آسیب‌های تلفیق حاکمیت و تصدی در نظام حمل‌ونقل ریلی
تبعات واگذاری ناقص امور به بخش خصوصی
شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی که یکی از قدیمی‌ترین شرکت‌های دولتی است، رتبه اول خصوصی‌سازی را در دهه ۸۰ به دست آورد. طبق اصل ۴۴ دولت موظف به کوچک‌سازی است و بر این اساس ۱۵ سال پیش راه‌آهن شروع به واگذاری ناوگان کرد. از ۱۰ سال قبل زمینه ورود بخش خصوصی به حوزه حمل‌ونقل ریلی را تسهیل کرد و امتیازات متعدد قانونی و مالی ایجاد کرد. به این ترتیب خصوصی‌سازی راه‌آهن منجر به رشد چشمگیر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی شد و هم اکنون شاهد حضور سرمایه‌گذاران متعدد در این زمینه هستیم.
این فرآیند به خوبی آغاز اما دستخوش چالش‌های مدیریتی شد و ناقص ماند. هنوز وظایف و دارایی‌های متعددی در اختیار شرکت راه‌آهن به عنوان یک نهاد دولتی وجود دارد و قابل واگذاری به بخش خصوصی است. عدم‌تکمیل فرآیند خصوصی‌سازی و باقی ماندن وظایف تصدی‌گرانه در دولت موجب شده تا خلط بین حاکمیت دولتی و تصدی به وجود آید. شأن دولت این نیست که رقیب بخش خصوصی باشد. بدیهی است که در چنین شرایطی چالش‌های مهمی در نظام تعرفه ریلی پدید می‌آید. زیرا دولتی که تعیین‌کننده تعرفه است، خود بزرگ‌ترین استفاده‌کننده از آن نیز هست.
طرح خصوصی‌سازی در بخش ریلی و جاده‌ای وزارت راه، نخستین بار در دهه ۸۰ توسط پژوهشکده حمل‌ونقل وزارتخانه تهیه شد. این طرح به‌طور شفاف وظایف حاکمیت و تصدی بخش حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای را از یکدیگر تفکیک کرد. در تنظیم آیین‌نامه‌های اجرایی دولت از نتایج این طرح استفاده شد. اما اجرای آن نیمه‌تمام ماند. یکی از ارکان مهم برای مدیریت صحیح بازار حمل‌ونقل، پس از خصوصی سازی، ایجاد نهاد تنظیم گر یا همان رگولاتور است. در بخش حمل‌ونقل جاده‌ای، هم اکنون سال‌هاست که کل حوزه حمل‌ونقل سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، تبدیل به نهاد تنظیم گر شده است. یکی از علل رشد حمل‌ونقل جاده‌ای نیز همین واقعیت است. اما شرکت راه‌آهن این امر را ناقص اجرا کرده است. هم اکنون در حوزه حمل‌ونقل مسافر، راه‌آهن نقش تنظیم‌گر دارد اما در حوزه حمل‌ونقل بار، تصدی دارد و با بخش خصوصی رقابت می‌کند.
طراحی نهاد تنظیم گر بازار حمل‌ونقل ریلی یکبار در دهه ۸۰ توسط پژوهشکده حمل‌ونقل و یکبار دیگر در دهه ۹۰ توسط مشاور آلمانی شرکت راه‌آهن، انجام شده است. با توجه به جداسازی کامل شرکت رجا از وزارت راه، تنظیم‌گری حوزه مسافری انجام شده است اما در حوزه باری، به دلیل تصدی شرکت راه‌آهن، چالش‌های متعددی وجود دارد. طراحی نهاد تنظیم گر (رگولاتور) شامل ابعاد مختلفی از قبیل ساختار، شرح وظایف، حدود اختیارات، فرآیندها، نحوه ارتباطات آن با بخش‌های دیگر، نظام اجرایی و قدرت تصمیم‌گیری آن است. شرکت راه‌آهن همواره با ایجاد تنظیم‌گر (رگولاتور) موافق نبوده است، چراکه یک نهاد دولتی که خود تصدی دارد؛ هیچ گاه به دنبال این نیست که نهاد بالادستی برای خود ایجاد کند. نیاز به وجود تنظیم‌گر پس از واگذاری کامل ملموس و مشهود می‌شود. بدیهی است تا زمانی که دولت در بازار حضور داشته باشد، تمایلی به ایجاد نهاد تنظیم گر ندارد، زیرا دیگر نمی‌تواند هر دو نقش را ایفا کند و اختیارات کنونی را از دست می‌دهد. پیامد نامطلوب این اتفاق کاهش مشارکت بخش خصوصی است. زیرا بخش خصوصی هرگز نمی‌تواند با دولت رقابت کند، بنابراین اقتصاد کسب و کارش دچار مشکل می‌شود و سرمایه‌گذاری خود را به بخش دیگری متمایل می‌سازد. در ساختار سازمانی ۲۰ سال پیش شرکت راه‌آهن، معاونتی به نام معاونت مسافری وجود نداشت. چون شرکت رجا متعلق به راه‌آهن بود و رجا کل نقش حاکمیت دولت و تصدی حمل مسافری را ایفا می‌کرد. معاونت مسافری شرکت راه‌آهن پس از فروخته شدن شرکت رجا ایجاد شد. زیرا مدیران وقت در وزارت راه و شرکت راه‌آهن مشاهده کردند که چالش‌های مختلفی پدید می‌آید و برای رسیدگی به آن و ساماندهی حمل‌ونقل مسافر نیازمند یک نهاد حاکمیتی مقتدر هستند.
بنابراین ابزار سازمانی مناسبی برای نظارت بر رجا ایجاد کردند و از همان زمان شرکت‌های مسافری بیشتری نیز شکل گرفتند. این معاونت هم اکنون با تشکیلات زیرمجموعه خود نقش حاکمیتی و تنظیم‌گری را در بخش مسافری ایفا می‌کند.
در یادداشت بعدی به تشریح وظایف تصدی‌گرانه دولت در بخش حمل‌ونقل بار و تحلیل پیامدهای منفی آن می‌پردازیم.
چرا باید در دنیای امروز که می‌توانیم روی گوشی‌های موبایل خود محل خود و اطرافیان خود را مشاهده کنیم، هنوز برای ترکینگ قطارها در راه‌آهن باید از یک سیستم دستی در ایستگاه‌های راه‌آهن استفاده کنیم؟ دلیل این امر جز این نیست که اپراتوری توسط بخش دولتی انجام می‌شود. ما هنوز در سیستم حمل‌ونقل ریلی با یک سیستم سنتی در بخش بهره‌برداری مواجهیم. البته نیروهای انسانی توانمندی در این حوزه وجود دارند، اما حاکمیت نباید با تصدی‌گری گره بخورد. چرا که این گره هم دولت و هم تصدی را خراب می‌کند و درنهایت نه دولت نقش خود را ایفا می‌کند و نه بهره‌بردار و متصدی، نقش اصلی تصدی‌گری خود را با بهره‌وری خوب، ایفا می‌کند.
اما این بدنه چاق چه نتیجه‌ای به بار آورد؟ حدود ۱۵ سال در بخش حمل‌ونقلی ریلی شرکت «تراورس» به عنوان یک شرکت دولتی و زیرمجموعه راه‌آهن، مسوولیت تعمیر و نگهداری کل خطوط شبکه راه‌آهن را برعهده داشت که در زمان خصوصی‌سازی، این شرکت فروخته شد. بعد از واگذاری شرکت تراورس، این شرکت رقیب پیدا کرد. یعنی در یکسری از استان‌ها شرکت‌های دیگری به وجود آمدند و در مناقصات شرکت کردند و برنده شدند. متاسفانه بعد از ۱۵ سال دوباره شرکت تراورس را به راه‌آهن برگرداندند؛ با این توجیه که نگهداری از خطوط راه‌آهن یک امر حاکمیتی است.
اما سوال این است که چرا جاده‌های کشور توسط یک شرکت پیمانکاری دولتی نگهداری نمی‌شوند و نگهداری آنها برعهده بخش غیردولتی است؛ در حالی که ۹۰درصد بار و ۹۵درصد مسافر کشور از طریق حمل‌ونقل جاده‌ای جابه جا می‌شوند و راه‌آهن تنها ۵درصد از حمل بار و ۱۰درصد از حمل مسافر را برعهده دارد. در راه‌آهن پرسنل شرکت تراورس در حالی به صورت مستقیم تعمیر و نگهداری خطوط را انجام می‌دهند؛ در حالی که تعمیرات یک امر مربوط به دولت نیست، بلکه مالکیت یک امر مربوط به دولت است. مالک باید مسوول نگهداری باشد، اما مجری نباید دولت باشد و باید این مسوولیت را به بخش خصوصی واگذار کند. پس این اقدامِ برگشت به عقب اشتباه است. چون آن شرکت‌های خصوصی که در طول این ۱۵ سال شکل گرفته بودند و تعمیرات و نگهداری خطوط برخی از استان‌ها را انجام می‌دادند، اکنون همه معطل و بلاتکلیف مانده‌اند. در شرایطی که راه‌آهن کارها را به شرکت دولتی وابسته به خود واگذار می‌کند، عملا کاری به شرکت‌های خصوصی ارجاع نمی‌شود.
این واگذاری ناقص حتی باعث شده که راه‌آهن ۷۰درصد از لکوموتیوها را تحت اختیار خود بگیرد و ۳۰درصد را به اجبار به بخش خصوصی اجاره پرداخت کند. یعنی راه‌آهن آنها را ملزم به انعقاد قرارداد اجاره کرده است. شخص دارای لکوموتیو خصوصی که ده‌ها‌میلیارد تومان دراین حوزه سرمایه‌گذاری می‌کند، به دنبال این است که با صاحب واگن ارتباط برقرار کند تا قرارداد حمل را به صورت مشترک با صاحب واگن بندد، اما راه‌آهن اجازه این امر را نمی‌دهد و تاکید دارد که کل لکوموتیو باید در اختیار راه‌آهن باشد. حتی شرکت‌ها راضی به این همکاری نیستند، چون حتی تا ۶ ماه تاخیر در پرداخت اجاره مواجه می‌شوند.
این مدل که شرکت دولتی متصدی و همزمان اپراتور باشد، در هیچ‌کدام از مدل‌های حمل‌ونقل در کشور وجود ندارد و در تناقض با منافع ملی است. باید همه امور در شقوق حمل‌ونقل ریلی، جاده‌ای و هوایی به صورت ۱۰۰درصد دولتی باشد. در نظام حمل‌ونقل، امکان یک بام و دو هوا وجود ندارد و اگر چنین باشد، این حوزه‌ها نمی‌توانند با هم رقابت کنند. در بسیاری از کشورها سیستم حمل‌ونقل ریلی به طور ۱۰۰درصد دولتی است و سهم بازار چندانی هم ندارد؛ اما مانند ایران نیست که به صورت ناقص و یک بام و دو هوا اجرایی شود. اگرچه سیاست کلان دولت اگر این است که برای کاهش مصرف انرژی، حمل‌ونقل ریلی را توسعه دهد، اما در چنین شرایطی این توسعه محقق نمی‌شود.
در فرهنگ و نظام اقتصادی ما در جاهایی که اجازه شکل‌گیری به بخش خصوصی داده شده، این بخش رشد کرده است. در طول ۸ سال اخیر قوانین دولتی خوبی برای حمایت از حمل‌ونقل ریلی تصویب شده که بخشی از آنها اجرایی نشده و در بخشی هم که اجرا شده، از ظرفیت کامل بخش خصوصی استفاده نشده است، چون اقتصاد حمل‌ونقل ریلی ما ضعیف است. راهکار این مساله فلاش بک به عقب و دولتی کردن تمامی امور نیست؛ چراکه هم مغایر با قانون اساسی است و هم به تجربه دیده‌ایم که با شروع خصوصی سازی، صنعت حمل‌ونقل ریلی ما رشد کرد.
امروز جمع بزرگی از نیروهای جوان و تحصیلکرده در شرکت‌های خصوصی حمل بار و مسافر فعالیت می‌کنند که قطعا اگر این شرکت‌ها دولتی بودند، نمی‌توانستند این نیروها را جذب کنند، کمااینکه در بدنه راه‌آهن رشد نیروی انسانی را مشاهده نمی‌کنیم و شاهد نزول توان نیروی انسانی هستیم. چون دولت به دلیل محدودیت در استخدام نیرو، امکان رشد بدنه خود را ندارد و در عین حال فضای تحول‌گرا و جذابی برای نیروهای جوان ندارد.
وزارت راه و راه‌آهن در کشور دانشکده مهندسی راه‌آهن را دردانشگاه علم و صنعت پایه‌گذاری کرده‌اند، اما عمده فارغ التحصیلان این دانشکده بیش از آنکه جذب شرکت راه‌آهن شوند، جذب شرکت‌های خصوصی و خصولتی بار و مسافر و متروها شده‌اند که آن هم جنبه نهاد عمومی دارد؛ نه نهاد دولتی.
