تشدید نظارت، تسریع توان افزایی یا تنزل درجه ساختاری؟
این دامنه دو سر دارد و بالطبع ممکن است حالت‌های دیگری پیش آید، مثلا اگر متربیان ضعیف نتوانند در سطح انتظارات مربیان ظاهر شوند، ممکن است مجبور به جدایی از باشگاه یا حتی ترک آن رشته ورزشی شوند و از آن سوی دامنه، اگر متربی بیش از سطح انتظار مربی ظاهر شده ممکن است به گسترش مهارت‌های ورزشی خود به سایر سبک‌ها و رشته‌های ورزشی مرتبط یا حتی عهده داری وظیفه مربی‌گری دیگر مربیان تشویق شود.
حال در نظر بگیرید که در دنیای واقعی مدیریت نیز تا حدود زیادی این موارد صادق است، اصولا مدیران به تناسب توانشان مسوولیت‌گذاری می‌شوند و به مدیران ضعیف‌تر اجازه هزینه کرد پایین‌تری داده می‌شود، بسیار بیشتر نظارت شده و با پیشنهادهای آنها با احتیاط و وسواس بیشتری موافقت می‌شود. بر عکس مدیران قوی تر، آزادی عمل بیشتری دارند و از سقف اعتبارات قابل هزینه کرد بالاتری برخوردارند و زمینه برای واگذاری وظایف بیشتر و بالطبع گسترش تشکیلاتی آنها بیشتر فراهم است.
حال با توجه به مقدمه فوق، این سوال پیش می‌آید که چگونه می‌توان از نتایج ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور برای ارتقای مدیریت در سازمان‌های اداری و مدیریت دولتی بهره‌برداری شایسته تری به عمل آورد؟ ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور یکی از کارهای قابل‌توجه و گسترده سازمان اداری و استخدامی کشور است که با هدف ارزیابی کارآیی دستگاه‌های اجرایی کشور در حسن اجرای وظایف انجام می‌گیرد و در طول بیش از پانزده سال گذشته به‌طور مرتب و سالانه انجام پذیرفته است. تمام دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی و سازمان‌های تابعه در هفت محور به شرح ذیل و مطابق با برنامه اصلاحات جامع نظام اداری کشور انجام می‌پذیرد:
۱- اصلاح ساختار سازمانی
۲- توسعه دولت الکترونیک
۳- مدیریت سرمایه انسانی
۴- شفافیت و مدیریت مالی
۵- بهبود فضای کسب‌وکار و ارتقای بهره‌وری
۶- ارتقای سلامت اداری، مسوولیت پذیری و پاسخگویی
۷- استقرار نظام مدیریت عملکرد
ارزیابی عملکرد هر دستگاه اجرایی در این محورها با محاسبه شاخص‌های عمومی انجام می‌پذیرد که نمایانگر توان مدیریتی و قابلیت سازمانی دستگاه اجرایی است و میزان موفقیت دستگاه در انجام وظایف اختصاصی با سنجش شاخص‌های اختصاصی انجام می‌گیرد. هر چقدر امتیاز شاخص‌های عمومی بیشتر باشد، انتظار می‌رود که کارآیی هزینه و اثربخشی عملکرد دستگاه اجرایی بالاتر باشد و نشان دهنده این است که دستگاه اجرایی به قلمرو وظایف خود مسلط است، راهبردهای مناسبی برای دستیابی به اهداف و تحقق انتظارات انتخاب کرده، از ساختار و سازمان و نیروی انسانی مناسب برای اجرای راهبردها برخوردار بوده، از فناوری مطلوب برای اداره امور بهره می‌برد و در نهایت مدام درحال پایش و بهبود کارآیی هزینه و اثربخشی عملکرد یا همان بهره‌وری خود است.
تصویری از وضعیت شاخص عمومی دستگاه‌های اجرایی کشور
در سال ۱۳۹۷، ۲۴ دستگاه اجرایی ملی مورد ارزیابی در شاخص‌های عمومی و اختصاصی قرار گرفتند و امتیاز دستگاه اول که بنیاد شهید و امور ایثار گران بود، تقریبا دو برابر دستگاه آخر یعنی وزارت آموزش و پرورش به‌دست آمده است!! بله درست است، دو برابر و حال این سوال پیش می‌آید که آیا نحوه حکمرانی دولت در این دو دستگاه اجرایی نیز به همین نسبت متفاوت است؟ یعنی حدود اختیارات، نحوه نظارت بر عملکرد و نحوه هدایت و راهنمایی آنها برای ارتقای عملکرد چگونه تفاوت پیدا کرده است؟
امتیازات شاخص‌های عمومی وزارتخانه‌های کشور و آموزش و پرورش که هر دو در گروه دستگاه‌های دولتی عمدتا تصدی گر قرار می‌گیرند، به ترتیب ۷۰۵ و ۴۶۳ از ۱۰۰۰ به‌دست آمده که بالاترین و پایین‌ترین امتیازات در گروه «متصدیان» بوده که شکافی در حدود ۵۰ درصد داشتند. همین شکاف بین بالاترین و پایین‌ترین دستگاه‌هایی که عمدتا در گروه «متولیان» قرار می‌گیرند؛ یعنی وزارتخانه‌های گردشگری و فرهنگ و ارشاد اسلامی هم کمی بیش از ۵۰ درصد به‌دست آمده است. متوسط امتیازات عدد ۶۱۸ ثبت شده و امتیاز ۶۰۰ مرز جداسازی دستگاه‌ها با عملکرد ضعیف از متوسط تعیین شده است.عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور در شاخص‌های عمومی در سه محور توسعه دولت الکترونیک، مدیریت سرمایه انسانی و ارتقای سلامت اداری، مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی در سطح متوسط و در محورهای اصلاح ساختار سازمانی، شفافیت و مدیریت مالی، بهبود فضای کسب‌وکار و ارتقای بهره‌وری و استقرار نظام مدیریت عملکرد در سطح ضعیف طبقه‌بندی شده است. در مجموع محورهای مرتبط با نیروی انسانی (مدیریت سرمایه انسانی و ارتقای سلامت اداری) در مقایسه با محورهای مرتبط با تشکیلات و نظام‌های مدیریتی (اصلاح ساختار سازمانی، نظام مدیریت عملکرد و نظام بهره‌وری) از وضعیت بهتری برخوردار است.یک دسته‌بندی از دستگاه‌های اجرایی بر حسب میزان تصدیگری و تولی‌گری به عمل آمد و تفاوت معنی داری بین متوسط امتیاز شاخص‌های عمومی آنها مشاهده نشد، ولیکن در صورت دسته‌بندی دستگاه‌های اجرایی در سه دسته امور عمومی، امور اقتصادی و امور فرهنگی، آموزشی و اجتماعی که بیشتر با ساختار بودجه کل کشور تناظر دارد، متوسط امتیاز شاخص‌های عمومی دستگاه‌های اقتصادی پایین‌تر به‌دست آمد. به‌عنوان شاهد اینکه سه وزارتخانه «صنعت، معدن و تجارت»، «جهاد کشاورزی» و «راه‌وشهرسازی» که متولی ۵۰ درصد یا نیمی از اقتصاد کشورند و به بازار مصرف نهایی یعنی خانوارها متصل بوده، از لحاظ شاخص‌های عمومی در پایین جدول قرار گرفته‌اند. توضیح اینکه دو دستگاه بنیاد‌شهید و امور ایثارگران و وزارت دفاع و پشتیانی نیروهای مسلح با وجود قرار گرفتن در بالاترین رده در شاخص‌های عمومی، به‌دلیل تفاوت ماهیت و وظایف در این یادداشت کنار گذاشته شدند.
رویکردها و سیاست‌های پیشنهادی
دولت و دستگاه‌های ستادی آن که عبارتند از سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه کشور به‌منظور کاهش تاثیرات منفی پایین بودن توانایی مدیریت در برخی دستگاه‌ها می‌توانند ترکیبی از تدابیر و سیاست‌های ذیل را در مورد دستگاه‌های بالنسبه ضعیف‌تر اتخاذ کنند:
۱- اجرای طرح‌های ویژه و متمرکز اصلاح ساختار و بهبود مدیریت از محل منابع عمومی به‌منظور تسریع توان‌افزایی این دستگاه‌ها. همچنین مرتبط ساختن معنی‌دار پاداش و مزایای کارکنان به بهبود شاخص‌های عملکرد دستگاه نیز می‌تواند به‌عنوان یک اقدام مکمل و موثر محسوب شود.
در همین ارتباط ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی بند(ج) تبصره(۲۰) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور به‌عنوان یکی از آخرین ظرفیت‌های قانونی مصوب در این ارتباط به‌حساب می‌آید.
با وجود افزایش میانگین امتیازات شاخص عمومی دستگاه‌های اجرایی کشور به میزان ۱۴ درصد بین سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۷، شاخص‌های عمومی وزارتخانه‌های کشور و آموزش و پرورش تغییر بسیار اندکی در حدود ۲ درصد تجربه کردند و همچنان در بین دستگاه‌های تصدیگر در صدر و ذیل جدول باقی مانده‌اند. این‌گونه استنباط می‌شود که این سیاست لااقل در ارتباط با این دو دستگاه در چند سال گذشته به اجرا گذاشته نشده است. توضیح اینکه علت انتخاب سال ۱۳۹۴ به‌عنوان سال مرجع این است که عموما در ارزیابی عملکرد سازمانی یک دوره زمانی حداقل سه ساله مورد‌توجه قرار می‌گیرد.
۲- کاهش اختیارات وزارتخانه و محدود‌تر کردن سقف هزینه‌کرد به‌همراه سختگیری بیشتر برای افزایش اعتبارات آنها و در عوض تشکیل نهادهای بالادستی مانند هیات‌ها، شوراها و کمیسیون‌های بالادستی به نیابت از دستگاه‌های ستادی دولت جهت راهبری فعالیت‌های دستگاه‌های ضعیف‌تر.
تشدید نظارت و کنترل بر عملکرد و هزینه‌های دستگاه با انجام حسابرسی‌های مدیریتی بیشتر و التزام مدیران دستگاه به اجرای دستورات حسابرسان عملیاتی و جا‌به‌جایی مدیران سازمان در صورت همراهی ضعیف با دستورات حسابرسان و مسوولان ارتقای مدیریت در دستگاه از جمله اقدامات مرتبط با این سیاست محسوب می‌شود.
میانگین اعتبارات هزینه‌ای دولت (به قیمت ثابت ۱۳۹۰ با هدف حذف تاثیر تورم و آشکار‌شدن حجم خالص خدمات تامین اعتبار شده) بین سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۷ حدودا ۸ درصد افزایش یافت و همزمان متوسط شاخص‌های عمومی عملکرد دستگاه‌های ملی نیز ۱۴درصد افزایش داشته و وزارت آموزش و پرورش که بهبود مدیریت نداشته از افزایش اعتبارات عمومی هزینه‌ای نیز برخوردار نشده است. بنابراین می‌توان گفت احتمالا این راهبرد لااقل در سال ۱۳۹۷ در مقایسه با سال ۱۳۹۴ در مورد این وزارتخانه توسط دولت جاری شده است. رعایت این سیاست در سال‌های دیگر و در مورد سایر دستگاه‌ها توسط دولت نیاز به بررسی کامل‌تری دارد.
۳- در صورتی‌که توان مدیریت دستگاه در میان‌مدت تغییر نکند، کاهش حجم وظایف و در صورتی‌که امکان‌پذیر باشد، تنزل درجه ساختاری و حتی ادغام آن در دیگر دستگاه‌های هم‌سنخ و با توانایی مدیریتی بالاتر می‌تواند در دستور کار قرار بگیرد.
شاید رویکرد اداره دانشگاه‌های مادر به‌صورت هیات‌امنایی و کاهش تصدیگری وزارت علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) را بتوان مرتبط با همین سیاست قلمداد کرد. همچنین تشکیل معاونت علمی رئیس‌جمهور و انتزاع بخش‌هایی از وظایف وزارت «عتف» به‌منظور توسعه نوآوری و فناوری کشور نیز می‌تواند در این زمره اقدامات محسوب شود. بر همین اساس شاید مناسب باشد که وزارت آموزش و پرورش با سرعت خیلی بیشتری گسترش مدارس هیات‌امنایی را همراه با واگذاری بخش‌هایی از اختیارات خود به آنها در دستور کار خود قرار دهد.
سخن پایانی
در پایان، پرسش اصلی که در وهله اول مطرح می‌شود این است که سازمان‌های اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه کشور به‌عنوان دستگاه‌های ستادی دولت، ظرف چهار سال گذشته چگونه از نتایج ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور به‌منظور جبران کارآیی هزینه و اثربخشی عملکرد دستگاه‌های پایین جدول بهره‌برداری کردند و در وهله دوم جهت تسریع توان‌افزایی دستگاه‌های اجرایی ضعیف‌تر چه اقدامات موثری انجام داده‌اند؟
سوال مهم دیگر قابل‌طرح این است که از این به بعد دولت چه تدابیری می‌تواند اتخاذ کند.
