کلاف بودجه شرکت‌های دولتی
طبق قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور را حداکثر تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند. همچنین دولت مکلف است درخصوص بودجه شرکت‌های دولتی، گزارش عملکرد بودجه سال گذشته، صورت‌های مالی حسابرسی‌شده، بودجه تفصیلی سال جاری، عملکرد بودجه مصوب شش‌ماهه اول سال جاری و بودجه پیشنهادی سال آینده و شاخص‌های کلان بودجه را تا پانزدهم آبان‌ماه هر سال به همراه گزارش ارزیابی بر مبنای شاخص‌های مالی و عملکردی به تفکیک به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند. کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی بلافاصله گزارش‌ها را به دیوان محاسبات کشور ارجاع می‌دهد تا دیوان پس از بررسی و اظهارنظر، گزارش خود را ظرف مدت بیست روز برای تصویب به کمیسیون مذکور ارائه کند. گزارش کمیسیون ملاک بررسی بودجه شرکت‌های دولتی است و همزمان با لایحه بودجه کل کشور مورد رسیدگی قرار می‌گیرد. لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور روز ۲۱/ ۹/ ۱۴۰۰ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. سقف کل بودجه کشور در سال آینده بیش از ۳.۶۰۰هزار میلیارد تومان است که از این رقم ۲.۲۰۰هزار میلیارد تومان بودجه شرکت‌های دولتی و ۱.۵۰۰هزار میلیارد تومان بودجه عمومی دولت است. در ادامه، به مهم‌ترین نکاتی اشاره می‌کنم که از بررسی پیوست شماره سه لایحه بودجه کل کشور مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی روشن می‌شود.
۱- شرکت‌های دولتی متعلق به عموم مردم است و صرفا مدیریت آن در اختیار دولت است. بنابراین نمایندگان مجلس در مقام وکلای ملت که سهامداران شرکت‌های دولتی هستند به‌واقع در نقش اعضای مجمع عمومی صاحبان سهام این شرکت‌ها هستند. از همین رو، در قانون محاسبات عمومی کشور تصویب بودجه شرکت‌های دولتی در اختیار مجلس شورای اسلامی است. بودجه ابزار برنامه‌ریزی، سیاستگذاری، اصلاح‌گری، نظارت و کنترل عملیات است. بنابراین ضروری است مجلس شورای اسلامی از این ابزار مفید نه صرفا در ارزیابی ارقام حسابداری بودجه شرکت‌های دولتی که در واکاوی رویکردهای سیاستی قاطعانه بهره ببرد.
۲- بودجه شرکت‌های دولتی برحسب بودجه شرکت‌های امور خدمات عمومی، امور دفاعی و امنیتی، امور اقتصادی، امور مسکن عمران شهری و روستایی، امور سلامت، امور فرهنگ تربیت بدنی و گردشگری، امور رفاه اجتماعی، و بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طبقه‌بندی شده است. با این حال، باید توجه داشت که بر اساس قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، قلمرو فعالیت بنگاه‌های اقتصادی در (۳) گروه طبقه‌بندی شده است. همچنین در اجرای مفاد ماده (۱۳۰) قانون محاسبات عمومی موسسات انتفاعی وابسته به دولت باید ظرف یک‌سال از تصویب قانون محاسبات عمومی اساسنامه قانونی خود را در تطبیق وضعیت با شرکت دولتی به مراجع ذی‌ربط ارائه دهند؛ در غیر این صورت موسسه دولتی محسوب می‌شوند. به این ترتیب به نظر می‌رسد تداوم طبقه‌بندی‌های سابق با قوانین بالادستی و همچنین طبقه‌بندی استاندارد صنایع (ISIC) انطباق ندارد.
۳- در اجرای مواد (۲)، (۳) و (۴) قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی درخصوص احصای قلمرو و خط و مرز فعالیت برای بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی، مقرر بوده شرکت‌های مشمول گروه (۱) تا پایان برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۸) واگذار شوند، شرکت‌های گروه (۲) حداکثر ۲۰درصد ارزش بازار را داشته باشند و گروه (۳) غیرقابل واگذاری باشند. در بررسی بودجه شرکت‌های دولتی باید طبق این طبقه‌بندی فهرست و ارقام بودجه نیز ارائه شود. همچنین مدت معین مجاز نگهداری شرکت‌های گروه (۱)، محاسبات سهم بازار گروه (۲) و سودآوری متناسب سرمایه و دارایی‌های گروه (۳) نیز باید بررسی و تصویب شود.
۴- در اجرای تبصره (۲) بند (ج) ماده (۳) قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، هرگونه توسعه بخش‌های دولتی و واگذاری حوزه‌های سلامت و آموزش و تحقیقات و فرهنگ به ارائه لایحه جداگانه منوط شده است. احراز این موضوع نیز منوط به ارائه اطلاعات تفکیک‌شده ارقام بودجه پیشنهادی و عملکردی این گروه از شرکت‌ها است که توسعه‌های مربوط باید بررسی و تصویب شود.
۵- پرداخت مالیات و سود سهام علی‌الحساب یک‌دوازدهم در هر ماه باعث شده است شرکت‌های دولتی برای مدیریت تامین مالی خود درآمدها و هزینه‌ها را با نهایت محافظه‌کاری و گاه حتی غیرواقعی ارائه کنند. به صورتی که طبق گزارش سازمان حسابرسی عملکرد مالی ۵۰ شرکت دولتی طبق صورت‌های مالی حسابرسی‌شده در سال ۱۳۹۹ منجر به مبلغ ۱۰۱هزار میلیارد تومان زیان شده است و ۱۲ شرکت بدون سود و زیان بوده‌اند. به‌منظور اجتناب از این امر، محدود‌سازی نوسانات تغییرات عملکرد مالی شرکت‌های دولتی ضرورت دارد. همچنین تفکیک وظایف تصدی‌گری و وظایف حاکمیتی و تجدید سازمان شرکت‌های دولتی برای تعیین علل واقعی زیان‌دهی وظایف تصدی‌گری ضرورت دارد. با ادامه روند کنونی، به‌دلیل تداخل وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری، هیچ‌گاه امکان تحلیل و پاسخ‌گویی فعالیت شرکت‌های دولتی میسر نمی‌شود.
۶- پیش‌بینی درآمد و هزینه تعداد ۲۵شرکت منجر به مبلغ ۴۶هزار و ۷۵۷میلیارد تومان زیان شده است و درآمد و هزینه تعداد ۱۹۹ شرکت مساوی و سربه‌سر! پیش‌بینی شده است. درباره ۱۵۴ شرکت سودده نیز نرخ مالیاتی ۲۵درصد (بدون احتساب پیشنهاد کاهش ۵درصدی مالیات شرکت‌ها) لحاظ شده است. در ادامه نیز ۱۰۰صفحه تحت عنوان برنامه و فعالیت شرکت‌های دولتی صرفا آنالیز کلی هزینه‌ها برآورد شده و در ارتباط با درآمدها، مفروضات حجم و نرخ‌های فروش و انطباق رشد نرخ‌های فروش با قوانین و مقررات و سیاست‌های ابلاغی اطلاعاتی ارائه نشده است. به‌عنوان نمونه، درباره شرکت سهامی سازمان حسابرسی مبلغ ۴۴۲میلیارد تومان هزینه بابت ۲.۳۵۸.۰۰۰گزارش! و بابت تدوین استانداردهای حسابداری و حسابرسی مبلغ ۸/ ۱میلیاردتومان هزینه بابت ۱۰.۰۰۰ گزارش! پیش‌بینی شده است. درحالی‌که حدود ۶۰۰ شرکت توسط شرکت سهامی سازمان حسابرسی سالانه حسابرسی می‌شوند و حداکثر استانداردهای حسابداری و حسابرسی کمتر از ۱۰۰ استاندارد است. در ارتباط با حجم و نرخ فروش خدمات نیز اطلاعاتی ارائه نشده است. به نظر می‌رسد این رویکرد و نحوه محاسبات در گزارش فوق قابلیت تعمیم به سایر شرکت‌های دولتی را نیز دارد. بنابراین با توجه به سیاست تثبیت قیمت‌ها به نظر می‌رسد باید مفروضات نرخ فروش به روشنی در بودجه تصریح و تصویب شود.
۷- نظر به تاثیر اساسی فعالیت‌های شرکت‌های دولتی در فضای عمومی کسب‌وکار و سلسله‌‌مراتب توسعه اقتصادی و آسیب‌های جدی ناشی از ناکارآمدی و فسادهای مالی این حوزه به اقتصاد کلان و نظام حکمرانی کشور، نظارت و حفاظت مالی اثربخش و نهایت شفافیت در فعالیت‌های این بخش ضرورت دارد. رویکرد قانون تجارت در حوزه نظارت مالی با فرض سهامدار بودن مالکان و کنترل و هدایت و راهبری شرکت توسط آنها استوار است. درصورتی‌که در شرکت دولتی سهامدار وجود ندارد و مدیران کارمند دولت نقش سهامداران شرکت‌های دولتی را ایفا می‌کنند. بنابراین به سبب پارادایم و مبانی کاملا متفاوت در این بخش، اتکای نظارت مالی شرکت‌های دولتی به مرّ قانون تجارت فاقد اثربخشی و کارآیی است. در چنین حالتی، نظارت مالی مستمر ذی‌حساب مستقل منصوب وزارت امور اقتصادی و دارایی و حسابرسی مستمر دیوان محاسبات کشور و بازرسی‌های مستمر بازرسی کل کشور منجر به حفاظت مالی از شرکت دولتی می‌شود. به استناد شواهد تجربی فراوان خارج از چارچوب این مدل تاکنون در جهان حفاظت مالی اثربخش تجربه نشده است و مابقی الگو‌ها در این زمینه با شکست مواجه شده‌اند. همچنین در این پارادایم نظارت و حفاظت مالی، تدوین و استقرار اصول راهبری شرکتی در شرکت‌های دولتی مبتنی بر ایجاد شفافیت در فرآیندها، فعالیت‌ها و تصمیمات و غیرموظف بودن اعضای هیات‌مدیره، تفکیک نقش مدیرعامل از رئیس هیات‌مدیره، انتصاب اعضای مالی و مستقل هیات‌مدیره، حکمرانی، کنترل‌های داخلی و حسابرسی داخلی اثربخش ضرورت دارد که در این زمینه مجلس شورای اسلامی باید تکالیف قانونی را تعیین کند.
۸- در اجرای ماده (۲۱۸) قانون برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۰) و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، شرکت‌های دولتی موضوع مواد (۴) و (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری که فهرست آنها توسط هیات وزیران تعیین می‌شود، مکلفند حداقل یک‌بار در طول سال‌های برنامه‌های توسعه از طریق سازمان حسابرسی یا موسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران رسمی ایران حسب مورد در جهت افزایش صرفه اقتصادی، کارآیی و اثربخشی فعالیت شرکت‌ها و افزایش قابلیت اعتماد گزارش‌های مالی، نسبت به انجام حسابرسی عملیاتی و ارائه آن به مجمع عمومی اقدام کنند. با این حال، تاکنون هیچ شرکتی در اجرای این قانون به موسسات حسابرسی عضو جامعه برای انجام حسابرسی عملیاتی واگذار نشده است و علاوه بر آن تاکنون شفاف‌سازی از تعداد و نتیجه حسابرسی عملیاتی شرکت‌های دولتی منتشر نشده است. بنابراین ضرورت دارد نکات کلیدی گزارش‌های حسابرسی عملیاتی شرکت‌های دولتی در بررسی بودجه آنها لحاظ شود.
