تعیین نرخ ارز در بودجه سالانه
دکتر محمد طبیبیان

هر سال در زمان تهیه لایحه بودجه و نهایتا در مرحله تصویب قانون بودجه در مجلس، نرخ ارز براى محاسبه و تبدیل منابع ارزی به منابع ریالی تعیین و در متن قانون بودجه مندرج مى‌شود. براى مثال اگر پیش‌بینى مى‌شد که روزانه دومیلیون بشکه نفت صادر خواهد شد و هر بشکه نفت هم به قیمت 30 دلار به‌فروش خواهد رفت قیمت ارز نیز مثلا هر دلار ٢٩٠٠ تومان تعیین مى‌شد، آن‌گاه این سه رقم در هم ضرب شده و در تعداد روز‌هاى سال ضرب مى‌شد و درآمد ریالى بودجه حاصل از صادرات نفت تعیین و در قانون بودجه درج مى‌شد.

به سادگى مى‌توان دریافت که از این چهار عددى که در هم ضرب مى‌شد و درآمد ریالى حاصل از نفت را براى بودجه تعیین مى‌کرد، فقط یک عدد ثابت و قابل اعتماد بود یعنى تعداد روز‌هاى سال؛ یعنى سه کمیت دیگر شامل صادرات روزانه نفت، قیمت نفت در بازار‌هاى جهانى و نرخ ارز در بازار داخلى متغیر بوده و هیچ‌کدام به‌صورت نسبتا دقیق قابل تخمین نبوده است. از بین این سه متغیر، به دلایل معلوم فقط نرخ ارز وجه قانونى مى‌گرفت و تصریح آن در قانون بودجه ازسوی ذى‌نفعان متعدد پیگیرى مى‌شد. در حالى که قیمت ارز در بازار داخلى از همه بى‌ثبات‌تر بوده و در شرایط تورم داخلى به سادگى مى‌شد فهمید که اگر در اسفند امسال نرخ ارز واقعى بوده و مثلا هر دلار 3‌هزار تومان است، با تورم‌هاى بالاى 15 درصد تا چند ماه دیگر این قیمت دیگر مبنایى در واقعیت نخواهد داشت.

این ترتیب محاسبه و تصریح قیمت دلار در بودجه از قبل از انقلاب عملى مى‌شده و ادامه داشته است. دلیلى که براى این اقدام مشکل ساز مطرح بوده این است که بالاخره باید تکلیف درآمد‌ها معلوم باشد و باید یک عدد ریالى در مقابل سرفصل درآمد نفت تصریح شود و اگر این رقم ریالى مشخص نباشد، تکلیف بودجه نا‌مشخص خواهد بود. این استدلال صحیحى است که مى‌توانست به شکل‌هاى مختلف عملى شود. منطقا باید همان منزلت قانونى براى نرخ ارز در نظر گرفته مى‌شد که براى دو عامل دیگر. براى مثال اگر مقدار صادرات نفت به دلیل ضعف تقاضاى بین‌المللى تحقق نمى‌یافت، وزارت نفت به‌عنوان متخلف قابل پیگیرى قانونى نمى‌بود، اگر قیمت نفت در بازار بین‌المللى کاهش مى‌یافت، نمى‌شد کسى را مورد پرس‌وجو قرار داد. لیکن در شرایطى که کاملا مشخص بود تصمیم‌هاى پولى و مالى در بخش سیاسى، تورم را افزایش خواهد داد یا پابرجا نگه خواهد داشت، براى قیمت دلار وجه قانونى و تثبیت شده قائل شدن قابل‌دفاع نبود. اثر این کار نیز عملا چیزى نبود به جز ایجاد رانت و سایر عواقب ضایعه بار قیمت‌هاى مخدوش.

براى مثال، طبق اخبار موجود، براى بودجه سال ١٣٩٥ قیمت هر دلار معادل ٣١٠٠ تومان در نظر گرفته شده است. که على‌الحساب از قیمت بازار آزاد ارز حدود ٣٠٠ تومان کمتر است. البته زمان‌هایى وجود داشته که قیمت مندرج در بودجه یک کسر کوچکى از قیمت بازار بوده (مثلا اگر نرخ بازار 70 تومان بوده نرخ محاسبه در قانون بودجه هفت تومان در نظر گرفته مى‌شده است) و در آن شرایط از این محل با تخصیص هر دلار به بخش‌ها یا ذى‌نفعان مختلف، چند برابر آنچه عاید خزانه مى‌شده عاید برخى ذى‌نفعان مى‌شده است. با فرض نرخ پیش‌بینى شده در بودجه معادل ٣١٠٠ تومان و نرخ آزاد حدود ٣٤٠٠ تومان، تحت این فروض این اختلاف براى هر دلار ٣٠٠ تومان است.

وارد شدن یک رقم به‌عنوان نرخ ارز براى محاسبه معادل ریالى درآمد حاصل از صادرات نفت به قانون بودجه، به این نرخ محاسباتى جنبه قانونى مى‌دهد؛ بنابراین اگر بانک مرکزى بخواهد به غیر ‌از این رقم درآمد‌هاى تعیین شده را بفروشد، على‌الاصول با مشکل قانونى روبه‌رو مى‌شود. در برخى از سال‌هاى گذشته که تفاوت قیمت آزاد و قانونى زیاد بود و بودجه دولت دچار کمبود و منابع ارزى از طریق همین ساز و کار به مصرف‌کنندگان دولتى و غیر‌دولتى رانتى منتقل مى‌شد، بانک مرکزى اقدام به فروش بخشى از درآمد‌هاى ارزى به قیمت‌هاى کم و بیش معادل بازار مى‌کرد و این کار را تحت توجیه کنترل بازار ارز انجام مى‌داد که به نحوى همین هدف نیز پیگیرى مى‌شد. این اقدام ضرورى و کارساز که هم کم و بیش از افزایش بورس‌بازى در بازار جلوگیرى مى‌کرد و هم منابع ریالى به خزانه واریز مى‌کرد مشخصا اقدامی خلاف قانون بود. نه اینکه اقدام مجرمانه‌اى انجام شده باشد یا به معنى متعارف سوءاستفاده‌اى صورت پذیرفته باشد. بلکه یک ترتیب نامناسب تدوین قانون؛ یعنى تثبیت پیشانه یک قیمت براى ارز، انجام یک حرکت مفید از طرف بانک مرکزى را به اقدامى خلاف قانون تبدیل مى‌کرد! برخى از مسوولان بانک مرکزى در گذشته متحمل فشار‌هاى قابل‌ملاحظه‌اى از این ممر شدند که خود موضوع قابل بحث دیگرى است و شاید شایسته باشد روساى بانک مرکزى بعد از مرحوم دکتر نوربخش این مقطع از تاریخ اقتصاد کشور را بازگو کنند. البته به‌تدریج در بودجه‌هاى سنواتى تبصره‌هایى گنجانده شد که در این باب به بانک مرکزى اختیاراتى داده شد و مشکل از این محل تا حدودى برطرف شد، اما هنوز ایراد اساسى در این باب و جود دارد و آن نیز قانونى کردن نرخى است که قانون‌پذیر نیست و تابع شرایط بازار و اقتصاد، تغییر مى‌کند.

نویسنده این متن در تهیه بودجه تجربه عملى داشته و در نتیجه نمى‌توان ایراد گرفت که این مباحث تئورى است و در عمل درست در نمى‌آید. به هیچ وجه قید یک قیمت ارز در بودجه ضرورتى ندارد و بودجه را مى‌توان بر اساس ریال که پول رسمى کشور است، نوشت. حتى اگر یک رقم برآوردى به‌صورت ضمنى در محاسبه درآمد ارزى حاصل از فروش نفت در نظر گرفته مى‌شود و مبلغ ریالى تعیین مى‌شود، همان معادل ریالى بدون اشاره به نرخ ارز مى‌تواند در بودجه سالانه مندرج شود. حتى اگر قیمت محاسباتى ارز تصریح مى‌شود مانند دو کمیت دیگر؛ یعنى میزان صادرات و قیمت بین‌المللى نفت، مى‌تواند در یکى از تبصره‌هاى مرتبط برى از تبعات حقوقى تلقى و تصریح شود. در گذشته کسانى که بیشتر اصرار داشتند قیمت دلار در قانون بودجه تصریح شود همان سهمیه‌بگیران دولتى و غیر‌دولتى بودند که باید از قیمتى پایین‌تر از قیمت بازار مطمئن مى‌شدند. چون این مجموعه‌ها به‌صورت قانونى ارز مورد نیاز خود را به قیمت تصریح شده در قانون بودجه دریافت مى‌کردند. هم‌اکنون نیز گمان مى‌رود شرایط پیرامون این موضوع مشابه گذشته باشد. همین رانت موجود در قیمت‌هاى تصریح شده در قانون بودجه بود که تحت لواى قانون‌پردازى مانع تصحیح این شیوه نا‌عادلانه و نا‌کارآمد مى‌شد.

با توجه به وضعیت نگران‌کننده درآمد نفت و کمبود منابع ریالى براى بودجه از این محل؛ بنابراین منطقى است که دولت و مجلس از ادامه این روش چشم بپوشند و منابع کمیاب کشور را تحت پوشش قیمت ارز قانونى به هدر ندهند. براى مثال هر دستگاه دولتى و غیر‌دولتى که دسترسى به این نوع ارز با قیمت تثبیت شده قانونى دارد، در واقع مانند این است که ریالى بیش از بودجه تعیین شده دریافت کرده است. اگر نهاد یا فرد غیر‌دولتى نیز از این محل ارز خریدارى کرد معادل اختلاف قیمت، مبالغى دریافت کرده که در بودجه نیامده است. اگر به نهاد یا سازمانى 10 میلیون دلار به قیمت مثلا ٣١٠٠ تومان پرداخت شد در حالى که ارز در بازار به قیمت ٣٤٠٠ تومان قابل فروش است، مانند این است که از محل منابع عمومى به این سازمان یا فرد معادل سه میلیارد تومان پرداخت شده که این پرداخت را نمایندگان مشخصا تصویب نکرده‌اند و در بودجه تصریح نشده است. شایسته است بودجه شفاف و اجراى آن صادقانه و سرراست باشد. اگر قرار است به هر دستگاه، نهاد، موسسه یا فرد پرداختى انجام شود، بهتر است مشخصا در بودجه به‌صورت ریال تصریح شود (نمایندگان در این زمینه اختیار قانونى دارند)، به جاى این که این کار در لفافه نرخ‌هاى چندگانه انجام شود. آنگاه هر کس که بخواهد، مى‌تواند ارز مورد نیاز خود را با ریال به‌صورت شفاف از بازار ارز تهیه کند. اگر دولت قرار است بودجه‌ای براى کالاهاى اساسى یا دارو و هر هزینه دیگر پرداخت کند آن نیز در حد لازم و تعیین شده، مى‌تواند برحسب ریال انجام شود. شفاف کردن جریان درآمدى و هزینه‌اى دولت و بخش عمومى، قرار دادن آن در چارچوب بودجه مصوب و از لفافه بیرون انداختن نقل‌وانتقالات خارج از بودجه (ازجمله رانت‌هاى پنهان در نرخ‌هاى دوگانه ارز) اولین قدم در راه سر و سامان یافتن بخش بودجه‌اى و امکان اجراى سیاست مالى است. در شرایط موجود که هر ریال از امکانات دولتى باید با دقت مراقبت شود زمان آن فرا رسیده که بازار ارز نیز به‌صورت رقابتى و شفاف سازمان یابد. حفظ منافع عمومى نیز طلب مى‌کند که از انتقال رانتى این منابع جلوگیرى به عمل آید.