مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد؛ چارچوب هدفمند برای کاهش مصرف آب
۱۱ ملاحظه تشکیل «بازار آب»
حال این سوال مطرح است که آیا با توجه به جنس مسائل آب در ایران، بازار آب راهکار مناسبی است؟ آیا نظام حکمرانی بازار آب که اساسا مبتنی‌بر نفع مادی است می‌تواند برای کشوری که با اضافه برداشت از منابع آب روبه‌روست و باید برای کاهش مصرف آب چاره‌ای بیندیشد، گزینه مناسبی باشد؟ پاسخی که از سوی طرفداران بازار آب مطرح می‌شود، این است که در صورت استقرار بازار می‌توان این نیاز را پاسخ گفت. در چنین پاسخ‌هایی، از تجربه کشور استرالیا به‌عنوان مصداقی از اجرایی شدن این هدف یاد می‌شود. در این کشور، محیط‌زیست توانسته به‌عنوان یک خریدار در بازار آب ظهور یابد و نیاز خود را از طریق خرید آب تامین کند. البته این ادعایی است که از سوی برخی مسوولان کشور استرالیا مطرح شده و در عمل مخالفانی نیز دارد. با این وصف، در گزارش «مرکز پژوهش‌های مجلس» تلاش شده پیشنهاد تشکیل بازار آب و مزایا و معایب آن تشریح و راهکاری جایگزین برای حل بحران آب ارائه شود.
برخی معتقدند بازار آب می‌تواند راهکاری برای چالش‌های عمیق مدیریت آب ایران مانند بهره‌وری پایین، ضعف‌های اداری و حتی بازگرداندن تعادل بین منابع و مصارف باشد. از تجربه بازار آب در حوضه آبریز موری‌دارلینگ کشور استرالیا معمولا به‌عنوان یک الگوی خوشنام یاد می‌شود که توانسته در دوره خشکسالی شدید دهه ۲۰۰۰ میلادی با فراهم ساختن مبادله آب در سطح حوضه آبریز، مانع از خسارات اقتصادی جدی بر بخش کشاورزی شود. سازوکار مبادله و امکان خرید حق‌آب در این حوضه، این امکان را پدید آورده که دولت بتواند برای جبران کمبود تامین آب برای محیط‌زیست، حق‌آب کشاورزان را خریداری و به نفع محیط‌زیست رها کند. بنابراین بازار آب در استرالیا به‌عنوان تیری معرفی می‌شود که توانسته چندین هدف را همزمان نشانه بگیرد. در گزارش «بازوی پژوهشی مجلس» سعی شده با ارائه شواهد، تصورات مزبور از توانایی بازار آب به‌صورت عام و عملکرد آن در کشور استرالیا به‌صورت خاص، مورد نقد قرار گیرد. بازار آب یک مدل جامع برای حل مسائل مختلف مدیریت آب، به‌ویژه مساله رفع اضافه برداشت آب نیست. نمی‌توان از غیرکارآ بودن مصرف آب در بخش کشاورزی که منتسب به الگوی حکمرانی سلسله مراتبی در کشور است، این نتیجه‌گیری را کرد که بازار آب اکسیری برای حل بحران است؛ بلکه مسیر سومی را (به غیر از حکمرانی بازار محور و حکمرانی سلسله مراتبی بالا به پایین) می‌توان پیشنهاد داد که با متشکل کردن جامعه و ارتقای انسجام بین دولت و مردم، مسیر بهره‌برداری از منابع آب را به مرور زمان پایدار و کارآ کند.
در ادامه نقش بازار آب در جهت حل سه چالش کلیدی بررسی خواهد شد که در ادبیات طرفداران بازار آب به‌عنوان دلایل اصلی برای مطلوبیت بازار آب ذکر می‌شوند، زیرا این ادعا وجود دارد که بازار آب می‌تواند علاوه‌بر ارتقای بهره‌وری، زمینه لازم برای حفاظت از محیط‌زیست را فراهم آورد و از همه مهم‌تر، ساختار مدیریت آب را از حالت دولتی خود خارج کند. بررسی این چالش‌ها نشان می‌دهند که در کنار دستاوردهای اقتصادی بازار آب، چقدر حضور نهاد تنظیم‌گر توانسته مانع از آثار جانبی بازار آب در استرالیا شود.
نقش بازار آب در حفاظت از محیط‌زیست: ارزیابی‌ها نشان می‌دهد بازار آب در استرالیا قادر نبوده تا برای مساله اضافه برداشت راهکار قابل اطمینانی ارائه دهد و اساسا انگیزش‌هایی که در بازار مورد توجه قرار دارند، در جهت تشویق به افزایش مصرف عمل می‌کند. این نتیجه‌گیری، برخلاف ادعایی است که از سوی برخی نسبت به عملکرد مطلوب بازار آب استرالیا در جهت حفاظت از محیط‌زیست مطرح می‌شود.
نقش بازار آب در ارتقای بهره‌وری و برابری: به‌رغم جنبه‌های مثبت بازار آب، اولا انگیزه‌های اقتصادی پدید آمده می‌توانند موجب شکل‌گیری رفتارهای مخرب همچون اضافه مصرف یا موجب رقابت در جهت کسب منافع بیشتر شوند بدون اینکه آثار آن بر محیط‌زیست و جامعه لحاظ شده باشد. ثانیا این موارد نشان می‌دهند که در بستر بازار آب که تصمیمات عمدتا مبتنی‌بر قیمت گرفته می‌شوند، امکان اتخاذ تصمیمات ناصحیح بسیار بالاست، چراکه لزوما تمامی هزینه‌ها قابل انتقال در قالب قیمت نخواهند بود و این موجب حرکت‌های غیرعقلانی می‌شود. در شرایطی که مالکان به‌صورت رایگان حق دائمی بر آب پیدا کرده‌اند، نمی‌توان انتظار تصمیمات عقلایی را داشت، زیرا معمولا هزینه فرصت این سرمایه که به رایگان به دست آمده است، در تصمیمات لحاظ نمی‌شود. ثالثا آب تنها عامل تعیین‌کننده در بازار محصولات نیست و نمی‌توان گفت که با شکل‌گیری بازار آب، نهایتا پرارزش‌ترین محصولات کشت خواهند شد. رابعا در برآورد نسبت فایده به هزینه راه‌اندازی بازار آب، باید به هزینه‌های پنهانی همچون هزینه‌های مبادلاتی نظام پایش و اندازه‌گیری توجه داشت.
مقاومت در برابر تغییر با وجود بازار آب: تجربه استرالیا نشان می‌دهد که بازار اگرچه می‌تواند برای خریداران و فروشندگان که به‌دنبال حداکثر کردن سود خود هستند، نظام مدیریتی و الگوی حکمرانی منعطف و چابکی را فراهم آورد، اما از سوی دیگر تمایل به ایجاد اینرسی (مقاومت) دارد و این اینرسی ممکن است موجب تخریب محیط‌زیست و تضعیف حقوق جامعه شود. نقش تنظیم‌گر در بازار آب کاملا تعیین‌کننده است و انتظار می‌رود که تنظیم‌گر بتواند تنظیمات لازم و اصلاحات ضروری را در جهت بقا و پایداری بازار انجام دهد. در تجربه استرالیا نشان داده شد که تنظیم‌گر در برابر یک نقد بنیادین مقاومت کرده است. به‌عبارت دیگر، نظام بازار در برابر پذیرش اخطارها یا تنظیماتی که در جهت کنترل رفتار خریداران و فروشندگان باید مورد توجه قرار گیرد، مقاومت دارد.
تناسب بازار آب برای ایران
صحبت از بازار آب در ادبیات قانونی و سیاستی ایران سابقه نسبتا قابل توجهی دارد و دنبال کردن ایده بازار از دهه 1380 مطرح بوده است. از برنامه توسعه سوم، توجه به کارآیی اقتصادی آب مدنظر مسوولان اجرایی و قانون‌گذاران بوده و در ذیل تبصره «2» ماده (106) این قانون، تقویت بازارهای محلی آب، به‌عنوان یکی از وظایف وزارت نیرو مطرح شده است.
لازم است تا به تفاوت‌های حکمرانی عمومی این دو کشور توجه داشت. بازار آب صرفا یک مدل اقتصادی نیست و در حقیقت یک بازار آب در چارچوب کلان سیاسی و اجتماعی جریان پیدا می‌کند. چارچوب کلان سیاسی و اجتماعی استرالیا با ایران بسیار متفاوت است. کشاورزی استرالیا از زمان سکونت اولیه اروپایی‌ها مبتنی‌بر صادرات بوده است. استرالیا یک صادرکننده عظیم از محصولات کشاورزی است و تقریبا یارانه آن صفر است. امنیت غذایی در استرالیا با امنیت غذایی که ایران دنبال می‌کند کاملا متفاوت است. در عرض نیم قرن اخیر، تمامی دولت‌های استرالیا اعم از چپ و راست، یارانه‌ها را در کشور کاهش داده و سعی کرده‌اند مداخله دولت را به حداقل برسانند و دکترین بازار آزاد را تقویت کنند. بخش آبیاری نیز از این تحولات مستثنا نبوده است. اگرچه ایران نیز صادرات کشاورزی را دنبال می‌کند، اما اهداف سیاستی این کشور بسیار متفاوت است. در ایران مساله امنیت غذایی از طریق تولیدات و همین‌طور حفظ معیشت کشاورزان خرد دغدغه‌ای جدی است. در همین راستا، در ایران تولید غذا با یارانه انجام می‌گیرد. این اهداف کاملا در تضاد با رویکرد بازار است. مدل بازار بر ارتقای کارآیی استوار است و از مشارکت‌کنندگان ضعیف‌تر حمایت خاصی نمی‌کند. در استرالیا، چنین کشاورزانی که خیلی جمعیت زیادی ندارند نیز می‌توانند حرفه خود را رها کنند و به سایر بخش‌های اقتصاد جذب شوند.
با توجه به این تفاوت‌های بنیادین در نظام حکمرانی دو کشور که در گذر زمان موجب شکل‌گیری اقتصادهای کشاورزی کاملا متفاوتی شده است (مانند هزینه تولید)، اقلیم این دو کشور با یکدیگر شباهت‌های نسبتا خوبی دارد (خشک و نیمه‌خشک) و هر دو با خشکسالی‌های شدید مواجه می‌شوند و با مشکل اضافه برداشت روبه‌رو هستند. همین مساله موجب شده نگاه مسوولان کشور به بازار آب استرالیا کاملا برجسته باشد. در همین راستا، می‌توان به سفر جمعی از مدیران و کارشناسان ایرانی اشاره کرد که در اواخر سال 1395 برای بازدید از موری دارلینگ به استرالیا اعزام شدند تا از نزدیک تجارب این الگوی مدیریتی آب در استرالیا را مشاهده کنند. پس از این سفر نیز موضوع بازار آب به شکلی جدی از سوی مسوولان مورد تاکید قرار گرفته است. برای مثال در دو کنفرانس دو سالانه اقتصاد آب که به همت اتاق بازرگانی برگزار شده، همواره موضوع بازار آب به‌عنوان یکی از محورهای اصلی مورد توجه قرار گرفته است.
آنچه در اینجا مورد تاکید است این است که شباهت‌های نسبی بین اقلیم دو کشور که البته خیلی هم قابل مقایسه نیستند، نمی‌تواند دلیلی برای اثبات مطلوبیت راهکاری باشد که احیانا در کشوری دیگر موفق بوده، است. اگرچه بازار آب در حوضه موری دارلینگ استرالیا برای بیش از یک دهه است که به‌عنوان الگویی برتر از پیاده‌سازی بازار آب مطرح می‌شود، اما بسیاری از کشورها، بدون در نظر گرفتن واقعیت‌ها تلاش در تقلید از این کشور را دارند.
جمع‌بندی و 11نکته
استقبال از بازار آب به‌عنوان یک راهکار نو در جهت حل مسائل آب کشور، نیازمند نگاهی دقیق‌تر است و این گزارش سعی می‌کند با ذکر مناقشات اصلی در مفهوم بازار آب و همچنین ذکر تجربه‌ای از استرالیا، نشان دهد برای ایران بازار آب راهکار اصلی نیست. در این پژوهش، راهکار جایگزینی به جای بازار آب توصیه می‌شود که به‌دلیل شرایط اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی ایران می‌تواند مطلوبیت بیشتری داشته باشد. در ادامه به‌صورت موردی، نکات کلیدی این گزارش ارائه خواهد شد. آب یک کالای اقتصادی و اجتماعی است: اگرچه تبدیل کردن آب به یک کالای اقتصادی، در ادبیات عمومی سیاست‌گذاران به‌عنوان یک پدیده مثبت شناخته می‌شود، اما واقعیت این است که آب یک کالای اجتماعی و اقتصادی است. زمانی که آب را یک کالای اجتماعی بدانیم دیگر نمی‌توان آن را صرفا تحت سازوکارهای اقتصادی مبادله کرد. البته از نظر برخی اقتصاددانان می‌توان سایر ابعاد غیراقتصادی را در شکل اقتصادی ترجمه کرد، اما تجربیات کشوری همچون استرالیا نشان می‌دهد بازار آب لزوما نمی‌تواند وعده‌هایی همچون بهره‌وری، عدالت و پایداری را به‌صورت همزمان به ارمغان آورد. بازار آب یک مدل صرفا اقتصادی است: بازار آب اگرچه در ظاهر یک مدل اقتصادی است، اما در واقعیت نمی‌توان آن را جدا از عوامل بیرونی دیگر دانست. تعاملات مداومی بین ابعاد اقتصادی، هیدرولوژی، سیاسی، اجتماعی و کشاورزی وجود دارد. عموما در مباحث صرفا بر یکی از این ابعاد تمرکز صورت می‌گیرد. یکی از این ابعاد که در اکثر موارد مغفول می‌ماند، کشاورزی است. این گونه به‌نظر می‌رسد که گویی مدیریت آب در مرزهای یک مزرعه تمام می‌شود، درحالی که محصولاتی که کشت می‌شوند و روش‌هایی که در کاشت، داشت و برداشت آنها مورد استفاده قرار می‌گیرد، مهم‌ترین عوامل در تعیین میزان مصرف واقعی هستند.
بازار آب به‌عنوان یک مدل اقتصادی، با محدودیت‌های جدی روبه‌رو است: اگرچه برخی علاقه‌مند هستند که بازار آب را به‌عنوان راهی برای ارتقای کارآیی اقتصادی معرفی کنند؛ اما شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد بازار آب محدودیت‌های قابل‌توجهی دارد. مالکیت رایگان بر آب و لحاظ نکردن هزینه فرصت آن، در نظر نگرفتن هزینه‌های مبادلاتی (همچون پایش و نظارت) در برآورد کردن موفقیت بازار در ارتقای کارآیی اقتصادی، وابستگی بازار محصولات به نهادهای مختلف مانند نیروی کار و انرژی، همگی مواردی هستند که محدودیت بازار آب را برای ارتقای کارآیی اقتصادی نشان می‌دهند.
کنترل برخی از آثار جانبی بازار آب امری کاملا دشوار است: آزاد کردن آب از زمین و فراهم شدن زمینه مبادله آب فارغ از زمین، می‌تواند آثار جانبی قابل توجهی داشته باشد که برای کشوری همچون ایران که با اضافه برداشت روبه‌رو است، به یک تهدید جدی مبدل شود. آزاد کردن آب از زمین و مبادله آن اگرچه موجب فراهم شدن آب برای بهره‌برداران اقتصادی‌تر می‌شود و از تولیدات کم‌ارزش‌تر می‌تواند بکاهد، اما از سوی دیگر می‌تواند موجب تضعیف عدالت و حقوق برخی از بهره‌برداران و همین‌طور فشار بیشتر بر منابع آب شود. همان‌طور که در تجربه استرالیا مشاهده شد، باید این را پذیرفت که لزوما وجود یک نهاد تنظیم‌گر نمی‌تواند متضمن حفظ عدالت و کنترل میزان برداشت از منابع آب شود. به‌نظر می‌رسد سوءعملکرد نهاد تنظیم‌گر صرفا ناشی از انتخاب اشتباه در تعیین نهاد تنظیم‌گر نباشد، بلکه اساسا زمانی که بازار به‌عنوان محور اصلی تصمیمات قرار می‌گیرد، محتمل است که اعمال تنظیمات در جهت عدالت و پایداری در استفاده از منابع آب به تهدیدی برای بازار مبدل شود. بازار آب به دنبال حداکثر کردن مبادلات آب است و اگر اقدامی بخواهد مانع این مساله شود، در برابر آن مقاومت خواهد کرد. اگر ایران بخواهد بازار آب را پس از برطرف کردن نقایصی که استرالیا به آنها دچار شده است، اجرا کند، باز هم در نهایت بازار آب برای مشکل ایران که اضافه برداشت است نمی‌تواند مفید باشد و در عمل بازار آب، مجموعه مصرف‌کنندگان را به سمت مصرف بیشتر تشویق خواهد کرد.
حق بهره‌برداری باید به حق مصرف تبدیل شود: در مقابل با الگوی رایج که حق آب به‌صورت حجم آب برداشتی تعریف می‌شود، در چارچوب پیشنهادی تاکید بر این است که حق آب نسبت به میزان مصرف واقعی آب (یعنی تبخیر و تعرق برای تولید محصولات) تعریف شود. با نگاهی بر قانون توزیع عادلانه آب می‌توان متوجه شد که در ایران نیز اعطای حق مصرف نادیده گرفته شده و عملا اعطای حق براساس میزان برداشت تعریف می‌شود.
کالای اقتصادی-اجتماعی آب را باید در قالب شروط مشخصی که در سطح محلی تعریف می‌شوند، در اختیار جامعه قرار داد: محوریت راهکار جایگزین بر این منطق قرار گرفته که آب یک کالای اقتصادی-اجتماعی است که باید با حضور فعالانه جامعه مورد بهره‌برداری قرار گیرد. اگرچه در رویکرد پیشنهادی، حق افراد/ بهره‌برداران نسبت به منابع آب مورد حمایت قرار می‌گیرد، اما این حقوق فردی تا زمانی اعتبار خواهد داشت که از آنها در تناقض با پایداری و بقای جامعه استفاده نشود. بر همین اساس، باید سازوکار شفافی برای بهره‌برداران تعریف کرد که بتوان از آنها انتظار داشت که میزان مصرف آب خود را متناظر با اهداف تنظیم شده در سطح جامعه تنظیم کنند. بنابراین اگرچه حق بهره‌برداری آب ممکن است به‌صورت ارثی یا به‌تبع خرید زمین بین افراد جابه‌جا شود؛ اما قاعده اصلی برای باقی‌ماندن این حق باید به‌صورت جمعی و مبتنی‌بر وضعیت اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی منطقه تعریف شود. در ایران، حقوق بهره‌برداری از آب به‌صورت مشروط به بهره‌برداران اعطا می‌شود؛ اما نقش سطح محلی و جامعه بهره‌برداران در این تصمیم‌گیری ناچیز است. به همین دلیل لازم است تا در راستای پیاده‌سازی چارچوب پیشنهادی، اصلاحاتی در جهت مشارکت سطح محلی برای اعطا، اصلاح و لغو حقوق بهره‌برداری صورت گیرد.
چارچوب پیشنهادی «مشارکت حفاظتی» با شکل‌گیری کمیته مدیریت محلی آب می‌تواند اجرا شود: راهکار مشارکت حفاظتی به اصل مشارکت و اولویت حفاظت از منابع آب نسبت به کارآیی اقتصادی تاکید می‌ورزد که با شکل‌گیری یک کمیته محلی عملیاتی خواهد شد. تاکید اصلی در این راهکار بر قاعده مشارکت و همراهی در تمامی مراحل تصمیم‌گیری است. بنابراین باید هدف‌گذاری برای کاهش مصرف در بستری اجتماعی تعریف شود؛ به نحوی که عموم جامعه بدانند که چرا و چگونه مصرف آب باید کاهش یابد. در مشارکت حفاظتی قرار است تا حق بهره‌برداران به‌صورت دوره‌ای پایش و در صورت رعایت قیود و اهداف تعیین شده، تثبیت شود. در مشارکت حفاظتی شرایطی تعبیه شده که بهره‌بردارانی که خلاف اهداف کاهش مصرف عمل می‌کنند، مورد تذکر و هشدار قرار گیرند و درنهایت در صورت عدم رعایت آن، سلب حق از آنها صورت گیرد. به‌منظور اجراپذیر کردن فرآیند مشارکت حفاظتی، در این راهکار تاکید شده تا اقداماتی مبتنی‌بر راهکارهای فردی و گروهی صورت گیرد و از طرق مختلف زمینه لازم برای حفاظت از معیشت کشاورزان مبتنی‌بر اهداف کاهش مصرف آب فراهم شود.
پیاده‌سازی چارچوب پیشنهادی دارای ملزومات فنی، حقوقی و اجتماعی است: دسترسی به فناوری‌های محاسبه مصرف، استقرار نظام حسابداری آب، تبدیل شرایط نابسامان حقوق بهره‌برداران به یک شرایط تثبیت شده از یک مسیر منصفانه، وجود تشکل‌های مردم‌نهاد توانمند و ...، از مجموعه ملزومات پیاده‌سازی چارچوب پیشنهادی هستند.
برای پیاده‌سازی چارچوب باید از پایلوت‌های متنوعی بهره گرفت: برای پیاده کردن چنین راهکاری طبیعتا ابتدا به ساکن نمی‌توان از سازوکارهای مرکزی استفاده کرد و لازم است تا از ظرفیت‌های محلی بهره گرفت. به همین دلیل اجرای چندین پایلوت باید در دستورکار قرار گیرد و سپس براساس آموخته‌های حاصل از تجارب پایلوت، ابعاد سلبی و ایجابی طراحی و به‌کار گرفته شوند. آنچه در راهکار پیشنهاد شده اصالت دارد، تاکید بر ظرفیت‌های محلی و استفاده از تفاهم برای پیشبرد اقدامات در جهت کاهش مصرف آب است.
برای کاهش مصرف آب باید واقع‌نگر بود: بدیهی است، چارچوب پیشنهادی این پژوهش پتانسیل مشخصی دارد و اگر اهداف کاهش مصرف آب فراتر از ظرفیت‌های محلی باشند، استفاده از راهکارهایی همچون خرید آب از کشاورزان اولویت پیدا خواهد کرد. اما این به این معنی نیست که در صورت انتخاب گزینه خرید دائمی حق آب از بهره‌برداران، دیگر نیازی به بسیج کردن ظرفیت‌های تصمیم‌گیری محلی و مدیریت مشارکتی وجود نخواهد داشت. اتفاقا در این شرایط نیز باید خرید آب با پشتوانه مشروعیت اجتماعی انجام گیرد تا بتوان حتی‌الامکان از زمینه‌های انحراف راهکارهای اتخاذ شده در برای تضعیف حقوق جامعه و تخریب محیط‌زیست جلوگیری کرد.
نکته آخر: با ممنوعیت مطلق مبادله آب و رها کردن بهره‌برداران برای مدیریت آب به هر نحوی که مایل هستند، نمی‌توان اجازه داد تا بهره‌برداری غیرکارآ از منابع آب به هر شکل ادامه پیدا کند. این انعطاف را می‌توان در چارچوب پیشنهادی که حقوق آب و زمین از یکدیگر مجزا نیست نیز از طریق اجاره زمین یا کشاورزی مشارکتی تجربه کرد. اگرچه در ادبیات معمولا به این الگو با یک دید استعمارطلبانه نگریسته شده است، اما در زمانی که کشاورزان و مالکان از جایگاه و قدرت مساوی برخوردار باشند این الگو می‌تواند آثار مثبتی داشته باشد.
در حقیقت تاکید این پژوهش بر این مساله است که نمی‌توان از غیرکارآ بودن مصرف آب در بخش کشاورزی، این نتیجه‌گیری را کرد که بازار آب اکسیری برای حل بحران خواهد بود، بلکه مسیر سومی را می‌توان پیشنهاد داد که متشکل کردن جامعه و ارتقای انسجام بین دولت و مردم، مسیر بهره‌برداری از منابع آب را به مرور زمان پایدار و کارآ می‌سازد.
