دکتر حسن درگاهی

در آستانه شروع فعالیت دولت دوازدهم، از مباحث مهم دانشگاهیان، کارشناسان و علاقه‌مندان و دلسوزان پیشرفت اقتصادی کشور، بحث انتخاب تیم اقتصادی است. عملکرد گذشته اقتصاد، انباشت مشکلات و نابسامانی‌های موجود و اصلاحات ضروری آینده، درخواست چیدمان منطقی مسوولان را با مشخصه‌های دانایی و توانمندی و همچنین مسوولیت‌پذیری و تعهد، به یک مطالبه عمومی از دولت جدید تبدیل کرده است.

وضعیت نامطلوب شاخص‌های اقتصادی که به‌طور عمده با سیاست‌گذاری‌های نیمه دوم دهه ۸۰ تقویت و از سال ۹۱ با تشدید تحریم‌ها خود را نمایان ساخت، اقتصاد ایران را در دامنه یک رشد سطح پایین قرار داده است. تبعات اقتصاد ضعیف فقط خود را در شاخص‌های اقتصادی محبوس نکرده است، بلکه به تبع آن شاخص‌های مربوط به آسیب‌های اجتماعی نیز دل دردمندان جامعه را به درد آورده است. گسترش نرخ طلاق، اعتیاد و جرم، به مثابه ریزش سرمایه انسانی کشور، سه مولفه مهم آثار اجتماعی بیکاری و فقر است؛ بنابراین مطالبه دقت انتخاب در تیم اقتصادی دولت، به حق نشانه نگرانی از وضع موجود اقتصادی و اجتماعی کشور و همچنین نارضایتی از ناهماهنگی‌های تیم اقتصادی دولت یازدهم است.

در این یادداشت تلاش می‌شود بر اساس تبیین مشخصه‌های نظام تصمیم‌گیری اقتصادی کشور، به این سوال پاسخ داده شود که نقش ویژگی‌های فردی تیم اقتصادی دولت، در انجام اصلاحات اساسی مورد نیاز اقتصاد چقدر است؟ آیا حل مشکلات اقتصادی ایران در گرو تغییر وزیر اقتصاد و روسای بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه است؟ در صورت تغییر افراد با ویژگی‌های نسبتا متفاوت، چه اطمینانی برای عدم تکرار عملکرد گذشته وجود دارد؟

به اعتقاد نگارنده، اگر چه دغدغه در مورد دقت در انتخاب افراد مهم است، ولی مهم‌ترین مطالبه از دولت نباید قلمداد شود. با حفظ نظام تصمیم‌گیری اقتصادی موجود، تغییر اعضای تیم اقتصادی دولت چندان مشکلی را در آینده حل نمی‌کند. تداوم و تعمیق مشکلات اقتصادی کشور، ارتباط مستقیم و معناداری با ویژگی‌های فردی تیم اقتصادی دولت ندارد. در شرایط جاری کشور، نظام تصمیم‌گیری اقتصادی به علت تنیدگی درونی مشکلات، دارای اشکالات ماهوی است. در چنین شرایطی، عملا هیچ مسوولی پاسخگوی حوزه وظایف خود نیست؛ زیرا هر مسوولی موفقیت اجرایی خود را مشروط به عملکرد موفق دیگران می‌داند. شرطی که بدون ایجاد یک سازوکار هماهنگی توانمند و نظارت یکپارچه هیچ وقت محقق نمی‌شود. به عبارت دیگر، در شرایط جاری کشور، مشکلات اقتصادی هر بخش محدودیتی برای بخش‌های دیگر به‌شمار می‌آید و بدون یک رویکرد یکپارچه به مشکلات، مشکل هیچ بخشی قابل حل نخواهد بود. به این جهت دستگاه‌های مختلف در چگونگی اجرای وظایف خود ناتوان بوده و عملا پاسخگو نیستند. وجود تشتت آرا و اعمال فشار گروه‌های سیاسی مخالف دولت از یکسو و حضور و دخالت نهادهای بخش عمومی غیردولتی در حوزه اقتصاد از سوی دیگر، توان و ابزارهای دولت را برای حل مشکلات اقتصادی تضعیف می‌کند. در چنین شرایطی، اگر چه دولت در حوزه سیاست‌گذاری به پشتوانه رای اکثریت، مسوول پیاده‌سازی برنامه اقتصادی خود است ولی به‌دلیل وجود فضای سیاسی تقابلی و پر تنش، در عمل دولت باید برای اجرای یک سیاست همه را متقاعد کند و طبیعی است که این روش نه شدنی است و نه موثر و جز تقلیل نیروها و انگیزه‌ها نتیجه‌ای ندارد. در فضای سیاسی کشور به دلیل نبود نهادهای سیاسی مبتنی بر رشد دموکراسی بالغ، عملا امکان اجماع‌سازی از طریق گفتمان وجود ندارد. اختلاف را بنگرید که از کجاست تا به کجا، یکی قرارداد بین‌المللی را افزایش توان داخلی و انتقال فناوری و استفاده از فرصت می‌داند و دیگری آن را تهدید خوانده و بر طبل بازگشت استعمار می‌کوبد. یکی برجام را فرصت‌ساز و دیگری آن را فرصت‌سوز خطاب می‌کند و در این میان اثربخشی آن منطقی بر گوش و جان مردم می‌نشیند که از بلندگوهای پرطنین پخش می‌شود.

باید به این نکته مهم توجه داشت که راه‌حل مشکلات اقتصادی، بر اساس رویکرد تخصصی و علمی و توان و ظرفیت کارشناسی کشور، موجود است ولی دلیل لاینحل ماندن مشکلات، مباحث اقتصاد سیاسی است به‌گونه‌ای که در عمل هیچ گروهی حاضر به پذیرش هزینه اصلاحات ساختاری اقتصاد نیست و اگر برای این معضل مهم در دولت دوازدهم، از طریق اصلاح نظام مدیریت تصمیم‌گیری، چاره‌اندیشی نشود، جابه‌جایی افراد تیم اقتصادی کارساز نخواهد بود؛ زیرا تحقق رشدهای اقتصادی بالا، مستمر و اشتغال‌زا با تداوم وضعیت موجود نظام تصمیم‌گیری، توهمی بیش نیست. بنابراین رئیس محترم دولت در آغاز فعالیت خود در دوره جدید، باید پاسخ روشنی به این سوال کلیدی داشته باشد که چرا سیاست‌های تحقق یافته گذشته در حوزه اقتصاد، اغلب متفاوت از سیاست‌های بهینه است؟

سیاست‌های بهینه سیاست‌هایی است که تابعی از محدودیت‌های فنی و اطلاعاتی بوده و محدودیت‌های سیاسی در آن نقشی ندارند. محدودیت‌های سیاسی محدودیت‌هایی هستند که در مواجهه با تضاد منافع و نیاز به انتخاب‌های جمعی به وجود می‌آیند. از این رو باید توجه داشت که چگونه محدودیت‌های سیاسی، انتخاب سیاست‌های بهینه را در گذشته محدود ساخته و اثربخشی اجرای سیاست‌ها را در عمل تحت تاثیر قرار داده است و مهم‌تر آنکه چگونه با توجه به محدودیت‌های سیاسی موجود، جامعه را می‌توان به سمت بهترین اهداف اقتصادی مشخص هدایت کرد. این امر نه تنها شامل چگونگی غلبه بر محدودیت‌های سیاسی در درون چارچوب نهادی موجود است، بلکه شامل طراحی نهادهای سیاسی برای دستیابی بهتر به اهداف اقتصادی نیز می‌شود.

یادآور می‌شود آنچه محور اقتصاد سیاسی است وجود تضاد و ناهمگنی منافع است که موجب ایجاد محدودیت‌های سیاسی برای حل و فصل این تضادها می‌شود. طبیعی است هرچه دامنه ناهمگنی منافع وسیع‌تر باشد، دامنه محدودیت‌های سیاسی نیز گسترش می‌یابد؛ به‌طوری‌که در عمل یا سیاستی اتخاذ نمی‌شود یا سیاست‌های تحقق یافته اثربخشی خود را از دست می‌دهند. در اقتصاد ایران هر دو نمونه را مشاهده می‌کنیم. برای مثال، عدم اجرای سیاست پولی فعال که خود را در استمرار تورم بالا نشان داده است مثالی از تسلط محدودیت‌های سیاسی است که در عمل بانک مرکزی را از اجرای وظایف خود ناتوان کرده است. یا تجربه خصوصی‌سازی کشور مثالی است که محدودیت‌های مذکور باعث کاهش شدید اثربخشی این سیاست شده است. یا بحث مهم برون‌گرایی که در تداوم جهان هراسی در فضای سیاسی غالب کشور، عملا محقق نخواهد شد. طبیعی است که برای اجرای یک سیاست عمومی موفق، عده‌ای باید از ترجیحات و منافع فردی و حزبی و گروهی خود چشم‌پوشی کنند و مساله وقتی حاد می‌شود که کسی حاضر به پذیرش این هزینه نباشد. در چنین شرایطی منافع ملی دستخوش منافع گروهی شده و در فضای تقابل و تشتت آرا، با گذشت زمان رنگ می‌بازد. اگر پذیرفتیم که اقتصاد در اولویت است، پس باید راهکارها و الزامات پیشرفت اقتصادی را نیز به عنوان یک تاکتیک بپذیریم. پیشرفت اقتصادی در هر شرایطی از سیاست محقق نمی‌شود. بنابراین نظام تصمیم‌گیری اقتصادی موجود، باید در راستای حفظ و ارتقای منافع ملی بازنگری شود.

برای اجرای سیاست‌های اثربخش، کشور نیازمند کاهش محدودیت‌های سیاسی، با حفظ خطوط قرمز است و تحقق این امر نیازمند ایجاد یک سازوکار برای فائق آمدن بر مساله تضاد منافع گروه‌ها، نهادها و احزاب و عاملان اقتصادی است. این سازوکار باید بتواند در یک مرحله گذار با تکیه بر مشورت از نخبگان، تصمیمات موثر اقتصادی را در یک ستاد هماهنگ کننده واحد اتخاذ و با قدرت بر اجرای آن نظارت کند. ستاد مذکور باید تدوین، اجرا و نظارت بر برنامه اصلاحات اقتصادی دولت را با تاکید بر فرصت‌های پیش‌رو و استفاده از ظرفیت‌ها و مزیت‌های بالقوه‌ کشور و در چارچوب اسناد پشتیبان چون سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، سیاست‌های کلی برنامه ششم و سیاست‌های کلی اصل ۴۴، برای دستیابی به رشد اقتصادی اشتغال‌زای شتابان، پایدار، درون‌زا و برون‌گرا مدیریت کند. برنامه اصلاحات اقتصادی دولت باید متضمن ارتقای رشد بهره‌وری از ظرفیت‌های کشور همچون نیروی انسانی جوان و تحصیل‌کرده، زیرساخت‌های صنعتی، ظرفیت‌های تولیدی و خدماتی و پیمانکاری، ذخایر انرژی و معدنی، جایگاه ممتاز ترانزیت، ظرفیت‌های عظیم گردشگری باشد. از سوی دیگر ستاد مذکور نه تنها باید عهده‌دار ایجاد هماهنگی بین اجزای دولت شود، بلکه باید به اصلاح و انسجام رابطه بین دولت با ارکان حاکمیت نهادهای عمومی غیردولتی، بخش خصوصی و نخبگان بپردازد. از این طریق می‌توان تا حدود زیادی موانع و چالش‌های اقتصاد سیاسی کشور را حل کرد.

از نکات اساسی آن که، ستاد هماهنگ کننده در تدوین برنامه موظف است که به سه بحث مهم اهتمام ورزد:

اول آنکه باید الزامات نهادی و ساختاری و شرایط تحقق موفق برنامه اقتصادی را در حوزه سیاست‌های داخلی و خارجی تبیین کند. از الزامات مهم داخلی می‌توان از بازنگری و ساماندهی حدود وظایف دولت و بخش عمومی غیر دولتی، ایجاد محیط باثبات اقتصاد کلان، بهره‌برداری بهینه از ذخایر طبیعی، توسعه سرمایه انسانی و فعالیت‌های دانش‌بنیان، توسعه بازارهای کارآ و نظام بنگاه‌داری بهره‌ور، نظام تامین مالی کارآ، نظام موثر تامین اجتماعی برای مبارزه با فقر و محیط زیست پایدار نام برد. در حوزه خارجی نیز تعامل با اقتصاد جهانی و همکاری‌های بین‌المللی از طریق روابط خارجی و دیپلماسی پایدار و همچنین استفاده از فرصت‌های رفع تحریم برای تجهیز منابع مالی و دسترسی به بازار و فناوری از عوامل تعیین‌‌کننده به‌شمار می‌آیند.

دوم آنکه، ستاد باید خطوط قرمز را در برنامه اصلاحات اقتصادی، برای اعتمادسازی با ارکان حاکمیت و کسب حمایت مشروط تعیین و به آن متعهد شود. در این رابطه باید دو دغدغه مهم تحقق پیشرفت همراه با عدالت و همچنین جلوگیری از نفوذ سیاسی بیگانگان مورد تاکید قرار گیرد. و سوم آنکه، باید اجرای برنامه تحت نظارت دقیق قرار گیرد. فعالیت‌ها و برنامه‌های اجرایی برنامه بر حسب دستگاه‌های اجرایی تفکیک و زمان‌بندی شود. ضروری است که برای نظارت بر پیشرفت برنامه و شناسایی موانع اجرا و اتخاذ سیاست‌های اصلاحی، یک نظام گزارش‌دهی و گزارش‌گیری طراحی، تا موانع به‌طور دائم شناسایی و برای رفع آن چاره‌اندیشی شود.

امید می‌رود راهکار پیشنهادی فوق در یک مرحله گذار، اجرای برنامه اصلاحات اقتصادی دولت را در چارچوب منافع ملی هدایت کرده و با اعتمادسازی، پشتیبانی ارکان اصلی حاکمیت را از برنامه فراهم آورد. می‌توان انتظار داشت این شیوه به تدریج منجر به طراحی یک نقشه راه برای پیشرفت اقتصادی آینده شود؛ به‌طوری که در شرایط توسعه نیافتگی نهادهای سیاسی، از گزند گروه‌های فشار در امان مانده و راه تبدیل به بیراهه نشود.

دکتر حسن درگاهی، دانشیار دانشکده علوم اقتصادی و سیاسی دانشگاه شهید بهشتی است.