مرکز پژوهش‌های مجلس، پیشنهادهای خود را درخصوص اصلاح بودجه مطرح کرد
چابک‌‌‌‌‌‌سازی بودجه۱۴۰۲
یکی از مهم‌ترین چالش‌های بودجه‌که نظام سیاستگذاری مالی کشور را مختل کرده‌است، افزایش هزینههای اجتناب‌‌‌‌‌‌ناپذیر شامل هزینههای جبران خدمت کارکنان، بازپرداخت بدهی‌‌‌‌‌‌های دولت در قالب اوراق یا بدهی به نهادهای عمومی غیردولتی مانند صندوق‌های بازنشستگی است که بخش عمده منابع بودجه را بلعیده و سهمی برای سایر کارکردهای بودجه که در شرایط کنونی اقتصاد اهمیت ویژه‌‌‌‌‌‌ای دارد، باقی نگذاشته است. به‌‌‌‌‌‌نظر می‌رسد مهم‌ترین ماموریت اصلاح ساختار بودجه در کشور، تغییر مسیر نظام بودجه‌‌‌‌‌‌ریزی از وضعیت کنونی به وضعیتی است که در آن ضمن ارتقای کیفیت ارائه خدمات عمومی دولت، امکان سیاستگذاری مالی فعال از طریق منابع درآمدی پایدار برای دولت مهیا باشد و بتواند به‌‌‌‌‌‌معنای واقعی میان اهداف مختلف خود برای برنامه‌های هدف‌گذاری‌شده در سند برنامه اولویت‌‌‌‌‌‌بندی کند. بر این اساس در زمینه تدوین بودجه، به‌‌‌‌‌‌جای رویکرد هزینه‌‌‌‌‌‌محور و دستگاهی، باید نگاه خروجی‌‌‌‌‌‌محور و برنامه‌‌‌‌‌‌ای حاکم باشد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی، مهم‌ترین پیشنهادهای خود برای اصلاح نظام بودجه‌‌‌‌‌‌ریزی و چابک‌‌‌‌‌‌سازی بودجه‌سال‌آینده را ارائه کرده‌است.
تبیین رابطه بودجه و وضعیت اقتصادی کشور
براساس پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص تحول در تدوین بودجه، در تدوین لایحه بودجه سال1402 لازم است تا ضمن تبیین دقیق وضعیت اقتصاد کشور و چشم‌‌‌‌‌‌انداز سال‌های پیش‌‌‌‌‌‌رو، نقش بودجه به‌عنوان سیاست مالی دولت درباره وضعیت اقتصادی کشور مشخص شود. به این منظور باید جهت‌‌‌‌‌‌گیری‌‌‌‌‌‌های اصلی بودجه با توجه به شرایط اقتصاد کلان تعیین شده و در اسناد تقدیمی به مجلس ارتباط آنها توضیح داده شود. همچنین تدوین لایحه نیز منطبق بر جهت‌‌‌‌‌‌گیری‌‌‌‌‌‌های تعیین‌شده انجام شود. در سال‌های گذشته ارتباط مشخصی میان محتوای بخشنامه بودجه، شرایط اقتصاد کلان و لایحه دولت وجود نداشت که این موضوع باعث سردرگمی فعالان اقتصادی و تضعیف ارتباط بودجه با اقتصاد کلان شده بود.
برآورد صحیح منابع عمومی و ارسال گزارش پشتیبان
در سال‌های اخیر تحقق برخی ردیف‌‌‌‌‌‌های منابع عمومی فاصله زیادی با رقم مندرج در قانون بودجه داشته‌است. در برخی سال‌ها نظیر 1398 و 1399 دولت با ارسال اصلاحیه بودجه به شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی قوا، بخشی از این عدم‌تحقق را جبران کرده‌است. در سال1400 و 1401 نیز تخصیص کمتر از مصوب مصارف عمومی بخشی از این عدم‌تحقق را برطرف کرده‌است، اما از آنجایی‌که بودجه‌عمومی برنامه مالی دولت برای سال پیش‌‌‌‌‌‌روست، عدم‌دقت در تدوین آن به انتقال مساله کسری‌بودجه به طول سال منجر شده و علاوه‌بر ایجاد نااطمینانی در فضای اقتصادی، اجرای برنامه سالانه دستگاه‌‌‌‌‌‌ها و استان‌ها را مخدوش می‌کند، بنابراین لازم است این ردیف‌‌‌‌‌‌های مشخص با دقت بیشتری برآورد شوند و در صورت احتمال عدم‌تحقق، از محل آنها هزینه‌ای به بودجه‌افزوده نشود.
برآورد صحیح مخارج دولت
در سال‌های اخیر مخارج دولت برای برخی سیاست‌های مهم با کمبرآوردی همراه بوده که موجب ایجاد کسری‌بودجه طی سال و ازدست‌رفتن انضباط مالی شده‌است. مثلا در لایحه بودجه سال1401 مخارج لازم برای سیاست‌های جایگزین ارز‌ترجیحی با کمبرآوردی بسیار زیادی همراه بود؛ به‌طوری‌که سیاست فعلی اتخاذ‌شده بیش از دوبرابر مخارج درج‌شده در لایحه بودجه هزینه دارد. خرید تضمینی گندم نیز ازجمله سیاست‌های مهم دولت است که معمولا در قوانین بودجه سنواتی هزینه دقیق آن پیش‌بینی نمی‌شود و بخشی از بار مالی آن به نظام بانکی منتقل می‌شود. هزینه مهم دیگر که در بودجه‌‌‌‌‌‌های سنواتی کمبرآوردی می‌شود، تعهدات دولت در قبال سازمان تامین‌اجتماعی است. در لایحه بودجه سال1401 برای تعهدات دولت به تامین‌اجتماعی 5هزار میلیارد‌تومان درنظر گرفته‌شده بود، درحالی‌که رقم این تعهد از محل سهم 3درصد دولت و سایر تعهدات قانونی بسیار بیشتر از این رقم است. برای بازپرداخت بدهی‌‌‌‌‌‌های دولت به تامین‌اجتماعی نیز در لایحه بودجه رقمی درج نشده بود؛ از این‌رو باید هزینههای دولت با دقت بیشتری برآورد شده و در لایحه بودجه‌درج شود.
حرکت به‌‌‌‌‌‌سمت بودجه برنامه‌‌‌‌‌‌ای
بررسی تجربه بودجه‌‌‌‌‌‌ریزی کشورهای موفق در این حوزه نشان می‌دهد که این کشورها یا براساس بودجه‌‌‌‌‌‌ریزی برنامه‌‌‌‌‌‌ای عمل می‌کرده‌اند یا در سال‌های اخیر به سمت تحقق آن حرکت کرده‌‌‌‌‌‌اند. برنامه‌‌‌‌‌‌محور کردن بودجه به این دلیل دارای اهمیت است که می‌تواند پرداختی هزینه‌‌‌‌‌‌ها را به خروجی مشخص، تعریف‌شده و قابل‌‌‌‌‌‌ارزیابی پیوند بزند و بستر لازم برای اتصال بودجه‌و‌برنامه را ایجاد کند. در حال‌حاضر بودجه دستگاه‌های اجرایی با رویکرد تامین هزینه پرداخت می‌شود و در انتهای سال، معیاری مشخص از آنچه دستگاه باید در ازای بودجه دریافتی در طول سال‌انجام می‌داده است، در دسترس نیست. این مساله نظارت بر بودجه را تنها به نظارت مالی تقلیل داده و مجلس و دولت درواقع نظارتی بر خروجی و نتایج بودجه پرداختی ندارند.
برای رسیدن به این مقصود، مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد می‌کند که دولت در لایحه بودجه سال1402 به‌‌‌‌‌‌صورت آزمایشی بودجه چند دستگاه اصلی منتخب را به‌‌‌‌‌‌صورت برنامه‌‌‌‌‌‌ای به مجلس ارائه کند. لازمه این کار تحلیل دقیق وظایف و برنامه‌های دستگاه‌‌‌‌‌‌ها و زیرمجموعه آنهاست. بدین منظور باید حداقل توضیحات و اعتبار لازم برنامه‌های دستگاه‌های اصلی منتخب به تفکیک فصول هزینه‌ای هفتگانه، با خروجی‌‌‌‌‌‌های مشخص تعریف و شاخص‌های قابل‌‌‌‌‌‌ارزیابی برای هر برنامه ارائه شود. همچنین برنامه‌‌‌‌‌‌ها باید براساس اسناد بالادستی یا وظایف ذاتی دستگاه تعریف شده‌باشند و از ذکر برنامه‌های کلی و غیردقیق خودداری شود. دستگاه‌های اصلی انتخاب‌شده نیز بهتر است سهم حقوق و دستمزد از کل بودجه دریافتی‌‌‌‌‌‌شان به نسبت سایرین کمتر باشد تا فضای مالی برای برنامه‌‌‌‌‌‌ریزی در آن وجود داشته باشد.
کاهش تبصره‌‌‌‌‌‌های لایحه بودجه
همه‌‌‌‌‌‌ساله در لایحه بودجه تبصره‌‌‌‌‌‌های متعددی در حوزه‌های مختلف به مجلس ارائه می‌شود. بخش زیادی از این تبصره‌‌‌‌‌‌ها بر اعداد و ارقام جداول بودجه تاثیری ندارند. همچنین برخی از این احکام اصلاح قوانین دائمی کشور، لغوکردن آنها برای یک سال و یا قانون‌گذاری جدید محسوب می‌شوند. مطابق با گزارش تفریغ دیوان محاسبات برای بودجه سال1401، نیمی از احکام مندرج در تبصره‌‌‌‌‌‌های بودجه موجب تغییر در رقم منابع و مصارف نمی‌شود و بنابراین بودجه‌‌‌‌‌‌ای نیست. یکی از مهم‌ترین آسیب‌‌‌‌‌‌های تبصره‌‌‌‌‌‌های غیربودجه‌‌‌‌‌‌ای، اتلاف‌وقت مجلس در بررسی بودجه و جداول و اعتبارات دستگاه‌‌‌‌‌‌هاست. در این راستا لازم است لایحه بودجه سال1402 به‌‌‌‌‌‌گونه‌‌‌‌‌‌ای تدوین شود که تنها تبصره‌‌‌‌‌‌هایی مانند تبصره‌مالیات بر حقوق که طبق قانون یا به‌‌‌‌‌‌دلیل تاثیر بر ارقام منابع و مصارف ضروری است، در آن درج شود. همچنین درصورتی‌که دولت به احکام دیگری نیاز دارد سایر احکام موردنیاز به‌‌‌‌‌‌صورت دوفوریتی پیش از ارسال لایحه به مجلس ارائه شود.
درج همه ارقام در سقف بودجه
مطابق با اصول بودجه‌‌‌‌‌‌ریزی لازم است تا در راستای شفافیت، نظارت‌‌‌‌‌‌پذیری و تحلیل صحیح ارقام بودجه، همه عملیات مالی دولت در سقف بودجه منعکس شود. در سال‌های اخیر لایحه دولت همواره با ارقام خارج از سقف در برخی تبصره‌‌‌‌‌‌ها به مجلس ارائه شده‌است. برای مثال در لایحه بودجه سال1401 دو رقم اصلی خارج از سقف منابع و مصارف، تبصره«14» با مبلغ حدود 400هزار میلیارد‌تومان و مجوز صادرات نفت برای مخارج تقویت بنیه دفاعی نیروهای مسلح به مبلغ 5/ 4میلیارد یورو بود. در این راستا لازم است لایحه بودجه سال1402 بدون هیچ رقم خارج از سقف تقدیم مجلس شده تا گامی مهم برای بهبود شفافیت بودجه در کشور برداشته شود.
