رضا بخشیانی* یکی از مباحث مطرح روزهای اخیر بین صاحب‌نظران اقتصادی، تعیین اولویت‌های اقتصادی دولت یازدهم است. موضوعاتی چون اشتغال، تورم، رشد اقتصادی و ... از جمله اولویت‌های اعلام شده توسط کارشناسان اقتصادی کشور است. نگاهی به تاریخ اقتصاد ایران نشان می‌دهد پدیده «تورم مزمن» همواره یکی از مسائل اصلی کشور بوده و علت اصلی آن نیز افزایش مستمر نقدینگی به دلیل تامین نیازهای مالی و بودجه‌ای دولت است. در واقع وابستگی بانک مرکزی به دولت و سطح پایین حوزه مدیریت و اختیارات این نهاد مهم اقتصادی، سبب شده تا بانک مرکزی که قاعدتا باید شأن سیاست‌گذار پولی را داشته باشد- همچون دولت که سیاست‌گذار مالی است- از این شأن نزول کرده و تبدیل به «بانک دولت» شود. دولت‌های مختلف طی سالیان گذشته به دلیل عدم‌توازن بین هزینه‌ها و درآمدهای خود دچار کسری بودجه می‌شدند و برای جبران این کسری بودجه استقراض از بانک مرکزی را به عنوان ساده‌ترین و کم هزینه‌ترین گزینه انتخاب می‌کردند. رشد حجم بدهی‌های دولت طی دوره‌های زمانی مختلف نشانگر این موضوع است که بانک مرکزی به عنوان نهادی که مسوول حفظ ارزش پول ملی و کاهش نرخ تورم است، از اختیارات و ابزارهای قانونی مناسب برای تامین این هدف برخوردار نبوده است. نکته دیگر آنکه بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی به عنوان بانک دولت موظف بوده تا برای تامین نیازهای بودجه‌ای دولت، ما به ازای درآمدهای ارزی دولت- عمدتا درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام- ریال در اختیار دولت بگذارد. این نهاد تحت فشار دولت‌ها به منظور تامین ریال مورد نیاز آنها، دو گزینه در پیش رو داشته است. گزینه اول عرضه و فروش گسترده دلارهای نفتی در بازار بوده که موجب افزایش واردات و کاهش قدرت رقابت تولیدکنندگان داخلی می‌شود. گزینه دوم انتشار ریال بوده که افزایش نقدینگی و بالا رفتن نرخ تورم را در پی دارد. عملکرد بانک مرکزی نشان می‌دهد این نهاد اقتصادی در دوره‌های مختلف بنابر اولویت‌ها و شرایط حاکم بر دولت بین این دو گزینه در نوسان بوده است. بروز این نوسانات متوالی سبب شده تا بانک مرکزی نتواند سیاست‌های پولی باثباتی را طراحی و اجرا کند. عدم‌ثبات در حوزه سیاست پولی موجب بی‌ثباتی متغیرهای اقتصاد کلان به‌ویژه نرخ تورم و نرخ ارز شده است. باید توجه داشت که دولت در همه کشورها تنها یک نهاد اقتصادی صرف نیست، بلکه یک نهاد سیاسی نیز است که بسیاری از تصمیم‌گیری‌های اقتصادی آن تحت تاثیر رویکردهای سیاسی کوتاه‌مدت اتخاذ می‌شود. بر مبنای نظریه‌های اقتصادی، وابستگی بانک مرکزی به دولت موجب می‌شود تا ثبات اقتصاد کلان به عنوان یکی از ملزومات اصلی رشد پایدار اقتصادی در بلندمدت، تحت تاثیر ترجیحات سیاسی دولتمردان در مقاطع زمانی مختلف به خطر بیفتد. موارد فوق سبب شد تا در اواخر سال ۸۹ و در جریان بررسی قانون برنامه پنجم توسعه در مجلس شورای اسلامی بحث افزایش سطح اختیارات بانک مرکزی به یکی از دغدغه‌های اصلی قانون‌گذاران تبدیل شود. در این میان مجلس شورای اسلامی تلاش کرده بود با ارتقای جایگاه مدیریتی بانک مرکزی، میزان اثرپذیری این نهاد اقتصادی از تصمیم‌گیری‌های صرفا سیاسی دولت را کاهش دهد. این اقدام مجلس با مخالفت شدید دولت مواجه شد. در طرح پیشنهادی مجلس پیشنهاد شده بود چهار عضو حقوقی شامل وزیر اقتصاد، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور، رییس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و دادستان کل کشور به همراه ۷ عضو حقیقی اقتصاددان به پیشنهاد رییس‌جمهور و رای مجلس به عضویت مجمع عمومی بانک مرکزی درآیند. بر اساس این طرح، رییس بانک مرکزی با رای مجمع عمومی انتخاب می‌شود. با وجود مخالفت دولت، این طرح در مجلس به تصویب رسید؛ اما شورای نگهبان به دلیل مغایرت برخی مواد این طرح با اصل ۴۴ قانون اساسی آن را مجددا به مجلس بازگرداند. سخنگوی شورای نگهبان همان زمان در تبیین دلایل رد این مصوبه مجلس عنوان کرد: «بانک مرکزی در نظام جمهوری اسلامی ایران از نهادهای حاکمیتی محسوب می‌شود، به همین خاطر عضویت افراد به جز کسانی که در قوای سه‌گانه حضور دارند، همانند حضور اقتصاددانان مغایر اصل ۴۴ قانون اساسی است.» با ارجاع مصوبه از سوی شورای نگهبان، مجلس در طرح پیشنهادی خود در مورد ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی بازنگری کرد و در مصوبه اصلاحی خود، رییس‌جمهور را به عنوان رییس مجمع، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت رییس‌جمهور، وزیر امور اقتصاد و دارایی و دو وزیر به انتخاب هیات‌وزیران را به عنوان اعضای مجمع عمومی تعیین کرد. همچنین بر مبنای این مصوبه رییس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رییس‌جمهور، تایید مجمع عمومی و رای اکثریت مجلس انتخاب می‌شود. این مصوبه اصلاحی نیز توسط شورای نگهبان به دلیل نحوه تعیین رییس بانک مرکزی و به ویژه نیاز به کسب رای از مجلس مجددا رد شد. ولی در بازگشت دوباره آن به صحن مجلس، نمایندگان بر مصوبه خود پافشاری کرده و جهت تصمیم‌گیری نهایی موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع دادند. مجمع تشخیص مصلحت نظام در آن زمان درخصوص تمامی مواد اختلافی برنامه پنجم بین مجلس و شورای نگهبان تصمیم‌گیری کرد و تنها به دلیل مخالفت شدید دولت، تعیین تکلیف ماده مربوط به افزایش اختیارات بانک مرکزی و ترکیب مجمع عمومی این بانک را به آینده موکول کرد. امروزه جایگاه و نقش بانک مرکزی در تنظیم سیاست‌های پولی از سوی همه کارشناسان و صاحب‌نظران اقتصادی مورد تاکید بوده و نوعی اجماع کارشناسی بر سر ارتقای جایگاه مدیریتی این نهاد اقتصادی وجود دارد. علاوه‌بر این، همچنان دولت به عنوان اصلی‌ترین مخالف ارتقای جایگاه مدیریتی بانک مرکزی شناخته می‌شود که این نیز به دلیل منافع بسیار ناشی از تحت اختیار داشتن بانک مرکزی است. مردان اقتصادی دولت دهم در انتقاد به طرح مجلس عنوان می‌کنند که بانک مرکزی یک نهاد حاکمیتی است و حضور مثلا ۷ اقتصاددان در مجمع عمومی آن، به نوعی خصوصی سازی بانک مرکزی است. در پاسخ به این انتقادها، باید توجه داشت که منظور از ارتقای جایگاه مدیریتی بانک مرکزی الزاما خارج شدن این نهاد از حوزه مدیریت حاکمیت نیست، بلکه همان‌طور که برخی نمایندگان مجلس نیز به درستی اشاره کردند، هدف از ارتقای جایگاه مدیریتی بانک مرکزی کاهش اثرپذیری این نهاد از تصمیمات صرفا سیاسی و ارتقای نقش حاکمیتی آن است. موارد فوق باعث می‌شود که امروز و با روی کار آمدن دولت یازدهم، بتوان موضوع ارتقای جایگاه مدیریتی بانک مرکزی را به عنوان اولین میدان آزمون اقتصادی دولت جدید قلمداد کرد. نوع مواجهه دولت یازدهم با این موضوع نشان دهنده خط مشی و عملکرد اقتصادی آن در آینده خواهد بود. در صورتی که دولت یازدهم بتواند با همکاری مجلس و مجمع تشخیص مصلحت موضوع ارتقای اختیارات و مدیریت بانک مرکزی را مجددا احیا و نهایی کند، ضمن ثبت یک دستاورد بزرگ اقتصادی برای دولت یازدهم، یک قدم اساسی و مهم در جهت ایجاد رشد و ثبات اقتصادی کشور برداشته شده است. در همین راستا نگارنده با توجه به مبانی نظری علم اقتصاد و تجربیات داخلی و بین‌المللی پیشنهادهایی را برای تکمیل و رفع برخی نقایص این قانون مطرح می‌کند. به نظر نگارنده، طرح اولیه پیشنهادی مجلس گزینه مناسب‌تری برای تعیین ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی است. همان‌طور که اشاره شد بر مبنای این طرح علاوه‌بر وزیر اقتصاد، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور، رییس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و دادستان کل کشور، ۷ عضو حقیقی اقتصاددان به پیشنهاد رییس‌جمهور و رای مجلس به عضویت مجمع عمومی بانک مرکزی درمی‌آیند؛ بنابراین همچنان دولت در فرآیند تصمیم‌گیری سیاست‌های پولی نقش جدی ایفا می‌کند؛ چراکه ۹ عضو از ۱۱ عضو توسط دولت معرفی و تعیین می‌شوند. همچنین ایراد وارده از سوی شورای نگهبان به فرآیند انتخاب ۷ نفر اقتصاددان وارد نیست؛ چراکه فرآیند انتخاب این ۷ نفر مشابه فرآیند انتخاب وزرا بوده و پس از معرفی رییس‌جمهور و کسب رای از مجلس به عضویت مجمع عمومی بانک مرکزی در می‌آیند. اگر فرآیند انتخاب ۷ نفر اقتصاددان از نظر شورای نگهبان دارای ایراد بوده و حاکمیتی نباشد، آن‌گاه به طور منطقی فرآیند انتخاب وزرای دولت نیز باید دارای ایراد باشد. بنابراین انتخاب ۷ اقتصاددان عضو مجمع عمومی بانک مرکزی مشابه فرآیند انتخاب وزرای دولت دارای وجهه حاکمیتی است. علاوه‌بر این در قانون پیشنهادی مجلس ضعف‌هایی وجود دارد که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود: ۱- اولین نکته‌ای که در مصوبه مجلس دیده نشده آنکه به دلیل پیشگیری از فساد و رانت‌های اقتصادی - سیاسی، لازم است ۷ عضو اقتصاددان در زمان عضویت در مجمع عمومی، پست دولتی یا خصوصی دیگری نداشته باشند و تنها محل دریافت حقوق و مزایای کاری آنان، بانک مرکزی باشد. همچنین باید پس از اتمام دوره مسوولیت در بانک مرکزی تا یک زمان مشخص - مثلا دو سال پس از تحویل مسوولیت- امکان گرفتن پست در هیچ بخش خصوصی و دولتی را نداشته و حقوق و مزایای کاری آنان همچنان توسط بانک مرکزی پرداخت شود. این موضوع می‌تواند امکان شکل‌گیری فساد و رانت‌های سیاسی- اقتصادی را تا حد خوبی کاهش دهد. ۲- باید توجه داشت که علاوه‌بر دولت، نمایندگان مجلس نیز از انگیزه کافی برای جذب منابع بودجه‌ای و اعتباری بیشتر برای شهر یا منطقه خود برخوردارند؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود سازوکار پاسخگویی رییس کل و اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی به گونه‌ای طراحی شود که نهادهای ذی‌نفع در تنظیم سیاست‌های مالی و اعتباری در آن دخالتی نداشته باشند. ۳- نظارت بر عملکرد بانک مرکزی وقتی محقق می‌شود که قانون‌گذار هدف روشن و دقیقی را برای آن تعیین کند. با توجه به تجربه‌های موفق کشورهای پیشرو در این زمینه، این هدف می‌تواند دامنه‌ای منطقی از نرخ تورم تعیین شده در برنامه‌های پنج ساله توسعه باشد. در صورتی که بانک مرکزی نتواند این هدف را محقق سازد، آنگاه بر مبنای سازوکار قانونی امکان عزل رییس کل و اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی توسط نهاد ناظر مستقل فراهم می‌شود. ۴- بانک مرکزی باید نسبت به رعایت اصل شفایت در سیاست‌ها و برنامه‌های خود ملزم شود. الزام به ارائه گزارش‌های شفاف و دقیق در فواصل زمانی مشخص به دولت، مجلس، نهاد ناظر و افکار عمومی و همچنین امکان دسترسی نهادهای قانونی، محققان و صاحب‌نظران اقتصادی به همه اطلاعات و داده‌های پولی از جمله ابزارهای تضمین‌کننده اصل شفافیت است. * دانشجوی دکترای اقتصاد دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه شریف