2 پیشنهاد برای «اصلاحات یارانه‌ای»

دکتر جواد صالحی اصفهانی* تبادل نظر درباره چگونگی بهبود کارآیی «طرح هدفمندی یارانه‌ها» در پی فراخوان منتشر شده در «دنیای اقتصاد» به قلم معاون محترم وزارت رفاه اجتماعی (سرمقاله ۱۲ آبان‌ماه)، چه برای آینده اقتصاد ایران و چه برای چشم‌انداز طرح‌های مشابه در کشورهای دیگر، بسیار مهم است. در این تبادل نظر، توجه به دو سوی سکه هدفمندی؛ یعنی اصلاح بهای انرژی و نیز ترمیم کمبودهای نظام پرداخت یارانه نقدی، اهمیت فراوانی دارد. در یادداشت کوتاه پیش رو به طرح ۲ پیشنهاد خواهم پرداخت که موازنه بین این دو هدف را حفظ می‌کنند و این روزها به ندرت مطرح شده‌اند: اول «افزایش قیمت انرژی برای مصرف کنندگان مرفه به‌نحوی که تاثیر حداقلی بر تورم داشته باشد، مثل فروش بنزین گران‌تر در پمپ‌بنزین‌های مناطق ثروتمند و برای اتومبیل‌های گران‌قیمت» و دوم «تشویق انصراف داوطلبانه از دریافت یارانه نقدی به نفع تامین بودجه برای نوسازی و توسعه مدارس، بیمارستان‌ها و امکانات تفریحی و ورزشی در مناطق محروم کشور.» اهمیت ملی و بین‌المللی اصلاحات هدفمندی پیش از طرح ۲ راهکار پیشنهادی، لازم است تاکید کنم که طرح اجراشده در ایران هم به علت شدت افزایش بهای انرژی (از ۲ تا ۲۲ برابر) و هم به دلیل وسعت پرداخت‌های نقدی، توجه سیاست‌گذاران در سطح جهانی را به خود جلب کرده است؛ بنابراین هر تغییری در جزئیات طرح هدفمندی، علاوه بر پیامدهای وسیع اقتصادی و اجتماعی در داخل ایران، به صورت بالقوه می‌تواند بر شیوه مدیریت طرح‌های مشابه در کشورهای در حال توسعه تاثیرگذار باشد. از طرف دیگر، ادامه طرح هدفمندی پرسش‌های مهمی را در داخل ایران ایجاد کرده که بارزترین آنها چگونگی حذف کسری بودجه این طرح است. انجام این امر مهم به ۲ گونه میسر است: یکی با بالا بردن بهای انرژی (اصلاحات طرف «درآمدی») و دیگری با کاهش پرداخت‌های نقدی (اصلاحات طرف «هزینه‌ای»).

نگرانی‌های تورمی دولت

به نظر می‌رسد که نگرانی از عواقب احتمالی افزایش بهای انرژی، به خصوص احتمال بالا رفتن تورم و ایجاد نارضایتی عمومی، دولت آقای روحانی را تا مدتی از توسل به این راه‌حل بازخواهد داشت. به هر دلیل، در حال حاضر نگاه غالب برای کاهش کسری بودجه طرح هدفمندی، در جهت صرفه‌جویی در پرداخت یارانه نقدی بوده و اخیرا هم پیشنهادی برای حذف سه دهک درآمدی بالا از لیست گیرندگان یارانه نقدی به طور جدی در مجلس و رسانه‌های جمعی مطرح است.

۲ سوال مهم در اینجا مطرح می‌شود: اول اینکه چگونه است که دولتی که روزانه معادل ۴ میلیون بشکه نفت (شامل نفت، گاز، برق و بنزین) را به قیمتی بسیار کمتر از میانگین قیمت‌های بین‌المللی به مصرف‌کنندگان داخلی می‌فروشد توانایی پرداخت ۴۲ میلیارد تومان یارانه نقدی را ندارد؟ اگر دولت می‌توانست قیمت واقعی انواع انرژی را از مصرف‌کنندگان داخلی دریافت کند، نه تنها کل کسری بودجه طرح هدفمندی را پوشش می‌داد، بلکه می‌توانست بخشی از کسری ۸۰ هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی‌شده برای بودجه کل کشور را در سال‌جاری نیز جبران کند. پاسخی که معمولا به این سوال داده می‌شود «نامناسب بودن زمان برای افزایش قیمت انرژی» و «ریسک بروز تورم» است که خود این پاسخ سوال دوم را مطرح می‌کند: آیا در آینده زمان بهتری برای افزایش قیمت انواع انرژی و نزدیک ساختن قیمت‌های داخلی به سطحی قابل مقایسه با قیمت‌های سایر کشورها باشد فرا خواهد رسید؟ با در نظر گرفتن اینکه پیش از اجرای طرح هدفمندی در سال ۱۳۸۹ ما سال‌ها در انتظار زمان مناسب برای تعدیل قیمت‌های انرژی بودیم و عاقبت هم وقت چندان مناسبی را برای آن برنگزیدیم، چه اطمینانی است که سال آینده از امسال مناسب‌تر باشد؟

باید در خاطر داشته باشیم که هر روز شکاف بین قیمت انرژی در ایران و قیمت‌های بین‌المللی بیشتر می‌شود و حل مشکل سخت‌تر. خطری که اقتصاد ایران را از جانب بازگشتن به وضعیت قیمت‌های انرژی دهه ۸۰ تهدید می‌کند، از خطر تورم کمتر نیست. با امروز و فردا کردن دیری نخواهد گذشت که ایران دوباره مجددا به صدر کشورهای پرداخت‌کننده یارانه انرژی در دنیا صعود کند. در شرایطی که قیمت انواع کالاها و نرخ دلار در سه سال اخیر رشد چشمگیری داشته، ثابت نگه داشتن قیمت انواع انرژی منجر به توسعه مجدد استفاده تولیدکنندگان از ماشین‌آلات فرسوده و دارای مصرف انرژی بسیار بالا خواهد شد. تولیدکنندگان ما دوباره با تکیه بر تکنیک‌های انرژی‌بر و سرمایه‌بر، انگیزه کمتری برای استفاده از نیروی کار بیشتر خواهند داشت. خلاصه آنکه در شرایطی که به دلیل قیمت بسیار ارزان‌تر انرژی نسبت به میانگین قیمت جهانی، شاهد به هدر رفتن منابع طبیعی کشور، لطمه به محیط زیست و توزیع ناعادلانه ثروت ملی هستیم، از سوال فوق نباید به راحتی گذشت.

پیشنهاد ۱: قیمت یکسان بنزین در «نیاوران» و «سراوان»؛ منصفانه؟

از آنجا که دغدغه دولت در مورد تورم ناشی از افزایش بهای انرژی کاملا قابل درک بوده و دولت آقای روحانی به بهبود عدالت اقتصادی هم متعهد است، یک پیشنهاد متمرکز بر «طرف درآمدی» برای اصلاح کسری بودجه طرح هدفمندی آن است که افزایش قیمت کالاهای مشمول یارانه را به آن دسته از کالاهای مصرفی محدود کرد که هم تاثیرشان بر نرخ تورم بسیار کوتاه‌مدت است و هم یارانه‌شان بسیار ناعادلانه توزیع می‌شود. با چنین اصلاحاتی بخش قابل توجهی از کسری بودجه سالانه ۱۰ الی ۱۵ هزار میلیارد تومانی طرح هدفمندی یارانه‌ها کاسته خواهد شد.

بهترین مثال از این نوع کالاها، بنزین مصرفی خانوارها است که قیمت فعلی آن در داخل کشور در حدود یک‌چهارم قیمت در کشورهای همسایه مانند افغانستان، ترکیه و عراق است. تاثیرات بد محیط‌زیستی سوبسید فراوان بنزین بر هیچ کس پوشیده نیست، اما شاید تبعات سوء توزیعی آن بر همگان روشن نباشد. از آنجا که سود حاصله از سوبسید بنزین برای هر خانوار در رابطه مستقیم با مصرف خانوار قرار دارد، سوبسید بنزین در کشور ما بسیار نابرابر توزیع شده‌است: میانگین مصرف بنزین در خانوارهای پردرآمدترین دهک درآمدی، حدود ۱۵ برابر خانوارهای کم‌درآمدترین دهک درآمدی کشور است.

کاهش این نابرابری، می‌تواند همراه با کسب درآمد بیشتر از بابت فروش بنزین به اقشار مرفه انجام شود. برای این هدف، ۲ راهکار در خور توجه هستند: یکی اینکه مثلا قیمت بنزین را فقط در پمپ‌بنزین‌های مناطق ثروتمندتر کشور افزایش دهیم. همانند بسیاری دیگر از اقتصادهای توسعه‌یافته، قیمت‌گذاری بنزین در مناطق مختلف کشور می‌تواند و باید متفاوت باشد. چه منطقی حکم می‌کند که بنزین در «نیاوران» و «سراوان» به یک قیمت فروش برود؛ در حالی که تفاوت بین سطح درآمد ساکنان و نیز بهای زمین این ۲ منطقه بالغ بر ۵۰ برابر است؟

افزایش قیمت بنزین برای «اتومبیل‌های گران‌قیمت»

راهکار دیگر افزایش قیمت بنزین اتومبیل‌های گران‌قیمت است که با استفاده از کارت‌های هوشمند امکان‌پذیر خواهد بود. شناسایی مناطق مرفه و انواع ماشین‌های گران‌قیمت، از شناسایی خانوارهای متعلق به دو دهک درآمدی بالا به مراتب ساده‌تر خواهد بود، و در عین حال تعداد زیادی از این افراد را شامل خواهد شد.

چنانچه روش فوق بتواند دو دهک‌ پردرآمدتر بالا را شامل شود، افزایش قیمت بنزین برای آنها می‌تواند مقدار معتنابهی به درآمد دولت اضافه کند. اگر قیمت بنزین در پمپ‌بنزین‌های مناطق ثروتمندتر کشور و نیز بنزین ارائه‌شده به اتومبیل‌های لوکس و گران‌قیمت را به طور متوسط به میزان ۱۰۰۰ تومان برای هر لیتر افزایش دهیم، با فرض افزایش قیمت بنزین برای دو دهک بالای درآمدی و مصرف روزانه حدودا ۲۵ میلیون لیتر بنزین توسط این دو دهک، حدود ۹ هزار میلیارد تومان درآمد جدید برای دولت حاصل خواهد شد که برای پوشاندن کسری بودجه یارانه نقدی کفایت می‌کند و نابرابری اقتصادی را هم در کشور کاهش می‌دهد؛ بدون آنکه اثر خاصی بر انتظارات تورمی داشته باشد و بدون آنکه اثر نگران‌کننده‌ای بر مخارج خانوارهای دهک‌های درآمدی پایین جامعه ایجاد کند.

تعمیم این روش به سایر حامل‌های انرژی مثل گاز، برق و آب امکان‌پذیر است و تاثیر مثبتی بر روی توزیع درآمد خواهد داشت. کافی است توجه کنیم که براساس جدیدترین آمارهای «بودجه خانوار»، پردرآمدترین دهک درآمدی کشور در مقایسه با کم‌درآمدترین دهک درآمدی، حدود ۱۵ برابر بیشتر بنزین مصرف می‌کنند، حدود هفت برابر گاز طبیعی و حدود پنج برابر برق و آب.

پیشنهاد ۲: انصراف یارانه‌ای داوطلبانه به نفع توسعه مناطق محروم

نگاه «هزینه‌محور» به حل کسری بودجه طرح هدفمندی که حذف یارانه نقدی دو یا سه دهک درآمدی بالا را نشانه گرفته، از نظر عدالت اجتماعی کاملا منطقی به نظر می‌رسد. توجیه مربوطه این است که دهک‌های درآمدی بالا، به دلیل مصرف بیشتر انواع انرژی، سهم بسیار بیشتری از «یارانه مستقیم انرژی» می‌برند و در نتیجه حذف «یارانه نقدی» آنها منطقی خواهد بود؛ اما این استراتژی که با مراجعه به ملغمه‌ای از بانک‌های اطلاعاتی مختلف مالکیت زمین و خانه و اتومبیل و اسناد کسب‌وکار بتوانیم پردرآمدترین‌ها را شناسایی کنیم، استراتژی ناکارآمدی است که در زمان آقای احمدی‌نژاد هم منابع مالی هنگفتی برای آن صرف شد، ولی به نتیجه قابل اعتمادی نرسید. حتی در اقتصادهای توسعه‌یافته‌ای که بانک‌های اطلاعاتی بسیار دقیق‌تری دارند، این بانک‌های اطلاعاتی مبنای دریافت مالیات قرار نمی‌گیرند و همه‌ساله بودجه عظیمی اختصاص می‌یابد تا همه شهروندان ثروت و درآمد خود را در فرم‌های مالیاتی گزارش دهند.

البته در این سیستم‌ها پشتیبانی نظام قضایی و جریمه‌های سنگینی که برای هرگونه تقلب در نظر گرفته ‌شده‌اند، نقش کلیدی بازی می‌کنند.

ولی گذشته از مشکل شناسایی درست، استراتژی حذف گروه‌های پردرآمد مشکلات دیگری هم به همراه دارد. بدون شک این روش منجر به رواج ثبت غیررسمی مالکیت انواع دارایی‌ها شده و حجم اقتصاد غیررسمی را افزایش خواهد داد. اما شاید مهم‌تر از این، تاثیر منفی این استراتژی در ایجاد «سرمایه اجتماعی» و «همبستگی و همدلی ملی» است. سیاستی که در سطح وسیعی به جست‌وجوی افرادی می‌پردازد که دولت آنها را غیرمحق تشخیص داده یا به نوعی سعی در به دام انداختن آنها دارد، به صورت بالقوه می‌تواند به سرمایه اجتماعی عظیم خلق‌شده بعد از انتخابات ریاست جمهوری اخیر لطمه بزند.

طرح‌های مبتکرانه، مشوق انصراف داوطلبانه

اگر به جای رویکرد «به دام انداختن ثروتمندان»، افراد پردرآمدتر را تشویق کنیم که داوطلبانه یارانه نقدی خود را به طرح‌های متمرکز بر مناطق محروم و حاشیه‌نشین اختصاص دهند، این فرآیند می‌تواند به تقویت «سرمایه اجتماعی» منجر شود. برای این هدف دولت باید به شکلی شفاف اعلام کند که بودجه حاصل از انصراف داوطلبانه خانوارها از یارانه نقدی، به طرح‌های تعریف‌شده شفافی برای بهبود وضعیت آموزش و پرورش و نیز سلامت در مناطق محروم کشور اختصاص می‌یابد و درباره پیشرفت مرحله به مرحله این طرح‌ها هم اطلاع‌رسانی خواهد شد. باید توجه کنیم که ثروتمندان جامعه ما با مشارکت‌های وسیع در طرح‌های خیریه مختلف و نیز مشارکت در طرح‌هایی مانند ساخت مدرسه در مناطق محروم، علاقه‌مندی خود را به طرح‌هایی از این دست اثبات کرده‌اند. اما برای تشویق بیشتر انصراف داوطلبانه از دریافت یارانه نقدی، می‌توان طرح‌هایی ابتکاری تعریف کرد. مثلا می‌توان منابع مالی حاصل از انصراف داوطلبانه ساکنان یک منطقه ثروتمندنشین را به طور کامل برای طرحی در جهت نوسازی و زیباسازی مدارس در یک منطقه محروم اختصاص داد و این طرح را به نام منطقه ثروتمندنشین نام‌گذاری کرد.

برای کمک به ارتقای سرمایه اجتماعی، بسیار بهتر است اجازه بدهیم، افراد پردرآمد غیرنیازمند به یارانه نقدی، به جای حس گرفتار شدن در تله حذف یارانه نقدی، حس لذت‌بخش مشارکت در یک برنامه کمک‌کننده به کاهش نابرابری‌های اقتصادی را داشته باشند. برای حذف مسالمت‌آمیز یارانه نقدی پردرآمدها، بسیار بهتر است، اجازه بدهیم که آنها در خوشنامی و اعتبار ناشی از مشارکت در نوسازی مدارس و بهبود کیفیت بیمارستان‌های مناطق محروم کشور، شریک دولت باشند. در یک کلام، توسعه سرمایه اجتماعی و بهبود همبستگی ملی در گرو وصل کردن بخش‌های مختلف جامعه به یکدیگر است، نه دور کردن آنها. به قول مولوی: «ما برای وصل کردن آمدیم؛ نی برای فصل کردن آمدیم.»

نکته پایانی اینکه شاید اجرای چنین برنامه‌ای در آغاز با مشکلاتی به لحاظ اجرایی مواجه باشد، اما به ویژه در میان‌مدت و زمانی که پول جدید ناشی از افزایش قیمت انرژی به طرح هدفمندی تزریق شود، می‌توان ثمرات اقتصادی و اجتماعی بسیار خوبی را انتظار داشت؛ از توسعه کالاهای عمومی محلی (Local Public Good) مانند پارک‌ها و زمین‌های ورزشی کوچک در مناطق محروم گرفته تا افزایش همبستگی و همدلی بین بخش‌های مختلف جامعه ایران.

*استاد اقتصاد دانشگاه Virginia Tech