پویا ناظران

فلسفه نهاد بانک مرکزی چیست؟ نگاهی به ساختار اقتصاد کشور و محتوای لایحه بانک مرکزی، نشان می‌دهد که باید چیستی و فلسفه نهاد بانک مرکزی را بیشتر به بحث بگذاریم. در این مقاله، لایحه بانک مرکزی را بهانه‌ای خواهم کرد برای پرداختن به این سوال از سه منظر: ابزارهای بانک مرکزی، ساختار ترازنامه بانک مرکزی و اهداف و ماموریت‌های بانک مرکزی. ابزار سیاست‌گذاری پولی: یکی از نکات مثبت لایحه بانک مرکزی و همین‌طور طرح اصلاح نظام بانکی و مالی کشور که توسط بانک مرکزی تدوین شده، تاکید آن بر استفاده از «عملیات بازار باز» در سیاست‌گذاری پولی است.

وقتی شورای پول و اعتبار با نگاه دستوری به اقتصاد، نرخ سود را ابلاغ می‌کند، نهایت تغییر اقتصادی حاصل حرکت نقدینگی از سپرده‌های بانکی به دیگر بخش‌ها یا از دیگر بخش‌ها به سپرده‌های بانکی است. همین می‌شود که سیاست‌گذاری پولی در گذشته یک بخش را با رونق مواجه می‌کرد و دیگری را با رکود. یک مثال از این بخش‌ها، بخش مسکن است. با استفاده از «عملیات بازار باز» این نقیصه رفع می‌شود. در «عملیات بازار باز» سیاست‌گذار نرخ سود را هدف‌گذاری می‌کند و سپس با تزریق پول به اقتصاد یا جارو کردن آن از اقتصاد، بازار را به سمت نرخ سود هدف‌گذاری شده هدایت می‌کند. به‌موجب «عملیات بازار باز»، بانک مرکزی توان بیشتری در کنترل حجم کل نقدینگی در بازار می‌یابد.

اما از سوی دیگر، طراح لایحه با گنجاندن بند «ج» در ماده ۲، اقدام باارزش بالا را خنثی کرده است. بند «ج» ماده ۲ تعیین «نرخ برابری پول‌های خارجی نسبت به ریال» را برعهده بانک مرکزی قرار می‌دهد. این ابزار در گذشته به‌منظور کنترل تورم ارزاق عمومی استفاده می‌شد و حاصلی جز صدمه به کشاورزی و صنعت داخلی نداشته است. در دهه‌های گذشته دیدیم که دولت هدف «ثبات قیمت‌ها» را بهانه می‌کرد تا با افزایش تصنعی ارزش پول داخلی، به بهانه «حفظ ارزش پول ملی» بر بی‌انضباطی پولی خود در سایر عرصه‌ها سرپوش بگذارد. اما هزینه این سرپوش، برهم زدن توازن بخش خارجی اقتصاد بود. توازن میان صادرات و واردات تنها در صورت آزادی نرخ ارز حاصل می‌شود. به‌همین دلیل، نه بانک مرکزی اتحادیه اروپا و نه بانک مرکزی آمریکا، اقدام به تعیین نرخ «برابری پول‌های خارجی» نمی‌کنند. مناسب است طراحان لایحه دولت و مشخصا بند «ج» ماده ۲، یا آن را حذف کنند یا توضیح دهند که به چه رابطه اقتصادی‌ جدیدی در سیاست‌گذاری پولی دست یافته‌اند.

ترازنامه: یکی از پیش‌نیازهای فهمیدن سیاست‌گذاری پولی مدرن، فهم چرایی صفر بودن سرمایه بانک مرکزی است. مثلا هم سرمایه بانک مرکزی اروپا (ECB) و هم سرمایه بانک مرکزی آمریکا (Federal Reserve)، هر دو صفر هستند. این مساله زمانی بااهمیت می‌شود که می‌بینیم در بند «ج» ماده ۱۰ لایحه، سرمایه بانک مرکزی «۴۸ هزار و ۴۰۰ میلیارد ریال» تعیین شده است. حال گزاره «factors affect reserve balances» را در گوگل جست‌وجو کنید تا به گزارش هفتگی ترازنامه بانک مرکزی آمریکا در ۲۰ سال گذشته دست‌ یابید. با مقایسه دارایی و دیون درمی‌یابیم که سرمایه همواره صفر بوده است. حال گزاره «ecb weekly financial statements» را در گوگل جست‌وجو کنید تا به گزارش‌های هفتگی ترازنامه بانک مرکزی اروپا دست یابید. سرمایه کماکان صفر است.

چطور است که سرمایه این دو نهاد صفر است؟ «عملیات بازار باز» به‌وسیله انقباض و انبساط در ترازنامه بانک مرکزی اجرایی می‌شود. دیون بانک مرکزی پول است و خود آن را چاپ می‌کند. انبساط دیون حجم نقدینگی اقتصاد را افزایش داده و انقباضش حجم آن را کاهش می‌دهد. افزایش نقدینگی با ارائه پول به اقتصاد صورت می‌پذیرد، منتها در ازای آن پول، اوراق بهاداری دریافت می‌شود که به دارایی بانک مرکزی می‌افزاید. همین افزایش دارایی، ترازنامه را تراز نگه می‌دارد. آنچه به این انقباض و انبساط ترازنامه قاعده می‌دهد هدف «ثبات قیمت‌ها» است، نه ریسک نکول. سرمایه اولا ضامن دیون است و ثانیا مشخص‌کننده حق سهامدار. دیون بانک مرکزی قابل‌ چاپ هستند، بنابراین غیرقابل نکول. علاوه‌بر آن، بانک مرکزی سهامدار ندارد. بنابراین بانک مرکزی تنها نهاد یک اقتصاد است که به سرمایه نیازی ندارد.

نگاه اجمالی به گزارش‌های هفتگی ترازنامه این پرسش را ایجاد می‌کند که آیا در آینده بانک مرکزی ایران هم متعهد به شفافیت خواهد شد؟ آیا روزگاری خواهد بود که هر هفته ترازنامه بانک مرکزی ایران هم روی اینترنت منتشر شود؟

علاوه‌بر آن، دقت در ترازنامه بانک مرکزی آمریکا مشخص می‌کند که چند دهه است که ۱۱ میلیارد دلار طلا دارد. ارزش بازار این طلا‌ها حدود ۴۰ برابر ارزش دفتری آنهاست، منتها این طلاها را هرگز تسعیر نکرده‌اند. اگر دارایی بانک مرکزی تسعیر شود، از آنجا که سرمایه‌اش صفر است، ناگزیر باید دیونش را افزایش دهد که موجب افزایش نقدینگی جامعه و تورم‌زایی‌ است. با علم بر عدم تسعیر دارایی‌های بانک مرکزی اقتصادهای توسعه‌یافته، تبصره ۲ ماده ۶ تعجب‌برانگیز می‌شود. به موجب تبصره ۲، بانک مرکزی اجازه تسعیر دارایی‌های غیرارزی خود را یافته، امری که با سیاست‌گذاری پولی در چارچوب «عملیات بازار باز» ناهمخوانی دارد.

اهداف و ماموریت‌ها: در ماده ۱۱ لایحه پیشنهادی دولت، اهداف و ماموریت‌های بانک مرکزی تشریح شده‌اند. بند الف این ماده «تنظیم سیاست‌های پولی» را ماموریت بانک مرکزی می‌داند. این در حالی‌ است که ماموریت‌ بانک مرکزی یک وجه نظارتی نیز دارد؛ آنجا که ضوابط بانکداری را تعیین و بر حسن اجرای آنها نظارت می‌کند. از قضا بسیاری از مواد لایحه بانک مرکزی و همینطور ارکان مذکور در فصل سوم لایحه، پیرامون ماموریت‌های نظارتی و سیاست‌گذاری‌های غیرپولی بانک مرکزی هستند. چنان موادی در مغایرت با ماموریت مندرج در ماده ۱۱ هستند؛ اما اشکال از آن مواد نیست، بلکه نقص از بند الف ماده ۱۱ است.

در ادامه ماده ۱۱، بند «ب» اهداف بانک مرکزی را شرح می‌دهد. اولین هدف بند «ب» «حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها» قید شده، با تاکید بر اینکه این هدف «هدف اصلی» است. بند «ب»، هدف دوم را «حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور» می‌داند. در اینجا دو نکته قابل تامل است؛ اولا در انتهای بند الف، ماموریت بانک مرکزی «در جهت تامین اهداف اقتصاد کلان کشور» تعریف شده بود. این گزاره یعنی بند الف این ماده بند «ب» این ماده را قبول ندارد.

ثانیا، اصلی بودن هدف «ثبات قیمت‌ها» در حالی‌ است که خواه نا‌خواه ثبات نظام بانکی هدف اصلی هر بانک مرکزی است. دلیل آن ساده است. آن‌گاه که بانک‌های بزرگ یک کشور، به‌واسطه بروز یک شوک بزرگ اقتصادی، یکی پس از دیگری دچار ورشکستگی و سپرده‌های مردم یک‌شبه هیچ می‌شوند، آن‌چنان بحرانی دامنگیر جامعه می‌شود که تورم ۵ درصد یا ۱۵ درصدی اصلا موضوعیتی ندارد. در آن هنگام، ترس از تورم‌زایی نباید دست‌ و پای بانک مرکزی را در بازگرداندن ثبات به بانکداری ببندد؛ چراکه مهار آن بحران اولویت‌ اصلی‌ است. پس چرا بند «ب» به این صورت مرقوم شده است؟ عملکرد سی‌ساله کشور در مهار تورم، عملکرد مثبتی نبوده است. اقتصاددانان این را به‌خاطر عدم استقلال بانک مرکزی می‌دانسته‌اند، اما بانک مرکزی حاصل از لایحه دولت نیز از استقلال لازم برخوردار نخواهد بود. این‌گونه می‌نماید که نویسنده ماده ۱۱ می‌خواسته با تاکید بر «هدف اصلی» بودن «ثبات قیمت‌ها»، موادی را که از بانک مرکزی سلب استقلال می‌کنند جبران کرده، اصرار کند که آینده بانک مرکزی تورم‌زایی نخواهد بود. شاید قرائت بند «ب» ماده ۱۱ از «هدف اصلی» بانک مرکزی، درصدد است تا تفریط دیگر مواد لایحه را با افراط خود جبران کند.

آخرین هدف مذکور در بند «ب» ماده ۱۱ «کمک به رشد اقتصادی و اشتغال است». سیاست‌گذاری پولی این توان را دارد که در کوتاه‌مدت رشد اقتصادی ایجاد کند. این رشد، اما عموما دوام ندارد و در بلندمدت اثرش برای کشور فقط تورم است. به‌دلیل هزینه‌های بلند‌مدت منافع کوتاه‌مدت سیاست پولی، اولا استقلال بانک مرکزی از سیاست‌گذار بودجه‌ای مهم است و ثانیا علمی و کارشناسی بودن آن حائز اهمیت است. سیاست‌گذاری پولی درست، بهینگی بلندمدت را هدف قرار می‌دهد. کسب بهینگی بلندمدت در بهره‌وری درست از منابع کشور است و بهره‌وری درست بهره‌وری پایدار است.

به جمیع این جهات، مناسب‌تر می‌نماید اگر ماده ۱۱ این گونه نوشته می‌شد. «الف: ماموریت‌ بانک مرکزی عبارت است از سیاست‌گذاری نظارتی در حوزه موسسات مالی و اعتباری و سیاست‌گذاری پولی، با استفاده از ابزارهای مذکور در قانون، در جهت تامین اهداف مذکور در بند «ب» این ماده. ب: اهداف بانک مرکزی به شرح زیر است: ۱) حفظ ثبات نظام پولی و بانکی کشور به عنوان هدف اصلی و اقدام در جهت توسعه آن. ۲) کسب ثبات قیمتی. ۳) بیشینه‌سازی بهره‌وری پایدار از منابع سرمایه‌ای و انسانی کشور. ۴) توازن بخش خارجی اقتصاد و تسهیل مبادلات تجاری و پولی»

نهادشناسی بانک مرکزی مباحثات بیشتری می‌طلبد. شاید نویسنده لوایح برای تعیین نرخ ارز دلیل اقتصادی موجهی داشته باشد. شاید داشتن بانک مرکزی با سرمایه مثبت دلیل خوبی داشته باشد. شاید شکل تبیین اهداف و ماموریت‌ها در این لایحه دلایل مهمی دارد. اما این دلایل تبیین نشده‌اند! آن‌گاه که در این مقطع از تاریخ که علم اقتصاد به درک عمیقی از نهاد بانک مرکزی رسیده، دولت لایحه‌ای معرفی می‌کند که جهت‌گیری متفاوت از درک علم اقتصاد از نهاد بانک مرکزی دارد، انتظار بجایی‌ است که دولت استنباط خود را از جایگاه این نهاد در اقتصاد کشور تبیین کند.