دکتر اصغر شاهمرادی

«دولت باید برای سامان دادن به امور مختلف، کلیه بدهی‌های خود را به عهده بگیرد (و برای پرداخت آنها اوراق قرضه منتشر کند) تا بتواند در آینده با شرایط بهتری قرض کند. این کار به دولت امکان خواهد داد تا انعطاف مالی در بودجه ایجاد کند و منبع تامین مالی جدیدی علاوه‌بر مالیات‌ها و سایر درآمدها در اختیار داشته باشد تا در مواقعی که هزینه‌های دولت به هر دلیلی افزایش پیدا می‌کند، بتواند آنها را تامین مالی کند.»

«حجم بالای اوراق قرضه دولتی می‌تواند برای رونق کسب‌و‌کار مفید باشد؛ چراکه در کشورهایی که بدهی دولت به خوبی مدیریت می‌شود، اعتماد عمومی جلب می‌شود و اوراق بدهی می‌توانند همان کارکرد و وظایف پول را انجام دهند. اوراق قرضه می‌توانند دارایی مطمئنی برای بخش خصوصی باشند. در چنین شرایطی فعالان اقتصادی این اوراق را به‌راحتی معامله می‌کنند، از آنها به‌عنوان ذخیره ثروت استفاده می‌کنند و تضامین لازم برای کسب اعتبار و وام‌های مختلف را در دسترس قرار می‌دهند. به بیان دیگر، اوراق قرضه دولتی به‌طور کلی همانند روغنی هستند که چرخ‌های اقتصاد را به جریان می‌اندازند. با این نگاه، بدهی دولت و اوراق قرضه دولتی می‌توانند یک هدیه ملی تلقی شوند که اقتصاد را بهتر و کارآمدتر می‌کنند. باید توجه کرد که بخش خصوصی نمی‌تواند بدون در اختیار داشتن سبدی از دارایی‌ها که ارزش آنها محل سوال نباشد، به‌صورت کارآمد به فعالیت بپردازد. این امر به‌ویژه در شرایط حاضر که تنوع زیادی در دارایی‌هایی که ارزش آنها محل سوال نیست، وجود ندارد، اهمیت پیدا می‌کند. اینجاست که بخش خصوصی برای به‌دست آوردن سبد دارایی‌هایی که ارزش آنها محل سوال نیست، یعنی همان اوراق قرضه دولتی، با یکدیگر رقابت می‌کنند، در نتیجه قیمت این اوراق را بالا می‌برد. این امر موجب پایین آمدن نرخ بهره این اوراق می‌شود. در نتیجه این امکان به دولت داده ‌می‌شود که با نرخ‌های پایین به استقراض بپردازد و منابع حاصل را در پروژه‌های زیرساختی مورد نیاز استفاده کند و همزمان سبد دارایی‌های مطمئنی را برای بخش خصوصی فراهم آورد (اوراق قرضه) تا این بخش هم بتواند به کار خود ادامه دهد.»

هر دو نقل قول بالا، از دو اقتصاددان برنده جایزه نوبل اقتصاد در بزرگداشت «الکساندر همیلتون»، اولین وزیر خزانه‌داری آمریکا، آورده شده است. نقل قول اول در ۲ فوریه ۲۰۱۰ از «توماس سارجنت» در «روزنامه وال‌استریت» منتشر شده و نقل قول دوم نیز در ۲۲ آوریل سال‌جاری در مقاله «پاول کروگمن» در روزنامه نیویورک تایمز منتشر شده است. همیلتون، پایه‌گذار مالیه دولتی آمریکا در اواخر قرن هجدهم، فردی بود که توانست با مهارتی مثال‌زدنی از ابزار اوراق دولت فدرال که او برای بار اول منتشر کرد استفاده و یک نظام منسجم جدید مالی دولت را پی‌ریزی کند.

اوراق قرضه از آن تاریخ به بعد، نقش بسیار مهمی در سیاست‌گذاری مالی و نیز پولی دنیا بازی کرده‌ است. همان‌گونه که سارجنت و کروگمن اشاره می‌کنند، نقش بی‌بدیل اوراق دولت را می‌توان به پول و اسکناس تشبیه کرد. اگر دولت متعهد به پرداخت بدهی خود باشد (کاری که دولت همواره در چارچوب پایداری بدهی‌ها باید به آن پایبند باشد)، اوراق قرضه دولت بهترین ابزار بخش خصوصی برای واگذاری تضامین و انجام بسیاری از معاملات است. به این دلیل ساده که بقیه دارایی‌ها در اقتصاد ریسک بالاتری نسبت به اوراق بدهی دولت دارند، قیمت این اوراق همواره بالاترین قیمت دارایی است. به بیان دیگر و در روی دیگر سکه، نرخ بهره یا تنزیل آنها پایین‌ترین نرخ تنزیل در اقتصاد خواهد بود (نرخ تنزیل همواره ریسک و خطر را در محاسبات اعمال می‌کند و با توجه به بی‌ریسک بودن این اوراق، نرخ تنزیل آنها باید کمترین مقدار ممکن باشد). به زبانی دیگر، دولت می‌تواند با انتشار اوراق با کمترین هزینه به استقراض دست بزند. هیچ راه جایگزین و ابزار دیگری نمی‌تواند هزینه کمتری نسبت به اوراق قرضه دولت داشته باشد که دولت بتواند کسری بودجه خود را با آن ابزار تامین کند.

تحقق این شرایط نیازمند تحقق دو پیش‌شرط ضروری است؛ اول، دولت متعهد به پرداخت اصل و فرع اوراق در سررسید بدون هیچ‌گونه لغزشی باشد و دوم، بانک مرکزی همواره و بدون هیچ قیدی حاضر به تنزیل اوراق باشد. این دو عامل موجب ایجاد ابزاری در اقتصاد می‌شود که مردم و فعالان اقتصادی می‌توانند همانند پول رایج، به آن تکیه کنند. آنها می‌توانند از این اوراق به‌عنوان ذخیره ثروت و پس‌انداز خود استفاده کنند یا در مواقعی که به پول نقد احتیاج دارند آن را به پول نقد تبدیل کنند یا نزد بانک به وثیقه گذاشته و وام و اعتبار دریافت کنند. تحقق شرط اول در چارچوب پایش بدهی‌های دولت و ایجاد یک فرآیند بودجه‌ریزی پایدار امکان‌پذیر است. بودجه‌ریزی پایدار به معنی نداشتن کسری بودجه نیست، بلکه به معنی ایجاد یک سازوکار در بودجه است که دولت بتواند به تامین هزینه‌های جاری و عمرانی به‌صورتی پایدار و با استفاده از درآمدهایی که دارد، پرداخته و کسری آن را با انتشار اوراق قرضه جبران کند. دولت به اعتبار ناشی از دولت بودن، همواره می‌تواند به انتشار اوراق دست بزند؛ ولی انتشار اوراق باید با توجه به شرایطی باشد که دولت را قادر به پرداخت اصل و فرع بدهی‌های خود کند. شرط دوم نیز تقریبا بدیهی است. بانک مرکزی همچنان که پول رایج کشور را پاس می‌دارد و مردم به پشتوانه آن معاملات خود را انجام می‌دهند، اوراق قرضه دولتی را نیز پاس داشته و همواره آماده مبادله آنها با پول نقد است. باید توجه کرد همان امضاهایی که به پول اعتبار می‌دهند، اوراق قرضه را نیز منتشر می‌کنند. پول در دست شما چیزی نیست جز بدهی بانک مرکزی به نگه‌دارندگان پول نقد، بنابراین کارکرد اوراق قرضه نیز شباهت بسیاری با پول نقد خواهد داشت.

در خلأ حجم بالایی از اوراق قرضه دولتی، عملا مهم‌ترین ابزار بانک مرکزی را برای اعمال سیاست‌های پولی از دست می‌رود. در دنیای امروز تصور اینکه بانک مرکزی بتواند بدون وجود اوراق قرضه دولتی کاری در اقتصاد بکند، کاملا دور از ذهن به نظر می‌رسد. از سوی دیگر در نبود این ابزار، دولت عملا قادر به خرید یا فروش اوراق در مقادیر مهم و تاثیرگذار نبوده و نمی‌تواند سیاست بهینه مالی خود را اعمال کند. بنابراین می‌توان گفت اوراق، مهم‌ترین ابزار دولت و بانک مرکزی برای کنترل فعالیت‌ها در اقتصاد هستند.

اما سوال این است که مردم و فعالان اقتصادی در نبود این اوراق از چه ابزارهای دیگری برای رفع نیازهای خود استفاده می‌کنند؟ در چنین شرایطی، مردم برای نگهداری ثروت خود به خرید املاک و مستغلات، طلا و جواهرات و ارزهای خارجی و مانند آن روی می‌آورند. بانک‌ها برای دریافت وام، املاک و مستغلات را به‌عنوان تضامین از فعالان اقتصادی طلب می‌کنند؛ فرآیندی که نتیجه آن در وضعیت فعلی اقتصاد کشور قابل مشاهده‌است. در چنین شرایطی ترازنامه بانک‌ها از املاکی که بانک‌ها حتی نمی‌توانند قیمت واقعی آنها را به درستی تعیین کنند، پر می‌شود. ترازنامه بانک‌ها به شدت پرخطر و پرریسک شده و در نتیجه آن قیمت پول یا همان نرخ بهره افزایش پیدا می‌کند. روندی که تشریح‌کننده یکی از دلایل نابسامانی‌های اخیر در نظام بانکی و نرخ‌های بهره است.

راه‌حل بسیاری از مشکلات بانکی و نرخ‌های بهره بالا در شرایط کنونی، قبول این واقعیت ازسوی دولت است که به هرحال دولت بدهی‌های انباشته‌ای از سال‌های دور و نزدیک نزد پیمانکاران و بانک‌ها دارد. متاسفانه، به‌دلیل عقب‌ماندگی ساختار تامین مالی دولت و اتکای آن به درآمدهای نفتی و نیز درک نادرست از نظام تامین مالی ازسوی بانک‌ها و بانک مرکزی، این بدهی‌ها به‌صورت اوراق درنیا‌مده است. این ضعف موجب ایجاد زنجیره معیوبی از مشکلات در ترازنامه موسسات مالی و بخش واقعی اقتصاد شده است. در شرایط کنونی، باید یک‌بار برای همیشه این جراحی در اقتصاد صورت گیرد و مانند اقتصاد آمریکا در اواخر قرن هجدهم، تمام تعهدات دولت به اوراق تبدیل شود. این اوراق در نهایت در ترازنامه بانک‌ها خواهد نشست و بانک‌ها نیز بخشی از آن را در ابتدا به بانک مرکزی واگذار خواهند کرد تا مشکلات کوتاه‌مدت جدی خود را سامان دهند. بخش دیگر نیز در بازار بین بانکی برای مبادلات استفاده خواهند شد. بانک مرکزی نباید در این زمینه نگرانی داشته باشد؛ چراکه با خرید این اوراق مهم‌ترین ابزار کنترل نرخ بهره و تورم را به دست خواهد آورد که به‌واسطه آن می‌تواند بازار مدرن بین بانکی را مدیریت کند. با خرید این اوراق، نرخ بهره کاهش خواهد یافت و به‌دنبال آن مراجعه بانک‌ها به بانک مرکزی برای تسهیلات نیز کاهش پیدا خواهد کرد. بانک مرکزی نیز سرانجام خواهد توانست عنان بازار پول و بازار بین بانکی را در دست بگیرد.

دولت نیز نباید از حجم اوراق، نرخ‌های آن و نیز پرداخت بهره نگران باشد. ایران اولین کشوری نخواهد بود که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی آن ممکن است در ابتدا از آستانه‌ای رد شده باشد، ولی همزمان با کاهش نرخ بهره، اقتصاد رونق خواهد گرفت و درآمد کشور افزایش پیدا خواهد کرد. در چنین شرایطی نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی کاهش خواهد یافت. باید توجه داشت که تنها شرط پایداری بدهی‌های دولت این است که نرخ رشد واقعی اقتصاد از نرخ بهره واقعی بیشتر شود. این مهم تنها به روشی که در بالا شرح داده شد، قابل اجرا است. هر روش دیگر درد این جراحی را در آینده بیشتر خواهد کرد بدون آنکه کمکی به اقتصاد کرده باشد.

باید گفت که شرط موفقیت این برنامه برای خروج اقتصاد از شرایط خطیر کنونی، هماهنگی بین تمام ارکان به‌ویژه بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه است. البته وزارت اقتصاد باید به‌صورت جدی و عاجل دفتر مدیریت بدهی‌ها را به‌عنوان تنها نهاد انتشار، پایش و مدیریت بدهی‌های دولت مجهز کند تا این برنامه با دقت کامل انجام شود. کاهش نرخ بهره تنها در چنین چارچوبی بادوام و پایدار خواهد بود. در شرایط کنونی فرصت بسیار بزرگی در مقابل سیاست‌گذاران قرار دارد تا یک‌بار برای همیشه بدهی‌های دولت را سامان داده و مهم‌ترین ابزار سیاست‌گذاری مالی و پولی را ایجاد کنند. راه روشن، مشخص و شفاف برون‌رفت از شرایط نامطلوب اقتصادی اخیر که در بسیاری کشورها اجرا شده و نتایج موفقیت‌آمیزی به‌دنبال داشته است.