورود سرمایه‌گذار خارجی به ایران است و FDI تاثیر مستقیمی بر فعال شدن کانال‌های مختلف سرریز فناوری در کشور نداشته است. همچنین حضور سرمایه‌گذار خارجی در بخش خدمات از جمله خُرده‌فروشی و ارتباطات پُررنگ‌تر از بخش‌های تولیدی بوده است. پژوهش‌ها در حوزه‌هایی که جذب سرمایه‌گذاری خارجی در آنها بیشتر بوده به‌ویژه در صنعت نفت نشان می‌دهد به‌دلیل ضعف انتقال فناوری در این حوزه، اتکا بر سرمایه‌گذاری خارجی در چارچوب قراردادهای نفتی با شرکت‌های نفتی بین‌المللی راهکار مناسبی برای انتقال و توسعه فناوری در بخش بالادستی صنعت نفت نیست و بر لزوم ایجاد ظرفیت جذب فناوری و حضور فعال نهادهای تنظیم‌گر برای ایجاد زمینه بهره‌برداری از ظرفیت‌های جذب به شکل موثر تاکید می‌شود.
طبق پژوهشی که با هدف شناخت نقاط ضعف و قوت در زمینه جذب FDI در ایران و بهره‌گیری از نظرات خبرگان در این زمینه انجام شد، به FDI در ایران به‌عنوان ابزار تامین مالی نگریسته می‌شود و انتقال فناوری در کانون توجه سیاست‌گذار نیست. اگرچه محیط نامناسب کسب‌وکار و تحریم‌های بین‌المللی از اقبال سرمایه‌گذار خارجی به ورود و سرمایه‌گذاری در کشور به‌شدت کاسته است، اما زمینه استفاده مناسب از همان میزان اندک سرمایه خارجی ورودی نیز فراهم نشده و اولویت‌بندی برای جذب FDI و ظرفیت‌های لازم برای انتقال کامل فناوری از این طریق وجود ندارد. بنابراین نتایج حاصل از این پژوهش را در چهار محور می‌توان خلاصه کرد.
محور اول: برداشت و درک صحیحی از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در میان مدیران و سیاست‌گذاران کشور وجود ندارد. در راستای پاسخ به سوال پژوهش و به‌منظور رفع موانع جذب موفق FDI در ایران، ابتدا باید نگاه و رویکرد اشتباه به FDI اصلاح شود. در این خصوص چالش‌های متعددی وجود دارد. نخست، نگاه صرفا تامین مالی به FDI و غفلت از مهم‌ترین کارکرد آن یعنی انتقال فناوری. دوم، درک نادرست از انگیزه‌های سرمایه‌گذار خارجی و لزوم سودآوری سرمایه‌گذاری خارجیان در کشور میزبان؛ به‌ویژه در مراحل اولیه توسعه، قبضه کردن بازار و استفاده از منابع اولیه ارزان‌قیمت مهم‌ترین انگیزه‌های سرمایه‌گذار خارجی است که در صورت نیاز به ورود سرمایه خارجی به رشته‌های منتخب اجتناب‌ناپذیر است. بنابراین در کنار مزیت‌های موجود باید مزیت‌ها و جذابیت‌های جدید ایجاد کرد.
سوم، عدم توجه به تعارض منافع سرمایه‌گذار خارجی با منافع کشور میزبان؛ منافع حاصل از FDI مانند انتقال مدیریت و فناوری، ایجاد اشتغال و ... به‌طور خودکار ایجاد نمی‌شود و ممکن است برخلاف منافع سرمایه‌گذار خارجی باشد. برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری کشور میزبان با ایجاد منافع مشترک باید امکان بهره‌مندی از حداکثر منافع را ایجاد کند و صرف افزودن بندهایی به قراردادهای سرمایه‌گذاری خارجی برای انتقال فناوری به نتیجه منجر نخواهد شد. چهارم، عدم ارزیابی صحیح هزینه انتقال اطلاعات در قراردادهای سرمایه‌گذاری خارجی؛ تبادل اطلاعات در مراحل اولیه سرمایه‌گذاری، هزینه برای کشور میزبان (از دست دادن پتانسیل رقابت‌پذیری در بلندمدت) و منفعت برای کشور خارجی (شناخت مزیت‌ها و نقاط ضعف میزبان و بازاریابی) است.
محور دوم: برای بهره‌گیری از اصلی‌ترین کارکرد سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، یعنی انتقال فناوری، باید ظرفیت‌های جذب فناوری از خارج ایجاد شود. برای موفق بودن انتقال فناوری، هم باید فرستنده خوب عمل کند، یعنی فناوری روز را در سطح ایده‌های کلیدی و نه فقط ابزارهای کاربردی به سمت میزبان بیاورد، هم گیرنده باید قوی باشد، یعنی جامعه علم و فناوری از افراد هوشمند و شبکه‌های نخبه‌ای برخوردار باشد که ایده‌ها را به تمام و کمال دریافت کنند و تحول بومی بر آن اعمال کنند تا نیاز بومی برآورده شود. تجربه نشان می‌دهد سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت و معدن برای کشور انتقال و جهش فناوری را در پی نداشته است. علاوه‌بر اینکه انتظارات انتقال فناوری از قراردادهای منعقد شده با شرکت‌های چندملیتی بزرگ باید منطبق با شناخت صنعت و نیازهای کشور باشد، وجود ظرفیت‌های فنی لازم برای جذب دانش عملیاتی و وجود نهادهای لازم برای ایجاد ظرفیت و جذب دانش از طرف‌های خارجی از دیگر الزامات انتقال تکنولوژی در قراردادهای سرمایه‌گذاری خارجی است. آگاهی از دانش‌های بنیادین و فناوری‌های مورد استفاده در تکنولوژی‌های خارجی ضرورتی برای انتقال کامل فناوری است و باید در کنار سرمایه‌گذاری خارجی، نهادها و مراکز تحقیقاتی عمومی و خصوصی به فرآیند انتقال فناوری کمک کنند.
محور سوم: سیاست‌های گزینشی و تعیین شروط انتقال فناوری باید در چارچوب سیاست صنعتی و برنامه‌های آمایش سرزمین باشد. کشوری که نداند چه نوع فناوری را برای چه بخشی از تولید می‌خواهد؛ یعنی آمایش سرزمینی عالمانه و سیاست صنعتی دورنگر و اولویت‌گذاری آموزشی و پژوهشی هوشمندانه نداشته باشد، نمی‌تواند به FDI خود در راستای منافع بلندمدتش سامان بدهد. همان‌گونه که تجربه کشورهای موفق نیز نشان می‌دهد اعمال سیاست‌های گزینشی و تعیین شروط انتقال فناوری در چارچوب سیاست صنعتی و براساس سطح توسعه‌یافتگی بوده است. البته تا زمانی که پیوستن به سازمان تجارت جهانی مانعی برای اینگونه مداخلات ایجاد نکرده‌اند. انتخاب زمینه‌ها و صنایع برای جذب FDI نیازمند انجام مطالعات برای شناسایی فرصت‌ها و مزیت‌های نسبی یا خلق مزیت‌های جدید و یافتن حلقه‌های مفقوده زنجیره ارزش براساس سیاست صنعتی و برنامه‌های آمایش سرزمین است. حفظ دستاوردهای شرکت‌های داخلی در مقابل شرکت‌های خارجی نیز مساله مهمی است و باید سازوکاری برای تشخیص نیازهای کشور به واردات فناوری از خارج و شکل‌گیری گفت‌وگوی حاکمیت با شرکت‌های دانش‌بنیان، دانشگاه‌ها و شرکت‌های مشاوره فناوری به‌منظور حداکثر استفاده از توان تولید داخلی ایجاد شود.
محور چهارم: ملاحظات فرااقتصادی باید جدی گرفته شوند. در مطالعات مربوط به بررسی سرمایه‌گذاری خارجی چین در آمریکا و اروپا، چنین کشورهای پیشرفت‌های ملاحظات سیاسی و امنیتی سرمایه‌گذاری خارجی را در کنار ملاحظات اقتصادی مورد توجه قرار می‌دهند. به هر حال ورود سرمایه‌گذار خارجی به کشور می‌تواند با تهدیداتی چون احتمال تضعیف ظرفیت علم و فناوری کشور، ایجاد قدرت نفوذ شرکت‌های چندملیتی در حاکمیت، جمع‌آوری اطلاعات و فروش یا سوءاستفاده از آن، کنترل و نفوذ در بخش‌های حساس و زیرساخت‌های کشور و ... وجود دارد که نباید از نگاه تصمیم‌گیران این حوزه دور بماند. علاوه‌بر این گزینه‌های کشور برای جذب FDI در شرایط تحریم محدودتر خواهند بود و منافع سیاسی نیز در کنار منافع اقتصادی پُررنگ‌تر خواهند شد. نکته قابل توجه دیگر اینکه انتقال فناوری از طریق رسمی برای ایران که تحت تحریم‌های شدید بوده و هست و خواهد بود، غیرواقع‌بینانه‌تر از انتقال فناوری از راه‌های غیررسمی است و با وجودی که سرمایه‌گذاری خارجی در مقایسه با سرمایه‌گذاری داخلی حجم بسیار کمی در تشکیل سرمایه کشورها دارد، بنابراین در شرایط تحریم تلاش برای رفع موانع سرمایه‌گذاری داخلی و به کارگیری روش‌های غیررسمی انتقال فناوری باید در مرکز توجه سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان کشور قرار گیرد.
