آشکارسازی حقیقت تلخ صندوقها
سالها بعد مدیر وقت بیمههای اجتماعی وزارتخانه یادشده با یادآوری وضعیت بحرانی یونان و اقدام به فروش جزایر برای پرداخت بدهیها، تلاش کرد تا به دولتمردان و قانونگذاران این تلنگر را بزند که وضعیت امروز صندوقها خطیر است و آن را باید چارهای کرد، قبل از آنکه دیر شود. البته مساله یونان تنها صندوقهای بازنشستگی نبودند؛ بحران یونان عمدتا بحران بدهی خارجی دولت بود که این کشور را برای دریافت بسته نجات مالی از اتحادیه اروپا و صندوق بینالمللی پول ناگریز به انجام اصلاحات دردناکی از جمله در نظام مستمری خود کرد. در قالب این اصلاحات، مستمریها چندین بار و به مقدار قابلتوجهی کاهش یافت؛ بهگونهای که مقدار کاهش مستمری متجاوز از ۴۰ درصد گزارش شده است؛ حتی تصورش هم دردناک است که مستمری سالمندان ناگهان حدود ۴۰ درصد کاهش یابد! در خلال این بحران بود که پیشنهاد جنجالی و البته توهینآمیز فروش جزایر یونان توسط برخی کشورهای طلبکار (از جمله سیاستمدار آلمانی) مطرح شد. این پیشنهاد گرچه در عمل به هدف تحققیافته نرسید، به مثالی تاریخی برای نمایش حالت حدی وضعیت بحرانی یک کشور تبدیل شد.
اگرچه استفاده از این مثال برای ایران توسط مدیرکل وقت بیمههای اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و هشدار درباره جزیرهفروشی، باتوجهبه مختصات جزایر مورد بحث در یونان (متجاوز از ۱۵۰ جزیره دولتی که عمدتا غیرمسکونی و بسیار کوچک هم بودند) بزرگنمایی و غیرواقعی بود، به نظر نگارنده به قصد نشاندادن شدت و دامنه وضعیت نامناسب صندوقهای بازنشستگی کشور مطرح شده بود؛ تلنگری که بیشتر از آنکه پیامش دریافت شود، منجر به حاشیهسازی برای قصد جزیرهفروشی شد و بسیار زود به برکناری ایشان از مسوولیت در وزارتخانه انجامید.
حالا مدتی است انتشار لایحه «اصلاح قانون تامین اجتماعی و ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی» توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خبرساز شده است. اینبار به نظر میرسد وزیر بمب را به کمر خود بسته تا هشدار دهد وضعیت وخیم است. پس از منتشر شدن پیشنویس و فراخوان ارائه نظرات کارشناسی پیرامون آن توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، حقیقت تلخ وضعیت صندوقهای بازنشستگی کشور پیشروی چشم دولتمردان، قانونگذاران و ذینفعان عریان شد. طرح این پیشنویس از سوی یک نهاد سیاستگذار، با تمام نقصها و ایرادات کارشناسی، که بعضا قابلیت اجرا را از آن میگیرند، این حقیقت را آشکار کرد که وضعیت سازمان تامین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی تعریفی ندارد؛ حقیقتی که سالهای سال است از سوی کارشناسان مطرح میشد و بعضا «سیاهنمایی واقعیت» تلقی میشد.
باوجوداین، باز هم این هشدار با تاکید بر اشکالات محرز پیشنویس به حاشیه رفت و در نهایت، با مخالفت منتقدان در دولت و کارشناسان، کنار گذاشته شد. اما این نباید باعث شود که فراموش کنیم وضعیت صندوقهای بازنشستگی کشور و سازمان تامین اجتماعی، حالا با درجات متفاوت، وخیم است که در صورت تداوم آن، باید منتظر بود بار مالی بزرگی در آینده بر دولت تحمیل شود؛ انتظاری که دیر یا زود دارد، اما سوختوسوز نخواهد داشت!
حقیقت این است که نظام کنونی بیمههای اجتماعی در کشور با چالشهایی مواجه است که انجام اصلاحات بزرگ را در آینده اجتنابناپذیر میکنند. برخی از این چالشها به شرح زیر است:
1. بررسی روند وضعیت صندوقهای بازنشستگی در ایران نشان میدهد که این صندوقها از نظر مالی یا هماکنون ناپایدارند یا در آیندهای نزدیک با ناپایداری مواجه خواهند شد: درحالیکه تعدادی از صندوقهای بازنشستگی درحالحاضر در عمل به اداره بازنشستگی تبدیل شدهاند که عمدتا به پرداخت حقوق تامینمالیشده از بودجه دولت اشتغال دارند، سازمان تامین اجتماعی از نظر تعهدی هنوز دچار کسری نشده است. اما پیشبینی میشود با تداوم وضعیت کنونی تعامل مالی با دولت و گسترش تعهدات بازنشستگی در اثر فشار تورم، این سازمان بزرگ، با 48.5میلیون نفر تحت پوشش، نیز در سالهای نزدیک برای تامین مخارج به بودجه دولت متکی شود.
با شرایط کنونی کسبوکارها و وضعیت تورمی حاکم بر کشور، همین که این سازمان تاکنون هم توانسته مخارج هنگفت بازنشستگی (ماهانه بالغبر 150 هزارمیلیارد تومان) را تامین کند چیزی شبیه معجزه است. در شرایطی که 1) اصلاحات پارامتریک برای اثرگذاری بر جریان مالی نیاز به زمان دارند، 2) اجرای تماموکمال این اصلاحات در شرایط کنونی دشوار و تا حدودی دور از انتظار است، 3) بهجهت تاخیر در انجام این اصلاحات در سالهای طلایی گذشته، حتی اجرای کامل آنها نیز به مدت کمی کسری را به تعویق میاندازد و 4) بهجهت ماهیت طرحهای بازنشستگی کشور (مزایای معین یا DB) که در نهایت به بلوغ و کسری خواهند رسید، گریزی از اصلاحات ساختاری و تغییرات اساسی در نظام بیمههای اجتماعی کشور وجود ندارد.
2. بهرغم تمامی تلاشهای موفق برای افزایش پوشش بیمه، هنوز درصد زیادی از شاغلان تحت پوشش هیچ طرح بازنشستگی نیستند. بهطور مشخص، مشاغل غیررسمی و تعداد زیادی از شاغلان بدون رابطه کارفرمایی سنتی (شامل خویشفرمایان، آزادکاران، کسبوکارهای مجازی و پلتفرمی و مانند آن) فاقد پوشش بازنشستگی هستند. باتوجه به تغییر ماهیت بازار کار و گسترش روزافزون این مشاغل، چنین روندی خطر ابتلا به فقر سالمندی را در کشور در آینده افزایش خواهد داد که نیازمند صرف هزینههای گزاف از محل بودجه برای ایجاد پوشش حداقلی برای آنها خواهد بود.
3. طرح بیمه بیکاری در کشور بسیار محدود است و بههیچوجه قابلیت پوشش حداکثری را در شرایط بحرانهای گسترده ندارد؛ همانگونه که بحران کرونا و جنگ اخیر نشان داد، بسیاری از بیکاران خارج از چتر حمایتی طرح بیمه بیکاری در کشور قرار دارند که در مواقع بحران، بهشدت آسیبپذیر و محروم از حمایتهای حداقلی هستند. اگر برای بهدستآوردن یک تصویر از میزان پوشش این طرح از اختلاف در روش گردآوری داده در سازمان و مرکز آمار ایران صرفنظر کنیم، طرح بیمه بیکاری در بهترین حالت خود کمتر از حدود 8 درصد بیکاران کشور را پوشش داده است و حدود 50 درصد شاغلان کشور تحت پوشش این طرح نیستند.
4. یکی از اشکالات اساسی در سیستم تامین مالی تامین اجتماعی عدمانفکاک حساب شاخههای مختلف (بازنشستگی، درمان و بیکاری) از یکدیگر است؛ گرچه تلاشهایی برای نگهداری این حسابها بهصورت مجزا صورت میپذیرد، بهجهت ماهیت متفاوت طرح بازنشستگی از طرحهای درمان و بیکاری، غالبا اندوخته حسابها به نفع حساب بازنشستگی مورد استفاده قرار میگیرد. این امر گرچه از نظر تداوم ارائه خدمات بهویژه در شرایط دشوار کنونی اجتنابناپذیر بوده است، از نظر حکمرانی طرح با استانداردها مغایر است و در بلندمدت باید اصلاح شود.
5. نحوه مواجهه سازمان با کارفرمایان و پیمانکاران موجب شده که این سازمان بهعنوان یکی از عوامل مخل فضای کسبوکار شناخته شود؛ بهطور ویژه، نحوه صدور مفاصاحساب در طرحهای پیمان نارضایتی گستردهای را در میان بنگاههای اقتصادی ایجاد کرده است، نارضایتیای که بهخصوص در شرایط دشوار کنونی برای هرگونه فعالیت اقتصادی، بیشازپیش برجسته شده و نظرات و پیشنهادهای نگرانکنندهای درارتباطبا سازمان و نیروی کار را مطرح کرده است. همچنین، سازکار دوگانه وصول در سازمان امور مالیاتی و سازمان تامین اجتماعی، منجر به صرف انرژی و زمان مدیریت بنگاهها به امور تاحدودی موازی و تکراری میشود. این در حالی است که باتوجهبه انگیزههای متعارض بنگاهها در تکمیل کاربرگهای سازمان امور مالیاتی و سازمان تامین اجتماعی (تمایل به نشاندادن هزینههای بیشتر در مورد اول و هزینههای کمتر در مورد دوم) و سازکار اتخاذی بسیاری از بنگاهها تحت عنوان سیستم دو دفتری، تجمیع وصول در قالب یک دستگاه میتواند به نفع هر دو سازمان باشد.
این مشکلات بزرگ و مهم هستند و طبعا رفع آنها نیازمند راهکارهایی بزرگ، خلاقانه و مبتکرانه است که با درنظرگرفتن پیچیدگیها و جزئیات مربوطه مطرح شوند. پیشنویس مطرحشده گرچه با نگاه به این مشکلات مطرح شده بود، برای رفع آنها راهکاری جز تغییر میدان بازی از سازمان تامین اجتماعی به دولت ارائه نداده بود. بنابراین، فقط زمین بازی عوض میشد، بدون آنکه مشکلات حل شود، و حتی در برخی موارد آنها را بدتر میکرد. اما تصور میکنم این پیشنویس خدمت مهمی هم کرد: این متن ضمن تلنگر دوباره مشکلات صندوقهای بازنشستگی، در شرایطی که هجوم مشکلات در کشور اولویت را از آن برداشته بود، فضا و جسارتی را برای فکر کردن به گزینههای اصلاحات ساختاری بزرگ ایجاد کرد، فضایی که امید است تداوم یابد و بسته نشود. در سایه نظرخواهیهای گسترده از کارشناسان و ذیمدخلان میتوان به طرح اصلاحات عملیتر با جزئیات اندیشید؛ اصلاحاتی که با حفظ و تقویت نقاط قوت ایدهها، برای نقاط ضعف آنها تدبیر کند تا در نهایت بهجای اصلاحات جزیرهای و تکهتکه، طرح جامعی حاصل شود که مشکلات نظام بیمههای اجتماعی کشور را به بهترین شکل رفع کند و اثرات مثبت آن قطعی و پایدار باشد.
چارچوب و قالب این طرح در سیاستهای کلی تامین اجتماعی و سایر اسناد بالادستی مرتبط تا حدود زیادی مشخص است: نظام تامین اجتماعی چند لایه. نظامی که با گردهمآوری لایههایی متنوع از انواع سیستمهای حمایتی (متشکل از مساعدت، بیمه اجتماعی و بیمه بازرگانی)، مترقیترین نوع اصلاحات در بسیاری از کشورهای توسعهیافته بوده است. ما گریزی نداریم از اندیشیدن به اجرای چنین اصلاحات بزرگ ساختاری. در نهایت، باید تاکید کرد که اجرای چنین اصلاحات مهمی نیازمند مطالعات عمیق مبتنی بر شواهد و محاسبات، گفتوگو و تعامل گسترده با شرکای اجتماعی، گفتمانسازی و توجه به جزئیات فنی است. علاوه بر این، پس از مشخصشدن چارچوب اصلی اصلاحات، اجرا باید بهصورت تدریجی و مرحلهبهمرحله صورت پذیرد.
* عضو هیات علمی پژوهشکده اقتصاد پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی
