چالشهای راهاندازی بنگاه صنعتی بررسی شد
حفره بوروکراتیک در مسیر تولید
فاطمه صالحی: راهاندازی یک بنگاه صنعتی در ایران تنها به تامین سرمایه، خرید ماشینآلات و آمادهسازی خط تولید ختم نمیشود؛ بخش مهمی از مسیر سرمایهگذاری در رفتوآمد میان دستگاههای مختلف، انتظار برای صدور مجوز، کارشناسی و پاسخگویی نهادهای اداری سپری میشود. تجربه صنعتگران نشان میدهد این فرآیند محدود به مرحله تاسیس نیست، بلکه پس از آغاز تولید نیز ادامه پیدا میکند. در شرایطی که تولید متاثر از متغیرهای کلان اقتصادی است که بیثبات هستند، مساله زمانی پیچیدهتر میشود که زمان انجام این فرآیندهای اداری و بوروکراسی، برای سرمایهگذار قابل پیشبینی نباشد.
طولانی شدن مسیر شروع یک فعالیت اقتصادی به معنای افزایش فاصله میان «تصمیم سرمایهگذاری» و «بازدهی سرمایه» است. هرچه این فاصله بیشتر شود، سرمایه مدت طولانیتری خارج از چرخه تولید میماند و هزینه فرصت آن افزایش پیدا میکند. در اقتصادی که همزمان با تورم بالا، نوسان قیمت تجهیزات و نااطمینانی نسبت به مقررات مواجه است، زمانبر شدن فرآیندهای اداری میتواند بر محاسبات اولیه پروژه نیز اثر بگذارد. به این ترتیب، بوروکراسی فقط یک هزینه اداری برای بنگاه نیست؛ بخشی از هزینه واقعی سرمایهگذاری است که میتواند بر امکانپذیری پروژه، زمان ورود به مدار تولید و تصمیم سرمایهگذار برای توسعه فعالیت اثر بگذارد.
۱۴ سال در پیچوخم اداری
مومنعلی خزائی، فعال صنعتی، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» با اشاره به تجربه خود از فرآیندهای اداری در بخش تولید گفت: فعالیت صنعتی او از سال ۱۳۸۶ آغاز شده و در نخستین گام، برای دریافت زمین اقدام کرده است. به گفته او، صدور جواز تاسیس تا سال ۱۳۹۰ به طول انجامید و در این فاصله، حساب بانکی حقوقی ایجاد و ماشینآلات خریداری شد. یک سال بعد نیز واحد به مرحله بهرهبرداری رسید.
خزائی با اشاره به ادامهدار بودن برخی فرآیندهای اداری اظهار کرد: با وجود گذشت سالها از آغاز فعالیت، همچنان درگیر موضوع تغییر کاربری زمین است و حدود ۱۴ سال است که این مساله ادامه دارد. به گفته او، این تجربه نشان میدهد که بخشی از مسائل بوروکراتیک صرفا به مرحله راهاندازی واحد صنعتی محدود نمیشود و ممکن است سالها پس از آغاز تولید نیز ادامه پیدا کند. او همچنین به دشواریهای اخیر برای واردات ماشینآلات اشاره کرد و گفت: حدود دو سال درگیر فرآیند واردات ماشینآلات بوده و اکنون نیز نزدیک به 6ماه است که ماشینآلات به گمرک رسیده، اما پاسخ روشنی از بانک مرکزی دریافت نشده است. خزائی افزود: در شرایط فعلی که اقتصاد با تبعات جنگ نیز مواجه است، باقی ماندن ماشینآلات در گمرک برای چنین مدت طولانی، هزینه و بلاتکلیفی بیشتری به تولیدکننده تحمیل میکند.
این صنعتگر که در حوزه صنایع غذایی فعالیت دارد، بخش دیگری از مشکلات را ناشی از تغییرات مداوم سیاستها دانست. او گفت: تصمیمات ناگهانی در حوزه مقررات میتواند مستقیما بر فعالیت واحدهای تولیدی اثر بگذارد. خزائی با اشاره به تصمیمات اخیر وزارت جهاد کشاورزی درباره دانههای روغنی و کنجاله اظهار کرد که این تغییرات، به گفته او، فعالیت بخشی را که حدود ۲۰ هزار نفر بهطور مستقیم در آن مشغول هستند، برای حدود دو ماه متوقف کرده است. او تاکید کرد: تولیدکننده علاوه بر مواجهه با فرآیندهای طولانی اداری، به ثبات مقررات نیز نیاز دارد. تصمیماتی که بدون پیشبینیپذیری و فرصت تطبیق اتخاذ شوند، میتوانند در کنار بوروکراسی، هزینه دیگری به فعالیت صنعتی تحمیل کنند. خزائی در عین حال از صدور آنچه «مجوز بینام» خواند برای برخی متقاضیان انتقاد کرد و این وضعیت را در کنار طولانی بودن مسیرهای اداری برای برخی تولیدکنندگان، محل پرسش دانست.
بوروکراسی، مانع فعالیت بخش خصوصی
محسن نجاتیان، فعال صنعتی، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» با اشاره به پیچیدگی فرآیندهای اداری در مسیر فعالیت واحدهای تولیدی گفت: یکی از موانع جدی پیشروی صنعتگران در ایران، بوروکراسی گسترده و زمانبر است؛ مسالهای که میتواند بخش خصوصی را از مسیر اصلی فعالیت خود دور کند و هزینه و زمان راهاندازی و توسعه واحدهای تولیدی را افزایش دهد.
او بیان کرد: اگر این حجم از فرآیندهای اداری و بوروکراتیک وجود نداشته باشد، بخش خصوصی ظرفیت آن را دارد که فعالیت اقتصادی خود را با سرعت و کارآمدی بیشتری پیش ببرد. به گفته نجاتیان، در شرایطی که یک واحد تولیدی بر اساس قانون و ضوابط موجود فعالیت میکند، انتظار طبیعی این است که ساختار اداری نیز مسیر فعالیت آن را تسهیل کند، نه اینکه خود به مانعی در برابر تولید تبدیل شود. این صنعتگر با مقایسه فرآیندهای اداری ایران با برخی کشورهای پیشرفته افزود: در بسیاری از اقتصادهای توسعهیافته، اگر یک واحد تولیدی الزامات قانونی را رعایت کرده باشد، چارچوبهای مشخصی برای صدور مجوز و دسترسی به عوامل تولید وجود دارد و فرآیندهای اداری در زمان کوتاهی انجام میشود. اما در ایران، صدور برخی مجوزها ممکن است ماهها یا حتی چند سال به طول بینجامد.
نجاتیان تاکید کرد: طولانی شدن فرآیند دریافت مجوز، تنها یک مساله اداری نیست؛ بلکه میتواند برنامهریزی سرمایهگذار را نیز تحتتاثیر قرار دهد. سرمایهگذار زمانی که برای شروع یا توسعه یک فعالیت تولیدی اقدام میکند، به زمانبندی مشخصی برای تامین منابع، خرید تجهیزات، تامین مواد اولیه و ورود به بازار نیاز دارد و هرگونه ابهام در فرآیندهای اداری میتواند این برنامه را مختل کند. او گفت: اگر هدف سیاستگذار افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد است، یکی از گامهای اساسی باید کاهش پیچیدگیهای اداری و کوتاه کردن مسیر دریافت مجوزها باشد. در این صورت، دولت به جای آنکه در فرآیند تولید نقش بازدارنده داشته باشد، میتواند بر تنظیمگری، نظارت و ایجاد زیرساخت مناسب برای فعالیت اقتصادی متمرکز شود.
مسیر پرابهام راهاندازی بنگاه صنعتی
محمد یارمحمدی، فعال صنعتی، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» درباره زمان موردنیاز برای طی مراحل راهاندازی یک بنگاه صنعتی گفت: نمیتوان برای این فرآیند یک زمان مشخص و ثابت اعلام کرد؛ چراکه مدت زمان طی شدن مراحل اداری و دریافت مجوزها به نوع فعالیت، محل استقرار واحد و شرایط هر پرونده بستگی دارد. از سوی دیگر، تجربهای که یک صنعتگر در سالهای گذشته داشته، لزوما تصویر دقیقی از شرایط امروز ارائه نمیدهد.
او با اشاره به تجربه راهاندازی واحد صنعتی خود افزود: اگر بخواهیم درباره یک نمونه مشخص صحبت کنیم، باید میان شرایط امروز و حدود ۱۰ سال قبل تفاوت قائل شد. زمانی که فعالیت خود را آغاز کردیم، برای برخی مراحل و مجوزها چند ماه زمان صرف میشد. یارمحمدی ادامه داد: حتی در یک دوره زمانی مشخص نیز نمیتوان یک عدد واحد برای همه واحدهای صنعتی در نظر گرفت. برای نمونه، ساخت سوله واحد ما در یک شهر دور از مرکز حدود چهار تا پنج ماه طول کشید، اما برای طی کردن برخی امور و دریافت مجوزهای موردنیاز، نزدیک به یک سال زمان صرف شد. این تفاوت نشان میدهد که زمان ساخت یک واحد صنعتی لزوما با زمان لازم برای طی فرآیندهای اداری آن همخوان نیست.
این صنعتگر با اشاره به تفاوت میان تمدید و دریافت اولیه مجوزها اظهار کرد: تمدید برخی مجوزها معمولا زمان زیادی نمیبرد، اما در مرحله نخست، بررسی واحد و قرار گرفتن در صف کارشناسی میتواند زمانبر باشد. بهویژه اگر واحد صنعتی در شهرستان قرار داشته باشد و کارشناسان مربوطه از تهران یا مرکز استان برای بازدید و بررسی اعزام شوند، فرآیند میتواند طولانیتر شود. او گفت: در چنین شرایطی ممکن است کارشناسی چند واحد در یک منطقه در یک زمان انجام شود و همین موضوع باعث شود یک صنعتگر برای انجام یک مرحله مشخص، دو تا سه ماه منتظر بماند. یارمحمدی تاکید کرد: به همین دلیل، اگر قرار باشد درباره مسیر ایجاد یک بنگاه صنعتی صحبت کنیم، نمیتوان صرفا یک عدد را بهعنوان زمان دریافت مجوز یا راهاندازی اعلام کرد. نوع فعالیت، موقعیت جغرافیایی، دستگاه متولی و مرحلهای که واحد در آن قرار دارد، همگی در مدت زمان نهایی اثرگذارند. آنچه اهمیت دارد، قابل پیشبینی بودن این زمان و مشخص بودن مسیر پیشروی سرمایهگذار است.
شکاف میان مجوز و بهرهبرداری
آمار هفتساله ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۳ تصویری از فاصله میان تصمیم سرمایهگذاری و ورود به تولید ارائه میکند. در این دوره، حدود ۲۱۸ هزار جواز تاسیس صادر شده، درحالیکه تعداد پروانههای بهرهبرداری به حدود ۲۷ هزار فقره رسیده است؛ بهطور میانگین، به ازای هر ۱۰۰ جواز تاسیس حدود ۱۲ پروانه بهرهبرداری صادر شده است. در همین حال، تعداد جوازهای تاسیس از حدود ۱۸ هزار تا ۴۵ هزار فقره در نوسان بوده، اما شمار پروانههای بهرهبرداری در محدودهای نزدیک به ۳۳۰۰ تا ۴۷۰۰ فقره باقی مانده است. این تفاوت میتواند نشان دهد افزایش تعداد طرحهای دارای جواز لزوما به همان نسبت به پروژههای به بهرهبرداری رسیده تبدیل نشده است. با این حال، این نسبت را نمیتوان «نرخ تبدیل» تلقی کرد، زیرا پروانههای بهرهبرداری هر سال لزوما مربوط به جوازهای همان سال نیستند. از این منظر، دادهها بیش از آنکه علت این فاصله را مشخص کنند، اهمیت بررسی موانع پس از صدور جواز، از تامین زمین و مجوزهای تکمیلی تا تامین مالی و تجهیزات، و ضرورت پیشبینیپذیرتر شدن مسیر سرمایهگذاری را نشان میدهند.
از تصمیم سرمایهگذاری تا بهرهبرداری
بنابراین، اگر یک سرمایهگذار امروز تصمیم بگیرد بنگاه تولیدی راهاندازی کند، مسیر او صرفا از تامین مالی و خرید تجهیزات نمیگذرد. انتخاب محل فعالیت، تامین زمین، دریافت مجوزهای لازم، ایجاد زیرساخت، تامین ماشینآلات، واردات تجهیزات در صورت نیاز، تامین نقدینگی و سرمایه در گردش و در نهایت ورود محصول به بازار، مجموعهای از مراحلی است که میتواند سرمایهگذار را با دستگاهها و فرآیندهای متعدد اداری مواجه کند. مدت زمان هر مرحله نیز لزوما مشخص و قابل پیشبینی نیست و به نوع فعالیت، محل استقرار و دستگاه متولی بستگی دارد.
بررسی تجربه صنعتگران نشان میدهد یکی از چالشهای اصلی در این مسیر، فاصله میان زمان تصمیمگیری و زمان آغاز واقعی تولید است. هرچه این فاصله طولانیتر شود، سرمایه برای مدت بیشتری درگیر پروژه میماند و در اقتصادی با تورم و نوسان قیمتها، برآورد اولیه هزینههای سرمایهگذاری نیز میتواند تغییر کند. از سوی دیگر، تامین مالی زمانی موثر است که در زمان مناسب به دست تولیدکننده برسد؛ در غیر این صورت بخشی از قدرت خرید منابع مالی پیش از ورود به پروژه از بین میرود. چالش دیگری که در این مسیر وجود دارد، هماهنگی میان دستگاههای مختلف است. سرمایهگذار ممکن است یک مرحله را به پایان رسانده باشد، اما برای ورود به مرحله بعد همچنان منتظر پاسخ یا اقدام دستگاه دیگری بماند. در چنین شرایطی، نبود زمانبندی روشن، امکان برنامهریزی اقتصادی پروژه را کاهش میدهد.
در کنار این موارد، تعدد مقررات و ایجاد الزامات جدید نیز میتواند به هزینه مبادله فعالیت اقتصادی اضافه کند. برای نمونه، محدود کردن تعداد حسابهای بانکی اشخاص، از منظر نظری میتواند با کاهش حسابهای غیرفعال یا پراکنده، به شفافتر شدن گردش مالی و ساماندهی شبکه بانکی کمک کند؛ اما اثر نهایی چنین سیاستی به کیفیت زیرساخت اجرایی آن وابسته است. اگر فعال اقتصادی نتواند بهسادگی وضعیت و جزئیات حسابهای خود را مشاهده و مدیریت کند، بستن یا انتقال حسابها فرآیندی پیچیدهتر از افتتاح حساب داشته باشد یا میان سامانهها و شعب هماهنگی کافی وجود نداشته باشد، یک سیاست با هدف کاهش پیچیدگی مالی میتواند در عمل به افزایش هزینه اداری بنگاه منجر شود. تعدد مقررات، ابهام در نحوه اجرای آنها و تفاوت رویه میان شعب نیز میتواند این هزینه را بیشتر کند. در این حالت، زمان مدیر و نیروی انسانی بنگاه صرف پیگیری امور بانکی و اداری میشود؛ منابعی که میتوانست صرف تولید، سرمایهگذاری و توسعه کسبوکار شود.
کیفیت مقررات و قابلیت اجرا
از این منظر، مساله فقط تعداد قوانین نیست، بلکه کیفیت مقررات و قابلیت اجرای آنهاست. هر مقررات جدید باید علاوه بر هدف سیاستی خود، هزینه انطباق بنگاهها، زیرساخت مورد نیاز، نحوه اجرای یکسان و امکان اصلاح یا لغو فرآیندهای زائد را نیز در نظر بگیرد. در غیر این صورت، انباشت مقررات میتواند بدون آنکه لزوما به بهبود متناسب در عملکرد اقتصادی منجر شود، بر اصطکاک فعالیت بنگاهها بیفزاید. در نتیجه، تسهیل سرمایهگذاری صنعتی تنها به صدور سریعتر مجوز محدود نیست. دولت میتواند با مشخص کردن دقیق مراحل، کاهش تداخل وظایف دستگاهها، تعیین زمان پاسخگویی، ایجاد امکان رهگیری فرآیندها و بازنگری در مقررات موازی، بخشی از عدم قطعیت موجود را کاهش دهد. برای سرمایهگذار، قابل پیشبینی بودن مسیر به اندازه کوتاه بودن آن اهمیت دارد؛ زیرا تصمیم سرمایهگذاری زمانی امکانپذیرتر میشود که بتوان هزینه، زمان و ریسک پروژه را از ابتدا تا مرحله تولید برآورد کرد.
