حمید آذرمند

نسبت تراز عملیاتی به پرداخت‌های هزینه‌ای دولت، در ۱۵ سال گذشته به‌طور متوسط حدود منفی ۳۶ درصد بوده است. درواقع در اقتصاد ایران، تامین هزینه‌های جاری دولت‌ها به اتکای درآمدها مقدور نبوده و دولت‌ها ناگزیر بوده‌اند علاوه‌بر درآمدهای خود، از منابع حاصل از فروش دارایی‌های سرمایه‌ای کشور نیز صرف تامین هزینه‌های جاری کنند. این شاخص به‌نوعی اتکای هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفتی را نشان می‌دهد.

این وابستگی، در سال‌های ۸۰، ۸۱، ۸۵، ۸۹، ۹۰، ۹۱ و ۹۲ بیش از میانگین دوره بوده است. در دو سال نخست دولت یازدهم، با وجود اینکه شاخص وابستگی هزینه‌های جاری به فروش نفت، کمتر از میانگین پانزده ساله بود؛ ولی این نسبت به تدریج روند فزاینده‌ای را طی کرد و در نیمه اول امسال به ۳۸ درصد رسید. این موضوع که دولت ناگزیر است بیش از یک سوم هزینه‌های جاری خود را همواره از محل فروش دارایی‌های سرمایه‌‌ای تامین کند، از یکسو موجب ناپایداری مالی دولت و از سوی دیگر موجب هدر رفتن منابع سرمایه‌ای کشور می‌شود. آنچه گفته شد یک معضل تاریخی و یک بیماری فراگیر در کشورهای نفتی است که البته بسیاری از کشورها موفق به درمان آن شده‌اند. حل این معضل تاریخی از یکسو در گرو افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای دولت و از سوی دیگر مدیریت هزینه‌های دولتی است. البته ملاحظات مهمی درباره هر دو موضوع وجود دارد. اولا افزایش درآمدهای مالیاتی نباید به قیمت تشدید فشار بر فعالان رسمی و قانونی تمام شود؛ بلکه باید از طریق بسط پایه مالیاتی و افزایش گستره مالیات‌دهندگان محقق شود. ثانیا کاهش هزینه‌های دولت نیز نباید منجر به اخلال در وظایف حاکمیتی دولت و کاهش کیفیت خدمات اصلی دولت شود.

با توضیحات مذکور، مدیریت پایدار بودجه و پایداری مالی دولت به‌طور جدی در گرو مدیریت مناسب هزینه‌های مصرفی و پرداخت‌های انتقالی دولت است. عوامل متعددی می‌تواند منجر به افزایش هزینه‌های دولت و کاهش کارآیی در تخصیص منابع عمومی شود که در اینجا به اهم آن اشاره می‌شود. یکی از مهم‌ترین علل افزایش هزینه‌های دولت و تشدید فشار بر بودجه عمومی، تداوم سیاست‌های حمایتی غیرهدفمند است. برخی از این سیاست‌ها میراث دولت‌های گذشته است که انتظار می‌رفت در دولت یازدهم مورد بازنگری، اصلاح و بهبود قرار گیرد؛ ولی همچنان تداوم یافت. سیاست‌هایی نظیر پرداخت یارانه نقدی به خانوار، شیوه فعلی خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پایین‌نگه داشتن قیمت‌ حامل‌های انرژی، انواع حمایت‌های غیرهدفمند از بنگاه‌های اقتصادی و نظایر آن، بدون اینکه آثار پایدار بر رشد اقتصادی و حمایت از تولید داشته باشند، بار سنگینی بر بودجه عمومی دولت تحمیل کرده و مشکل کسری بودجه دولت را تشدید کرده‌اند. اثربخش نبودن این‌گونه سیاست‌های حمایتی، بارها در ادوار گذشته مورد آزمون قرار گرفته، ولی با این حال همچنان تداوم یافته است. این‌گونه سیاست‌ها، بخش قابل توجهی از منابع بودجه‌ای دولت را به خود اختصاص داده‌اند.

عامل موثر دیگر در مدیریت هزینه‌ها، لزوم شفافیت مالی دولت است. هرگونه شفافیت در درآمدها و هزینه‌های دولتی، زمینه کاهش اتلاف منابع مالی عمومی را فراهم می‌کند. به میزانی که درآمدها و هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی با تفصیل و جزئیات بیشتری منتشر شود و در دسترس عموم باشد، به‌طور طبیعی امکان پایش و نظارت عمومی بر عملکرد مالی دولت افزایش می‌یابد. این مساله به خودی خود، در بهبود مدیریت هزینه‌های دولت موثر است. مساله مهم دیگر، تصدی‌گری دستگاه‌های اجرایی و بزرگ بودن بدنه دولت است. تصدی‌گری دولت در مواردی که امکان واگذاری آن به بخش خصوصی واقعی وجود دارد، عملا نتیجه‌ای جز افزایش هزینه تمام‌شده خدمات دولتی و اتلاف منابع بودجه‌ای ندارد.

در کنار عوامل گفته شده، نوعا بخش عمومی نسبت به بخش خصوصی از کارآیی و بهره‌وری پایین‌تری برخوردار است. این مساله در ایران به شکل معضلی حاد و حل‌نشده باقی‌مانده است. دستگاه‌های دولتی عموما به شکل مفرطی با انباشت نیروی انسانی، تمرکز دارایی ثابت، موازی‌کاری، تعدد مراکز تصمیم‌گیری‌ و ناکارآیی فرآیندها مواجه است. این مساله بهره‌وری بخش دولتی را به شدت در سطح پایینی نگه‌ داشته است. بهره‌وری پایین دستگاه‌های دولتی، به معنی اتلاف منابع و افزایش هزینه‌ها است. در پایان به‌نظر می‌رسد علائمی نظیر روند فزاینده کسری تراز عملیاتی دولت، کاهش اثرگذاری درآمدهای نفتی در تامین کسری بودجه دولت در مقایسه با گذشته، تشدید تنگنای مالی دولت ناشی از به‌دوش‌کشیدن تعهدات سنگین اجتماعی و اقتصادی برجا مانده از گذشته و ناگزیری دولت از فشار مضاعف بر مالیات‌دهندگان بخش رسمی اقتصاد برای جبران کسری بودجه، هر یک زنگ خطری است که لزوم مدیریت هزینه‌های دولتی را گوشزد می‌کند.