فرصت طلایی برای اصلاحات اقتصادی چه زمانی است؟
سه‌راهی رئیس‌جمهور آینده
مسعود نیلی در یک گفت‌وگو سه پرده از اقتصاد ایران را تشریح کرد. در وجه نخست او با تشریح وضعیت ابرچالش‌های کنونی، دلیل بروز آن را به تصویر کشید. به‌زعم مسعود نیلی، دلیل ابرچالش‌های فعلی در اقتصاد ایران، راهبرد غلط سیاستگذار در زمینه سیاست خارجی و عدالت اجتماعی بوده است. همچنین در بخش دیگر، نیلی به تشریح وضعیت فعلی اقتصاد ایران پرداخته است. به گفته او، با توجه به شرایط موجود رسیدن به رشد اقتصادی بالاتر از ۲ درصد و کمتر از ۲۰ درصد بعید به‌نظر می‌رسد. او در تصویر سوم خود از اقتصاد ایران گزینه‌های پیش‌روی سیاستگذاران اقتصادی را برشمرده است. به گفته او دولت آینده می‌تواند گزینه «اصلاح ساختاری» یا «اصلاح سیاستی» یا «هیچ‌کدام» را انتخاب کند. از نگاه او احتمال انتخاب گزینه سوم توسط سیاستگذار با توجه به شرایط موجود بیشتر است. مسعود نیلی در گفت‌وگو با هفته‌نامه «تجارت‌فردا» به تشریح شرایط موجود اقتصاد ایران پرداخته است. به گفته نیلی اصلاح ساختاری راه‌حل برون‌رفت از ابرچالش‌های امروز ایران است اما با توجه به شرایط موجود بسیار بعید به‌نظر می‌رسد این اصلاحات ساختاری مدنظر سیاستگذاران قرار گیرد.
تصویر دهه ۹۰ به روایت آمار
در ابتدا مسعود نیلی به تشریح شرایط اقتصادی در دهه ۹۰ پرداخت. به گفته او، برای بررسی اقتصاد در دهه ۹۰ باید شاخص‌های کلان شامل تورم، بیکاری و رشد اقتصادی را مدنظر قرار داد. در لایه دوم، البته متغیرهایی مثل کسری بودجه، رشد نقدینگی و... قرار می‌گیرند. در تحلیل وضعیت فعلی، متغیرهای اصلی اقتصاد به وضوح می‌گویند که عملکرد اقتصاد ایران از نظر رشد اقتصادی در کل در دهه ۹۰ و از نظر تورم در نیمه دوم دهه ۹۰، یکی از بدترین عملکردهای چند دهه گذشته بوده است. اگر عملکرد بلندمدت تورم را در نظر بگیریم از سال ۱۳۶۹ و پس از پایان جنگ، تا ۱۳۹۰ و قبل از شروع دهه ۹۰، متوسط تورم در اقتصاد ایران ۵/ ۱۸ درصد است. در دهه ۹۰ متوسط تورم اقتصاد ایران به ۲۵ درصد می‌رسد اما در نیمه دوم دهه ۹۰ به خصوص در سال‌های اخیر، تورم از سطوحی که قبلا به ثبت رسیده، بیش از ۱۵ واحد درصد افزایش پیدا کرده است. در همین حال، مقایسه رشد اقتصادی هم نشان می‌دهد کاهش رشد به نسبت وضعیت تورم، شدیدتر بوده است. در دهه ۹۰ رشد اقتصادی به نسبت متوسط عملکرد بلندمدت اقتصاد ایران کاهش بیشتری داشته است. بعد از جنگ تا قبل از شروع دهه ۹۰ متوسط رشد اقتصادی کشور حدود ۵/ ۴ درصد بوده درحالی‌که رشد اقتصادی دهه ۹۰ تقریبا صفر بوده است. یعنی در دهه ۹۰، رشد اقتصاد ایران بیش از چهار واحد درصد کاهش پیدا کرده است. این خیلی اهمیت دارد چون نشان می‌دهد ما با افت قابل‌توجهی در روند تحولات درآمد مواجه هستیم. همه اینها نشان می‌دهد که ما در یک دوره متفاوت به نسبت گذشته قرار گرفته‌ایم.
راز تولد ابرچالش‌ها
مسعود نیلی در ادامه، دلیل چالش‌های موجود در اقتصاد ایران را راهبردهای غلط در سیاستگذاری دانست و گفت: وقتی به روندهای چند دهه گذشته دقت می‌کنیم، متوجه می‌شویم که دو راهبرد اصلی و اساسی نقشی تعیین‌کننده در عملکرد اقتصاد ما داشته است. راهبرد اول این بوده که استقلال کشور را معادل تعارض با نظام بین‌المللی تعریف کرده‌ایم و راهبرد دوم اینکه عدالت را معادل مصرف ارزان دولتی دانسته‌ایم. تمام عملکرد اقتصاد ایران به‌طور کامل به‌وسیله همین دو راهبرد تعیین می‌شده است و سایه این دو راهبرد همواره روی سر اقتصاد ایران سنگینی کرده و در هدایت ایران به وضعیت فعلی، نقش تعیین‌کننده داشته است.
سیاستگذار اقتصاد در جاده خاکی
مسعود نیلی در بخش دیگری از سخنان خود با ذکر یک مثال، تفاوت بین راهبرد و سیاستگذاری نادرست را تشریح کرد. به گفته او راهبرد به مثابه جاده است و سیاستگذاری شبیه خودرو است. او در این باره ادامه داد: یکسری مسائل، راهبردهای نادرست و یکسری مسائل هم سیاست‌های نادرست هستند. حتما برایتان پیش آمده که در زمان‌های پر‌تردد در جاده‌ای تردد و مشاهده کرده‌اید که ظرفیت جاده‌ها تکمیل می‌شود و افرادی همیشه با زرنگی سعی می‌کنند از قسمت خاکی جاده طی مسیر کنند. گرد‌و‌خاک می‌کنند و با زحمت زیاد از قسمت ناهموار جاده ادامه می‌دهند. مدتی بعد متوجه می‌شوید افراد زیادی از جاده خاکی درحال طی مسیر هستند درحالی‌که حرکت خودروها در جاده اصلی کاملا متوقف مانده است. به گمانم سیاستگذاری اقتصادی در کشور ما دقیقا همین شرایط را دارد. یعنی ما نسبت به کشورهای دیگر دنیا به‌طور کامل در جاده خاکی می‌رانیم. ابرچالش‌های اقتصاد ایران تحت‌تاثیر فعالیت شدید دو راهبردی که اشاره کردم به‌وجود آمدند، رشد کردند و بزرگ و بزرگ‌تر شدند. هرچند خودرو اهمیت دارد اما وقتی جاده خراب باشد، مهم نیست چه ماشینی سوار شده‌اید. وقتی فشارهای خارجی به این اندازه به اقتصاد ایران وارد شده و تحریم راه تنفس را بسته و زمانی که سیاستمدار، عدالت را در ارزان کردن مصنوعی و اداری همه چیز دیده و منابع را در این مسیر هدر داده، نتیجه‌اش این بوده که دو دسته ناترازی در اقتصاد ایران به‌وجود آمده است. یکی مجموعه‌ای از ناترازی‌های مالی است که خود را در کسری بودجه دولت، وضعیت نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی و تامین‌اجتماعی و شرایط نامساعد نظام بانکی منعکس کرده و دیگری ناترازی در طبیعت است که ابرچالش‌های آب و محیط‌زیست و انرژی را در‌بر می‌گیرد.
دسته اول ابرچالش‌ها
استاد اقتصاد دانشگاه شریف در ادامه درخصوص این ابرچالش‌ها و ناترازی‌ها در ساختار اقتصادی ایران توضیحاتی ارائه داد. به گفته او، یکی از ناترازی‌های مهم در اقتصاد، ناترازی در صندوق تامین‌اجتماعی است. درحال‌حاضر حدود ۱۳۰ تا ۱۵۰ هزار میلیارد تومان از بودجه دولت برای صندوق‌های بازنشستگی خرج می‌شود. این ارقام قاعدتا باید از خود صندوق‌ها تامین شود اما وقتی روی دوش بودجه قرار می‌گیرد، ناترازی‌اش به بودجه منتقل می‌شود. وقتی حدود ۱۴۰ هزار میلیارد تومان فشار مالی خارج از بودجه به بودجه منتقل می‌شود، دو اثر باقی می‌گذارد؛ یکی اینکه دولت باید این مبلغ را از محلی تامین کند که تامین آن مستلزم حذف دیگر هزینه‌ها مثل بودجه عمرانی است که روی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی اثر منفی می‌گذارد. نکته دیگر اینکه اگر از این محل تامین نشود، باید سراغ اوراق یا منابع بانک مرکزی برود که آثار منفی خود را خواهد داشت.
مسعود نیلی ناترازی مهم بعدی را که می‌تواند به پاشنه آشیل دولت بعد تبدیل شود ناترازی بودجه دولت معرفی کرد. به گفته او، ناترازی دیگر مالی، بودجه دولت است که از اواسط دهه ۴۰ به این‌سو همواره با کسری بسته می‌شود و هیچ‌گونه تناسبی میان مخارج دولت و مسوولیت‌هایی که پذیرفته و منابعی که جمع‌آوری می‌کند وجود ندارد. بنابراین به صورت مداوم کسری بودجه بزرگ و بزرگ‌تر شده است. در دو دهه گذشته، کسری تراز عملیاتی- که نشان‌دهنده ظرفیت درآمدهای عمومی غیرنفتی برای تامین مخارج جاری است- به سرعت رشد کرده است. این شاخص هم چیزی نیست که فکر کنیم با برداشته شدن تحریم کوچک شود. چون یک‌طرف کسری تراز عملیاتی، مالیات و یک‌طرف آن، هزینه‌های جاری است.
دسته دوم ابرچالش‌ها
در ادامه مسعود نیلی به ابرچالش محیط‌زیست و بحران انرژی در ایران نیز اشاره‌هایی داشت. به گفته او، در ارتباط با ابرچالش آب و محیط‌زیست هم باید توجه داشت که مساله آب مساله موجودیت سرزمین و حیات جامعه است. مساله آب از همه ابرچالش‌های دیگر مهم‌تر است چون مساله مرگ و زندگی جامعه ماست و امکان زندگی را سلب می‌کند.
او در ادامه توضیح داد: بنابراین ما یک مساله خیلی بزرگ به نام آب داریم که باعث شده بخش وسیعی از خاک کشور غیر‌قابل سکونت شود. مساله آلودگی هوا و تخریب جنگل‌ها و منابع طبیعی هم به جای خود. همین‌طور مساله انرژی که در اقتصاد ایران با یک ناترازی بزرگ مواجه است. درحال‌حاضر روند مصرف در کشور ما با سرعت زیادی درحال استمرار است از آن طرف هیچ سرمایه‌گذاری‌ای در بخش‌های بالادستی و میان‌دستی انرژی صورت نگرفته و نمی‌گیرد. بنابراین ما با یک مساله بزرگ به نام انرژی مواجه هستیم. این مجموعه بزرگ ابرچالش‌های اقتصاد ایران است که خروجی آنها می‌شود تورم بالا و رشد اقتصادی پایین و کشوری که درگیر چالش بزرگ زیست‌محیطی است. رشد صفر و تورم نزدیک به ۵۰ درصد ارمغان راهبردهای خطاست.
اصلاحات مورد نیاز، سیاستی و ساختاری
این اقتصاددان در بخش دیگری از سخنان خود به دو کلمه «اصلاحات ساختاری» و «اصلاحات سیاستی» اشاره کرد و گفت: وقتی از اصلاح ساختاری اقتصاد صحبت می‌کنیم، منظورمان تغییر همان راهبردهایی است که اشاره کردم. همان دو راهبردی که مسبب وضع موجود است. پس اصلاحات ساختاری متضمن تغییر راهبردهای اقتصاد است. اگر راهبردها را داده‌شده بگیرید، ساختار، تحت‌تاثیر راهبردها تعیین می‌شود و اتفاق جدیدی در آن رخ نمی‌دهد. اصلاحات سیاستی اما متفاوت است و شامل طراحی و معرفی ابزارهای به‌روزتر و کارآتر در چارچوب همان راهبردهای اقتصاد است.
دوربرگردان ایران از ونزوئلا
نیلی در زمینه اصلاحات سیاستی در ایران، بحث اوراق قرضه برای تامین کسری بودجه را مثال زد و گفت: در سال ۱۳۹۵ در مالیه دولت، اوراق را به‌عنوان یک اصلاح سیاستی معرفی کردیم. گفتیم اوراق می‌تواند ابزار متعارفی باشد که اقتصاد ایران برای تامین مالی از آن بهره ببرد. ابتدا همه مقاومت کردند و سازمان برنامه خیلی مخالف بود اما به هرحال در اقتصاد ایران جا باز کرد و در بودجه جا گرفت و از سال ۱۳۹۶ تبدیل به ابزار متعارف اقتصاد ایران شد. جالب است که در سال ۱۳۹۹ بیش از ۲۰۰ هزار میلیارد تومان از هزینه‌ها، از طریق اوراق تامین شد. امروز با اطمینان می‌گویم؛ اگر اوراق منتشر نمی‌شد، همان نگرانی که بارها گفته شده به وقوع می‌پیوست. یعنی اقتصاد ایران قطعا ونزوئلایی می‌شد. اوراق بدهی کلید حل همه مشکلات اقتصاد ایران نبود اما دست‌کم توانست اقتصاد ایران را از ورطه ونزوئلایی شدن نجات دهد. کمتر به این نکته توجه شده که بودجه سال ۹۹ خیلی شبیه بودجه سال ۶۷ است. بودجه ۶۷، بیش از ۵۲ درصد کسری داشت و در سال ۹۹ هم همین حدود کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای داشتیم. با این تفاوت که در سال ۱۳۶۷ از ۵۲ درصد کسری بودجه، ۵۰ واحد درصد آن از بانک مرکزی تامین شد و در سال ۱۳۹۹ بخش اصلی آن از اوراق تامین شد. درست است که بانک مرکزی به‌طور غیر‌مستقیم از طریق منابع صندوق و... انبساط نقدینگی ایجاد کرد ولی فشار مالی اصلی سال ۹۹ را اوراق برطرف کرد. بنابراین اوراق یک ابزار سیاستی بود در چارچوب راهبردهای اتخاذ‌شده که تغییری در راهبردها ایجاد نمی‌کرد اما یک ابزار سیاستی موثر بود.
گزینه‌های روی میز رئیس‌جمهور
استاد دانشگاه صنعتی شریف تصویر گزینه‌های پیش‌روی دولت آینده را در سه سناریو توضیح داد. به گفته او، گزینه اول، اصلاحات ساختاری اقتصاد است. گزینه دوم اعمال اصلاحات سیاستی و گزینه سوم «هیچ‌کدام» به معنی تداوم سیاست‌های موجود است. چیزی که برای حل ابرچالش‌ها با ابعاد بزرگی که امروز پیدا کرده‌اند نیاز داریم، اصلاحات ساختاری است. اما اصلاحات ساختاری در اقتصاد، اقتضائات سیاسی و اجتماعی خاص خود را دارد. اولا باید اراده سیاسی باشد که اصلاحات را دنبال کند و عزمی داشته باشد که دو راهبردی را که پیش از این توضیح دادم تغییر دهد. اگر آن راهبردها تغییر نکند، اصلاحات ساختاری در اقتصاد معنی ندارد. درحال‌حاضر یک دهه است که مردم ما در شرایط معیشتی نامطلوبی قرار دارند و ممکن است این مساله مطرح شود که جامعه کشش اصلاحات را ندارد و بهتر است اصلاحات ساختاری به تعویق افتد. شما سوال کردید اصلاح ساختار اقتصاد برایمان مهم است یا اصلاح سیاستی و من گزینه «هیچ‌کدام» را هم به گزینه‌های شما اضافه می‌کنم. به این ترتیب که کشور سه گزینه پیش‌رو دارد؛ یا با رویکرد اصولی، در راهبردهایی که اشاره شد، اصلاحات اساسی انجام دهد یعنی تصمیم قاطع بگیرد که در روابط با جهان تجدیدنظر کند و مصرف ارزان دولتی را کنار بگذارد و به‌جای آن اجازه دهد اقتصاد با سازوکارهای صحیح پیش برود. نتیجه سازوکار صحیح البته حتما رفاه مبتنی بر عدالت خواهد بود اما با رویکردهایی کاملا متفاوت که مبتنی بر رشد اقتصادی، تورم پایین و نظام تامین‌اجتماعی است نه اینکه کالای ارزان را دولت به مردم برساند. یا باید در چارچوب همین راهبردها و بدون تن دادن به اصلاحات ساختاری، به نوسازی ابزارها و تکنیک‌ها اقدام کند یا باید هیچ‌کدام از این کارها را انجام ندهد. گزینه هیچ‌کدام می‌شود همین که یا تحریم‌ها برداشته شود و دولت پول ناشی از فروش نفت را به سبک و سنت بیشتر دولت‌های گذشته به اقتصاد تزریق کند تا رفاه موقتی و مصنوعی ایجاد شود یا همین تحریم‌ها بماند و با فقر کنار بیاییم یعنی نه در راهبردها اصلاحات صورت گیرد و نه در سیاست‌ها تغییری ایجاد شود. عواقب این مسیر مشخص است و شکی نیست که عدم تعادل‌ها و ناترازی‌های اقتصاد ما افزایش پیدا می‌کند و عمق ابرچالش‌ها بیشتر می‌شود.
خطر رئیس‌جمهوری با آرای کم
در این بخش، مسعود نیلی سناریویی را توصیف کرد که رئیس‌جمهور با آرای کم در مسند قدرت قرار بگیرد. به زعم مسعود نیلی، وقتی شرایط به‌گونه‌ای است که فردی با تعداد آرای کم رئیس‌جمهور می‌شود ابتدا باید پس از استقرار، خودش را به جامعه بقبولاند. این قبولاندن، نتیجه‌اش می‌شود هزینه کردن‌های صرفا رفاهی کوتاه‌مدت و در واقع تشدید عدم‌تعادل‌های اقتصاد کلان که به تورم بیشتر و رشد اقتصادی کمتر می‌انجامد. از این‌رو اگر در گام اول بخواهند خودشان را اثبات کنند و مقبولیت و اعتباری را که در رقابت‌های انتخاباتی کسب نکردند پس از استقرار در دولت به‌دست آورند و اعتبار و مقبولیتی کسب کنند، به سمت همان گزینه «هیچ‌کدام» خواهند رفت. یعنی سعی می‌کنند منابعی را خرج گذران مصرفی کوتاه‌مدت جامعه کنند و دست به هیچ اصلاحی نزنند که مبادا منجر به نارضایتی در جامعه شود. این درحالی است که واقعیت‌های اقتصاد ایران ضرورت اصلاحات ساختاری را بیش از هر زمانی مطرح می‌کند.
دو سال طلایی رئیس‌جمهور آینده
این اقتصاددان در این بخش به پیش‌بینی خود از شرایط رئیس‌جمهور آینده پرداخت. او در این باره توضیح داد: شاید به میزان زیادی غیر‌محتمل باشد که در چند سال آینده به سمت اصلاحات ساختاری در اقتصاد ایران حرکت کنیم. حتی امیدواری درباره اصلاحات سیاستی هم کمرنگ است و به گمانم دولت آینده عمدتا در مسیر گزینه «هیچ‌کدام» حرکت خواهد کرد. از سوی دیگر متوجه شدیم که هر رئیس‌جمهور جدیدی که روی کار می‌آید تنها در دو سال اول فرصت و انرژی دارد که اقدام موثری انجام دهد و بعد آن‌قدر ساختار اداری در کشور ما مستهلک‌کننده است که عملا کارآیی خود را از دست می‌دهند. به‌خصوص اینکه خود را آماده می‌کند تا برای دور دوم انتخابات آماده شود. بنابراین ملاحظات دور دوم را دارند. در دوره دوم هم عمده تلاششان این است که نام نیکی از خود بر جا بگذارند و عملا کار خاصی انجام نمی‌دهند. به‌نظر می‌رسد این دو سال اول بیشتر به سمت راه‌حل‌های معیشتی کشیده شود که این ابعاد ابرچالش‌ها را بیشتر خواهد کرد.
رشد اقتصادی از کجا می‌آید؟
در پایان، مسعود نیلی به جمع‌بندی خود از شرایط امروز اقتصاد ایران پرداخت و گفت: رشد اقتصادی باید از درون اقتصاد ایران حاصل شود که این هم در گرو اصلاحات ساختاری است و همان‌طور که توضیح دادم، درحال‌حاضر ظرفیت سیاسی و ظرفیت اجتماعی برای این اصلاحات وجود ندارد. اما باید در نظر داشت که وقتی اقتصاد رشد نکند، ساختار سیاسی دارد فقر را توزیع می‌کند. وقتی در طول ۱۰ سال اقتصاد ما رشد نکرده، یعنی درآمدی به این اقتصاد اضافه نشده. و اگر وضع افرادی خوب شده، به این معنی است که وضع عده دیگری بدتر شده است. پس به گمانم مهم است که همه ما انتظارات خود را درباره اقتصاد ایران تعدیل کنیم. انتظار بروز تحولات بزرگ در اقتصاد ایران غیرواقعبینانه است. این اقتصاد با این شرایط عمومی که توضیح دادم و در چارچوب فروض سیاسی ذکر‌شده، رشد اقتصادی بیش از ۲ درصد و تورم کمتر از ۲۰ درصد برایش غیرواقعبینانه است. انتظار تحولات بزرگ نداشته باشیم. سعی کنیم به سیاست‌های اقتصادی کمتر بد و نه سیاست‌های خوب قانع باشیم.
