تسهیل رقابت یا تهدید رقابت؟

دکترموسی غنی‌نژاد

بخش مهمی از «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴قانون اساسی» به موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار اختصاص دارد. این قانون که هدف آن بیان چگونگی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است از ۱۰ فصل و ۹۲ماده تشکیل شده و فصل نهم، تحت عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار به تنهایی ۴۲ ماده است. انتظار کسی که فصل نهم این قانون را می‌خواند این است که ابتدا موضوع تسهیل رقابت را که در عنوان این فصل آمده ملاحظه‌ نماید، اما با مطالعه همه ۴۲ ماده این فصل در می‌یابد که هیچ جا هیچ اشاره‌ای به تسهیل رقابت نشده و در همه این مواد سخن از منع انحصار است. گویا قانون‌گذار دو مفهوم تسهیل رقابت و منع انحصار را مترادف هم دانسته است که اگر این داوری درست باشد، در این صورت، مرتکب حشو شده در صورتی که قانون باید قاعدتا مقید به ایجاز باشد.

اما همچنان‌که خواهیم دید، این دو مفهوم مترادف هم نیستند و اتفاقا موضوع تسهیل رقابت که در این قانون کاملا مغفول واقع شده بسیار مهم‌تر و راهگشاتر است و اساسا بحث منع انحصار به طور منطقی در ذیل آن باید مطرح می‌شد و نه مستقل و فارغ از آن، به علاوه، آنچه در این قانون به عنوان شورای رقابت پیش‌بینی شده است با توجه به ترکیب اعضای آن و اختیاراتی که دارد، خود می‌تواند به تهدید جدی برای تسهیل رقابت تبدیل شود.

ظاهرا قانون‌گذار انحصار را تمرکز اقتصادی و قدرت تعیین قیمت می‌داند و فقدان وضعیت انحصاری را معادل وضعیت رقابتی تلقی می‌کند و به همین لحاظ روی منع انحصار تاکید می‌ورزد و با ایجاد شورای رقابت که ماموریتی جز منع انحصار ندارد، می‌خواهد به رقابت رونق بخشد. اما واقعیت این است که رقابت معنای بسیار فراتری از مفهوم مخالف انحصار (به طوری که در ماده ۱۲ قانون آمده) دارد.

رقابت در اقتصاد، همانند رقابت در سایر عرصه‌های زندگی اجتماعی به معنای آزادی مسابقه گذاشتن میان بازیگران در چارچوب قواعد کلی و همه شمول است. آزادی، بخش تفکیک‌ناپذیر هر فرآیند رقابتی است.

هرگونه ایجاد محدودیت برای بازیگران در خارج از چارچوب قواعد بازی، به معنای نقض رقابت است. فضیلت بزرگ رقابت در این است که به صورت اسلوب اکتشاف، اطلاع‌رسانی و خلاقیت عمل می‌کند و از طریق رقابت است که بهترین بازیگران کشف می‌شوند، اطلاعات مربوط به بهتر بازی کردن انتشار می‌یابد و بالاخره خلاقیت بازیگران امکان بروز و رشد می‌یابد. به عنوان مثال، اگر کشتی‌گیری بنا به اراده و حکم داور با دستان بسته وادار به کشتی گرفتن شود، واضح است که او از وضعیت رقابتی واقعی محروم شده است و از این رو، فضیلت‌های ناشی از رقابت حاصل نخواهد شد.

در میدان مسابقه اقتصادی، دولت نقش داور بازی را دارد و هرگونه دخالت او در خارج از قواعد بازی، به ویژه قاعده مالکیت خصوصی و آزادی قراردادها، موجب مخدوش شدن وضعیت رقابتی می‌شود. یکی از فاجعه بارترین این نوع مداخلات، تعیین دستوری قیمت‌ها در بازار با اراده خاص دولت است که معنایی جز نقض حق مالکیت و آزادی قرارداد میان بازیگران ندارد. در کشور ما، دولت در سطح گسترده‌ای در همه بازارها، از بازار کار گرفته تا بازار کالاها و خدمات و نیز بازارهای پولی و مالی مداخله می‌کند و با بر هم زدن قواعد بازی، وضعیت رقابتی را مخدوش می‌سازد. در این وضعیت آشفته و نامساعد، معمولا بازیگران واقعی ودرستکار در موضع ضعف قرار می‌گیرند و شیادانی در لباس بازیگر اقتصادی، بساط رانت‌خواری و سوءاستفاده از منابع را پهن می‌کنند و نه تنها جامعه را از فضیلت‌های رقابت واقعی محروم می‌سازند بلکه موجب ترویج فساد و اتلاف منابع نیز می‌شوند.

بنابراین، قانون تسهیل رقابت باید در درجه اول به فکر راه‌حلی برای این معضل باشد و تمام همت خود را صرفا منحصر به موضوع منع انحصار نکند.

از سوی دیگر، باید دقت کنیم اکثریت قریب به اتفاق انحصارهای پیدا و پنهان در اقتصاد ایران، ناشی از اراده و پشتیبانی دولتی است و مساله اصلی انحصار برخلاف آنچه در ۴۲ ماده فصل نهم قانون آمده، تمرکز اقتصادی و تبانی بخش خصوصی برای تعیین قیمت بازار و غیره نیست. وضعیت انحصاری یا شبه‌انحصاری صنعت خودرو، صنایع نفت، گاز و پتروشیمی، فولاد، شبکه تلفن همراه و غیره همگی در سایه دخالت مستقیم یا غیرمستقیم دولت به وجود آمده است و به نوعی انحصار قانونی طبق تعریف بند ۱۴ ماده ۱ قانون مورد بحث است. بنابراین، شورای رقابت که ماموریت آن منع انحصار است، در عمل نمی‌تواند با این نوع انحصارهای «قانونی» که اتفاقا ویژگی غالب اقتصاد ایران است مقابله کند و تنها کاری که می‌تواند انجام دهد مبارزه دون‌کیشوت‌وار با دشمنان موهوم تحت عنوان انحصارهای خصوصی است.

اما مساله جدی‌تر، شاید تهدیدات و مزاحمت‌هایی است که بوروکراسی جدید‌التاسیس شورای رقابت می‌تواند برای بخش خصوصی و بازیگران واقعی عرصه رقابت اقتصاد، ایجاد کند. نگاهی به ترکیب اعضای این شورا آشکار می‌سازد که از میان پانزده عضو این شورا، ده نفر با حکم رییس‌جمهور منصوب می‌شوند، سه نفر نماینده مجلس هستند و دو نماینده هم از سوی اتاق بازرگانی و اتاق تعاون به عضویت این شورا در می‌آیند. ماده ۵۴ قانون تصریح می‌کند که «به منظور انجام امور کارشناسی و اجرایی و فعالیت‌های دبیرخانه‌ای شورای رقابت، مرکز ملی رقابت در قالب موسسه دولتی مستقل زیر نظر رییس‌جمهور تشکیل می‌شود که تشکیلات آن به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و تصویب هیات‌وزیران تعیین می‌شود.» با در نظر گرفتن اختیارات گسترده این شورای دولت‌ساخته و بوروکراسی پیچیده ناشی از اعمال این اختیارات باید به طور جدی، نگران آسیب‌های اجرای این قانون بود. از جمله اختیارات شورا، لغو حقوق مالکیت فکری به بهانه جلوگیری از انحصار است (ماده ۵۱). طبق ماده ۴۸، هرگاه ادغام شرکت‌ها موجب ایجاد تمرکز شدید در بازار شود، ممنوع است و تشخیص دامنه تمرکز شدید بر عهده شورای رقابت است. بر اساس ماده ۵۸، شورای رقابت علاوه بر موارد تصریح شده در سایر مواد، این وظایف و اختیارات را نیز دارد: تشخیص مصادیق رویه‌های ضدرقابتی و معافیت‌های موضوع این قانون و اتخاذ تصمیم در مورد این معافیت‌ها، ارزیابی وضعیت و تعیین محدوده بازار کالاها و خدمات به منظور جلوگیری از تبانی بنگاه‌ها برای ایجاد انحصار و اخلال در رقابت، تصویب ضوابط تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد.

به علاوه، شورای رقابت دارای اختیارات وسیعی برای بازرسی و تحقیق از بنگاه‌ها است (ماده ۶۰) و به منظور جلوگیری از رویه‌های ضدرقابتی می‌تواند برحسب تشخیص خود دستور به فسخ هر نوع قرارداد یا توافق بدهد، مدیرانی را عزل کند، به بنگاه‌ها دستور دهد که در یک زمینه خاص یا منطقه خاص فعالیت نکنند، دستور به اصلاح اساسنامه بنگاه‌ها بدهد و برای متخلفین جریمه نقدی تعیین کند. (ماده ۶۱) تصمیمات شورا قابل تجدیدنظر است، اما نکته اینجا است که ترکیب هیات‌ تجدیدنظر به عنوان مرجع رسیدگی‌کننده به اعتراضات نیز همانند خود شورای رقابت، دولت‌محور است و از ۷ عضو آن، چهار عضو با حکم رییس‌جمهور منصوب می‌شوند (ماده ۶۴).

با توجه به آنچه گفته شد، به نظر می‌رسد عاجل‌ترین کار در حال حاضر برای حمایت از بخش خصوصی و تسهیل رقابت، عبارت است از معلق کردن اجرای فصل نهم قانون و ممانعت از شکل‌گیری بوروکراسی شورای رقابت، تا این قانون در فرصت مناسب به طور اساسی اصلاح شود. برای تسهیل رقابت لازم است، قانونی نوشته شود که از بوروکراسی دولتی و بسط ید دیوان‌سالاری در عرصه اقتصاد بکاهد، نه آن که بر آن بیفزاید و مزید بر علت شود.