حمید آذرمند

روند کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت، طی پنج سال گذشته با شیب تندی در حال افزایش بوده است. به بیان دیگر، ناپایداری و عدم تعادل بودجه عمومی دولت، روندی فزاینده و نگران‌کننده دارد. در سال گذشته دولت برای جبران این کسری، در ابعاد گسترده‌ای اقدام به واگذاری دارایی‌های مالی و فروش اوراق مالی کرد. در سال گذشته، حدود ۵۴ هزار میلیارد تومان اوراق مالی از سوی دولت به‌منظور جبران کسری بودجه واگذار شد.

چنین وسعتی از واگذاری دارایی‌های مالی نسبت به سال‌های گذشته بی‌سابقه است. واگذاری وسیع اوراق مالی از سوی دولت، اگرچه می‌تواند مشکلات مالی دولت را موقتا برطرف کند، ولی این سیاست در سال‌های آینده دولت را با مشکل بازپرداخت اصل و سود اوراق و چالش بدهی‌های انباشته مواجه خواهد کرد. به‌طور طبیعی، مشکل بدهی‌های انباشته دولت، به تدریج به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی کشور سرایت پیدا کرده و موجب ناپایداری اقتصاد کلان و بروز چالش‌های جدید خواهد شد. کسری بودجه و چالش‌های بودجه‌ای دولت، عمدتا ریشه در عواملی دارد که مهم‌ترین آنها به شرح زیر هستند.

کارآیی پایین دولت

بدنه اجرایی دولت در ایران بیش از اندازه بزرگ و پراکنده است. اغلب دستگاه‌های اجرایی به شکل بسیار مفرطی با انباشت نیروی انسانی و تمرکز دارایی‌های ثابت مواجه هستند. در بسیاری از موارد، بین دستگاه‌های مختلف و همچنین درون هر یک از دستگاه‌های اجرایی، ناهماهنگی و موازی‌کاری در ماموریت‌ها وجود دارد. بسیاری از فرآیندهای اداری، ناکارآ بوده و نیاز به بازنگری دارند. هر یک از این مسائل، بهره‌وری بخش دولتی را کاهش داده است که این مساله یکی از ریشه‌های افزایش مخارج دولت و اتلاف منابع عمومی است. علاوه بر آن، ساختار بودجه‌ریزی و نحوه تخصیص منابع در بخش عمومی در ایران سنتی و ناکارآمد است. باید اذعان داشت تعلل و کوتاهی دستگاه‌های دولتی و نهاد متولی بودجه‌ریزی نسبت به ارتقا و بهبود نظام بودجه‌ریزی کشور، یکی دیگر از عوامل اصلی اتلاف منابع مالی در دستگاه‌های دولتی است.

جدا از آنچه گفته شد، روند استخدام‌های بی‌قاعده در دولت‌های نهم و دهم نیز از جمله عوامل افزایش مخارج دولت در سال‌های اخیر محسوب می‌شود. با تحمیل استخدام‌های خارج از قاعده به دستگاه‌های اجرایی و سایر موسسات وابسته به بخش عمومی، هزینه‌های تحمیل شده بر بودجه عمومی افزایش یافته و مشکلات مالی دولت تشدید شده است.

عدم شفافیت مالی

به‌طور کلی، هرگونه عدم شفافیت مالی می‌تواند منجر به اتلاف منابع مالی و افزایش هزینه‌های دولت شود. در بخش عمومی، معمولا به‌ندرت اطلاعات شفاف و تفصیلی از صورت‌های مالی، قراردادها و گزارش عملکرد دستگاه‌‌های اجرایی و شهرداری‌ها و سایر شرکت‌ها و نهادهای عمومی منتشر می‌شود. در چنین شرایطی امکان پایش و نظارت بر عملکرد مالی بخش عمومی کاهش می‌یابد و در نتیجه ناکارآیی در تخصیص منابع و احتمال سوءاستفاده از منابع عمومی افزایش می‌یابد.

سیاست‌های حمایتی

یکی دیگر از زمینه‌های اصلی به‌وجود آورنده چالش‌های بودجه‌ای دولت، سیاست‌های حمایتی غیراصولی به‌جا مانده از دولت‌های قبل است. انواع سیاست‌های حمایتی غیرهدفمند مانند پرداخت یارانه نقدی به خانوار، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی، حمایت‌های غیرهدفمند از بنگاه‌‌های زیان‌ده و نظایر آن، بدون آنکه اثری پایدار بر رشد اقتصادی و افزایش رفاه جامعه داشته باشد، تعهدات بسیار سنگینی را بر بودجه عمومی دولت تحمیل کرده است. چنین تعهداتی، مشکلات کسری بودجه و تنگنای مالی دولت را تشدید کرده است. اغلب این سیاست‌های غیراصولی در دولت‌های قبلی شکل گرفت؛ ولی بنا بر ملاحظاتی، در دولت یازدهم هم تداوم یافت. به این نکته نیز باید اشاره کرد که علاوه‌بر بودجه عمومی دستگاه‌‌های اجرایی، در قالب ردیف‌های متفرقه و کمک به اشخاص حقوقی، هر سال انبوهی از پرداخت‌ها به نهادهای مختلف غیردولتی صورت می‌گیرد بدون آنکه نظارتی بر نحوه هزینه‌کرد آنها صورت گیرد. این گونه پرداخت‌ها نیز بار مالی دولت را افزایش داده است.

پرداخت‌های عمرانی

در زمینه پرداخت‌های عمرانی، عواملی موجب اتلاف منابع بودجه‌ای می‌شود که مهم‌ترین آنها عبارت است از ناکارآیی در تخصیص منابع عمرانی و فقدان شفافیت و رقابت لازم در واگذاری طرح‌های عمرانی. در اغلب طرح‌های عمرانی، فرآیند واگذاری چندان شفاف نیست و در بسیاری از موارد، دوره اجرای طرح‌های عمرانی از حد متعارف طولانی‌تر است. مشکل دیگری که در این زمینه وجود دارد، در دولت‌های نهم و دهم، حجم انبوهی از طرح‌های عمرانی بدون مطالعه و فاقد توجیه اقتصادی به تصویب رسید و به صورت نیمه‌تمام به دولت یازدهم منتقل شد. حجم انبوه طرح‌های نیمه‌تمام و همچنین مقادیر بالای مطالبات معوق پیمانکاران از دولت، بار مالی بودجه را در سال‌های اخیر سنگین‌تر کرده است.

ناپایداری درآمدها

به‌طور کلی، یکی از عوامل ناپایداری بودجه عمومی در اقتصاد ایران، اتکای بودجه به‌ویژه هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفتی است. طی ۱۰ سال گذشته به‌طور متوسط حدود ۳۵ درصد از هزینه‌های جاری دولت از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تامین شده است. از آنجا که درآمدهای حاصل از صادرات نفت، متکی به متغیرهای برون‌زای قیمت‌های جهانی و مقدار صادرات نفت است، این وابستگی همواره موجب ناپایداری منابع بودجه‌ای شده است.

در چنین شرایطی، درآمدهای ناپایدار و هزینه‌های فزاینده، موجب شده است دخل و خرج دولت نامتوازن و ناپایدار شود.

نکته آخر

تداوم شرایط فعلی در استمرار هزینه‌های فزاینده و درآمدهای ناپایدار بودجه عمومی، یک چالش مهم برای اقتصاد کشور محسوب می‌شود. آنچه حساسیت موضوع را افزایش می‌دهد آن است که دولت در واکنش به کسری بودجه، اقدام به واگذاری دارایی‌های مالی و ایجاد بدهی‌های جدید می‌کند که این مساله خود در آینده نزدیک یک مشکل مضاعف برای دولت خواهد بود. علاوه بر آن، کمبود منابع و تنگنای مالی دولت، ظرفیت مالی دولت را برای توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و بهبود خدمات اصلی دولت از جمله امنیت، محیط‌زیست، آموزش و نظایر آن کاهش خواهد داد.

برای اصلاح شرایط فعلی و بهبود مشکلات بودجه‌ای دولت، اقداماتی باید صورت پذیرد که اهم آن عبارت است از مدیریت بهینه هزینه‌های عمومی و افزایش شفافیت مالی و پاسخگویی دولت، کاهش تصدی‌گری بخش عمومی، افزایش کارآیی و بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی، ساماندهی و بازتعریف سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای دولت، حذف موازی‌کاری در وظایف بخش عمومی، اصلاح ساختار برنامه‌ریزی و بودجه‌‌ریزی کشور، افزایش شفافیت و رقابت در واگذاری طرح‌های عمرانی دولت و همچنین تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و فاقد توجیه اقتصادی.

هریک از اقدامات فوق، شرایط و پیش‌زمینه‌هایی را اقتضا می‌کند از جمله شکل‌گیری اجماع و همسویی بین سطوح مختلف سیاست‌گذاری در کشور، مجاب کردن مردم برای پذیرش عوارض کوتاه‌مدت اصلاحات اقتصادی، بهره‌گیری از تجارب موفق سایر کشورها و بازسازی و توانمندسازی نهاد متولی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور؛ ولی در این بین مهم‌ترین و اولین گام، انتخاب مدیران اقتصادی معتقد به اصلاحات اقتصادی است. چنین مدیرانی باید ظرفیت و آمادگی اصلاح سیاست‌ها و ساختارهای معیوب و توان تجزیه و تحلیل مسائل پیچیده و بهره‌گیری از تمام ظرفیت‌ها برای حل چالش‌ها و اصلاح ساختارها را داشته باشند.