مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد
الزامات ادغام نفت و نیرو
بازوی پژوهشی مجلس در تازه‌ترین مطالعه خود، به دلیل دو مشکل عمده در نهادهای حکمرانی انرژی از جمله ناهماهنگی و در برخی موارد، تداخل وظایف نهادها با یکدیگر و عدم تناسب وظایف نهادها با توانایی‌های آنها، باز هم به تشکیل وزارت انرژی صحه گذاشته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد تقویت وزارت نفت با ادغام بخش برق وزارت نیرو در آن، چابک‌سازی دولت و تمرکز بر تصمیم‌گیری‌ها با حذف سازمان‌های مشابه و موازی در وزارتخانه‌ها و افزایش کیفیت تحقیقات حوزه انرژی از جمله مزایایی هستند که تاسیس و تشکیل وزارت انرژی با خود به همراه خواهد داشت.انرژی موتور رشد و طی کردن فرآیند صنعتی شدن، همواره محور تمرکز و حساسیت دولت‌ها بوده است. بسته به تفاوت شرایط داخلی و بین‌المللی کشورها در ارتباط با دسترسی به منابع انرژی، دولت‌ها هم نسبت به تامین انرژی مورد نیاز خود سیاست‌های متفاوتی اتخاذ کرده‌اند. اهمیت تامین انرژی در دنیای مدرن تا بدان‌جاست که گاه همین سیاست‌های انرژی‌محور، درباره پدیده‌های تاریخی مثل جنگ و صلح و استعمارگری مهم‌ترین توضیح تحلیلی را فراهم می‌آورند. از دیدگاه نظری، رابطه بین دولت و بخش انرژی، یکی از موضوعات کلاسیک و اصلی مورد بحث در حوزه‌های فلسفه و اقتصاد سیاسی و همین‌طور سیاست‌گذاری عمومی است. از این‌رو به نظر می‌رسد در دنیای امروز کشوری را نمی‌توان یافت که دولت آن در سطوح متفاوت در بخش انرژی دخالتی نداشته باشد. در ایران اهمیت و جایگاه بخش انرژی از دو منظر داخلی و بین‌المللی قابل تحلیل است. از منظر داخلی میزان بالای اثرپذیری کشور از مسائل مرتبط با انرژی به‌خصوص نفت و گاز چه از منظر ارتباط درآمدهای این بخش و بودجه عمومی و چه از منظر نقش این منابع در تثبیت جایگاه سیاسی و امنیت ملی ایران، پرداختن حاکمیت به این حوزه را به امری اجتناب‌ناپذیر بدل کرده است. از منظر بین‌المللی هم ایران از دو جهت در کانون توجه و مرکز تعاملات بین‌المللی قرار دارد. اولا دسترسی به منابع غنی انرژی و ثانیا موقعیت ژئوپلیتیک که در مقوله امنیت تامین و انتقال انرژی، ایران را دارای اهمیتی منحصربه‌فرد کرده است.حکمرانی انرژی در ایران شامل اهداف، برنامه‌ها، ساختارها و ابزارهای مختلفی است که در طول زمان تغییرات زیادی داشته‌اند. از منظر کارکردی-ساختاری، چهار بخش سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل‌گری و تصدی‌گری وجود دارد. عمده وظایف سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری در حوزه صنعت نفت و گاز برعهده وزارت نفت و در حوزه صنعت برق برعهده وزارت نیرو است.
البته بخش انرژی ایران دارای ساختاری پیچیده و غیرمتمرکز است. غیر از این دو وزارتخانه، سازمان انرژی اتمی که متولی ویژه انرژی هسته‌ای است، وزارت صنعت، معدن و تجارت که در بخش‌های صنایع پتروشیمی و صنایع معدنی مانند زغال‌سنگ مسوولیت دارد، سازمان محیط‌زیست که در بعضی از حوزه‌ها وظایف آن با بخش انرژی تداخل مستقیم دارد و نهایتا جایگاه‌های فرابخشی حوزه سیاست‌گذاری انرژی دولت همچون شورای عالی انرژی، کمیسیون زیربنایی دولت و ساختار مرتبط در سازمان برنامه و بودجه بر پیچیدگی این ساختار درون چتر کلان افزوده است. به‌علاوه، در جایگاه حاکمیتی و فرادولتی هم می‌توان از کمیسیون انرژی مجلس، کمیسیون انرژی مجمع تشخیص مصلحت و نیز کمیسیون انرژی ستاد نقشه جامع علم و فناوری در شورای عالی انقلاب فرهنگی بیشتر با تمرکز بر حوزه علم و فناوری، بخش انرژی و نفت و گاز سازمان بازرسی کشور از منظر نظارت‌های حقوقی و عملکردی و همین‌طور دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی از منظر امنیت انرژی، یاد کرد. در این میان حکمرانی انرژی خود دو رویکرد مختلف را دنبال کرده‌اند. رویکرد اول، ایجاد تغییرات ساختاری در بخش تصمیم‌گیر را موجب بهبود تمام حکمرانی انرژی می‌داند. بر این اساس، اگر نهادهای موجود و ارتباطات ساختاری بینشان به‌خوبی طراحی شوند، سیاست‌ها، اهداف و پارادایم‌های مختلف حاکمیت را در بخش انرژی محقق خواهند کرد. رویکرد دوم، معتقد است که تغییرات لازم باید به‌صورت یکپارچه و عمیق در بخش‌های مختلف ساختارها، برنامه‌ها، اهداف، پارادایم‌ها، کارکردها و ابزارهای سیاستی ایجاد شود. در همین راستا، ساختارها باید بر مبنای پارادایم‌ها و اهداف سیاستی ایجاد شود. از سوی دیگر ساختارها باید دارای ابزارهای سیاستی مناسب جهت اعمال نقش خود در نظام حکمرانی باشند. در این گزارش به این سوال پرداخته شده که آیا ادغام بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت و تشکیل وزارت انرژی می‌تواند موجب اصلاح کل نظام حکمرانی انرژی کشور شود و آثار مثبت و منفی تشکیل این وزارتخانه چیست؟
آسیب‌شناسی نهادهای حکمران
آسیب‌شناسی‌ها نشان می‌دهد دو مشکل عمده در نهادهای حکمرانی انرژی کشور وجود دارد. یکی ناهماهنگی و در برخی موارد تداخل وظایف نهادها با یکدیگر و دیگری عدم تناسب وظایف نهادها با توانایی‌های آنها. برای مثال وزارت نیرو در سال ۵۳ با هدف سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری انرژی کشور تاسیس شد. از طرفی وزارت نفت نیز در سال ۱۳۵۸ با هدف سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری صنعت نفت و گاز به‌وجود آمد در حالی که کاملا مشخص است که وظایف این دو وزارتخانه با یکدیگر همپوشانی دارد، اما در قانون این مساله تصحیح نشده است. بر مبنای توضیحاتی که درمورد شرایط فعلی حکمرانی انرژی کشور و تداخل وظایف حاکمیتی بخش انرژی در وزارت نفت، نیرو و شورای عالی انرژی داده شد، حال سوال اینجاست که در شرایط فعلی در صورت ادغام بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت و تشکیل وزارت انرژی، شرایط حکمرانی انرژی کشور بهبود خواهد یافت یا خیر. موضوع تشکیل وزارت انرژی در ماده (۲) برنامه سوم توسعه (۱۳۸۳-۱۳۷۹) در راستای کوچک کردن و تمرکز سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی به‌جای تصدی‌گری دولت مطرح شد، اما تا به حال اجرایی نشده است. در ادامه مزایای تشکیل وزارت انرژی با ادغام مذکور بیان شده، سپس الزاماتی که برای تحقق این مزایا در راستای بهبود حکمرانی انرژی کشور لازم است، تبیین شده است.
مزایا: ایجاد متولی مشخص در بخش کلان انرژی کشور، عرضه همزمان برق و گاز در نقاط مختلف کشور، توسعه فناوری‌های تولید پراکنده انرژی (DG) و تولید همزمان برق، حرارت و سرما (CCHP)، برقی کردن چاه‌های آب کشاورزی، بهبود راندمان نیروگاه‌های حرارتی، مدیریت نحوه تامین سوخت مورد نیاز نیروگاه‌های حرارتی در فصول سرد سال، افزایش تمرکز در برنامه‌ها و سیاست‌های انرژی، تقویت وزارت نفت با ادغام بخش برق در آن، تقویت نیروی انسانی، استقلال مالی وزارت نفت، حذف سازمان‌های مشابه و موازی در وزارتخانه‌ها و افزایش کیفیت تحقیقات حوزه انرژی.
الزامات: تشکیل وزارت انرژی مزایای بسیاری با خود به همراه دارد، اما استفاده از این مزایا نیاز به الزاماتی دارد و درصورتی که الزامات تشکیل وزارت انرژی رعایت نشود، بهره‌گیری از مزایای آن در هاله‌ای از ابهام خواهد بود. با این حال، کاهش وابستگی مستقیم بودجه‌ای دولت به درآمدهای حاصل از فروش انرژی، جدایی حکمرانی و تصدی‌گری، تشکیل نظام جامع اطلاعاتی شفاف در بخش نفت و برق، حل شرایط بحرانی صنعت برق قبل از ادغام و توانایی سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری از مهم‌ترین مواردی است که الزام تشکیل وزارت انرژی را بیش از پیش نمایان می‌کند. در یک نتیجه‌گیری کلی باید عنوان کرد وجود یک نهاد که توان فنی، کارشناسی، اطلاعاتی و مالی مناسب برای نظارت و تنظیم‌گری صنعت نفت یا برق را داشته باشد، بر تاسیس وزارت انرژی مقدم است. این در حالی است که دو وزارتخانه فعلی کاملا متصدی بوده و از توان کافی و ابزار مناسب برای تنظیم‌گری و سیاست‌گذاری برخوردار نیستند. پس، ابتدا باید این نهاد در هر دو وزارتخانه به‌صورت جداگانه ایجاد شود. سپس، بخش برق وزارت نیرو در وزارت نفت ادغام شود. با ادامه شرایط کنونی، اگر وزارت انرژی نیز تشکیل شود، نمی‌تواند وظایف تنظیم‌گری خود را انجام دهد.
ارسال نظر