جایگاه حکمرانی در رونق اقتصادی - ۱۷ بهمن ۹۴

علیرضا عبدالله زاده

عموما در کشورهای در حال رشد، حاکمان و متخصصان به تفصیل اهدافی را ترسیم می‌کنند که کشور باید به آن دست یابد. آنها عمدتا مشکلات اقتصادی را شرح می‌دهند و فورا «راه‌حل» را در عبور از این مشکلات و رسیدن به غایتی بلندپروازانه ترسیم می‌کنند. اما واقعیت آن است که «چگونگی طی کردن مسیر» دستیابی به رشد و رونق اقتصادی با توجه به ابزارهایی که داریم، از خود مسیر مهم‌تر است.

در همین نشریه بارها مقالاتی در باب لزوم «گشایش فضای کسب و کار»، «صرفه‌جویی دولت» و مانند آن خوانده‌ایم، غافل از آنکه اینها نه ابزار، که اهداف میانی هستند. چه کسانی، با چه قواعدی، با کدام زیرساخت و منابع و چه مهارت‌هایی قرار است فضای کسب و کار را بگشایند و بودجه عمومی را در بهترین محل مصرف کنند؟

«ظرفیت حکمرانی» به توانایی مجموعه‌ای از زیرساخت‌ها، کارگزاران ماهر، قواعد و منابع اشاره می‌کند که می‌توانند ماموریتی را به انجام برسانند. طبعا منظور از ظرفیت حکمرانی، توانایی آن در چاپ اسناد بالادستی یا تعیین راهبردهای بلندنظرانه نیست، بلکه دقیقا «توانایی انجام ماموریت نهایی» است. این یادداشت قصد دارد تا نشان دهد مساله مهم ما کمبود اهداف غایی یا میانی نیست، بلکه ناتوانی در رسیدن به این اهداف است. این وضعیت مانند پیکان فرسوده‌ای است که قرار است مسیرهای کوهستانی را به امید رسیدن به سرزمین مقصود بپیماید.

«حکمرانی خوب» باید منابعی را که در اختیار دارد با توجه به اولویت مسائل و اهداف کشور با ابزاری کارآمد به کارگزاران مختلف تخصیص دهد. مثلا به افرادی که بالقوه کارآفرین هستند وام و منابع و به افرادی که نیازمند و کم توان هستند، لوازمی برای زندگی و فرصت‌هایی برای توانمندسازی بدهد. خلاف این راهبرد نه فقر را می‌کاهد و نه اشتغال می‌زاید، چیزی که در ایران بسیار می‌توان دید. در طول سه دهه پس از انقلاب اسلامی، مجموعه حکمرانی توانسته است نابرابری را تا حدی کاهش دهد و در حوزه سلامت و آموزش نیز دستاوردهایی داشته باشد. همه اینها با صرف هزینه سنگین بخش اجتماعی و رفاهی میسر شده است. برای ادامه راه باید در شناسایی منابع و مصارف بودجه عمومی «دقت» بیشتری کرد. ابزارهایی که ما در مجموعه حکمرانی تاکنون در اختیار داشته‌ایم، ابزارهای مدرن و پیشرفته‌ای نیستند و بنابراین بیشتر از سیاست‌های کلی و کم‌دقت کاری صورت نگرفته است. تاکنون دولت به مثابه روشندلی بوده است که یکه در بیابان راه می‌پیموده است.

ریشه‌های ضعف در بیشتر بخش‌های رفاهی و اقتصادی ایران یکسان است. مشاهده می‌کنیم که در بخش‌های مختلفی چون بخش رفاه و خدمات اجتماعی، مالیات، اداره بنگاه‌های دولتی و عمومی و تامین مالی بنگاه‌های خصوصی ناکارآمدی به چشم می‌خورد. به‌طور مثال بسیاری از بنگاه‌های عمومی و دولتی زیانده هستند، هزینه فراوان بخش رفاه به کاهش فقر و افزایش بیشتر آموزش منجر نشده است و مهم‌ترین مانع بنگاه‌های بخش خصوصی تامین مالی برای توسعه است. در همه این بخش‌ها می‌توان شباهت‌های ساختاری را شناسایی کرد. یک الگو می‌تواند ما را در شناسایی سیستم‌های ناکارآمد و فسادپذیر کمک کند. در الگوی زیر سه ویژگی اصلی وجود دارد. هر زمانی که این سه ویژگی در هر سیستمی مشاهده شود ناکارآمدی فسادپذیری در آن سیستم غیرقابل انکار است. این ویژگی‌ها به ترتیب عبارت است از:


تعدد کارگزاران: زمانی که افراد زیادی در تخصیص منابع یا اعمال الزامات (مانند مالیات) دخالت دارند.

اهمیت قضاوت‌های شخصی کارگزاران: یعنی نظرات کارگزاران درباره اعطای تسهیلات یا اعمال قانون بسیار موثر است. در واقع در بیشتر مواقع در ایران، مجری، قاضی و ناظر هم هست.

نبود سیستم جامع: جای خالی تکنولوژی قابل قبولی که بتواند منابع تخصیص داده شده را رصد کند نیز عامل سومی است برای بروز ناکارآمدی و فساد سیستمی.

در چنین ساختاری، نمی‌توان یک تخصیص بهینه از منابع داشت و نمی‌توان پیدا کرد کدام کارگزار عامل این تخصیص بد بوده است. به عنوان مثال، در تحقیقاتی که انجام گرفت مشخص شد تعداد زیادی از افرادی که به عنوان کارگران ساختمانی از دولت خدمات بیمه‌ای دریافت می‌کنند در واقع دارایی‌های قابل توجهی دارند که کارگران ساختمانی نمی‌توانند داشته باشند. کدام کارگر ساختمانی را می‌شناسید که پورشه سوار می‌شود؟ در مثالی دیگر، تنها یکی از 11 میلیون دریافت‌کننده «بیمه سلامت» دوست عزیزی است که با مدرک دکترا از دانشگاه‌های آمریکا به تازگی استاد دانشگاه شده است. تقریبا نیمی از این تعداد «نیازمند» بیمه سلامت مجانی نیستند. از سویی تنها 33درصد تسهیلات بنگاه‌های زودبازده صرف پروژه‌های واقعی شد و بقیه تسهیلات اعطایی در محل‌هایی چون خرید مسکن و خودرو صرف شد. شکستن این الگوی ساختاری می‌تواند نقش اساسی در کاهش هزینه‌ها و تامین منابع برای رونق و رشد اقتصادی داشته باشد. در الگوی مطلوب، هم از اهمیت قضاوت‌های فردی کارگزاران کاسته شده است و هم می‌توان شناسایی کرد قضاوت کدام کارگزار موجب این خطا شده است. به عنوان مثال، چه کسانی با تسهیلات بانکی موافقت کرده‌اند که بازپرداخت نشده است. آیا خطای کارگزار بیش از انتظار بوده است؟

حذف یارانه مستقیم نمونه‌ای از موفقیت در شکستن این ساختار است. با تلاش دولت و مخصوصا وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و نهادهای همکار، اکنون پایگاه اطلاعاتی بسیار قوی با نام «رفاه ایرانیان» آماده شده است که تاکنون توانسته است با دقتی بالا گروه‌های غیرنیازمند به یارانه مستقیم را شناسایی کند. چنین اطلاعاتی همچنین می‌تواند در شناسایی فرار مالیاتی، تقلب در دریافت یارانه‌ها و خدمات رفاهی و خطا در اعطای وام نیز کارگر باشد. تقریبا شک ندارم که در برخی از حوزه‌ها مانند بخش رفاه، سلامت و مالیات می‌توان با کمی اصلاح ساختاری، کارآمدی را به شدت بالا برد. کارآمدی بیشتر موجب صرفه‌جویی فراوان منابع و سرمایه‌گذاری بیشتر بر پیشران‌های توسعه است، پیش‌نیازی مهم برای رشد در دوران پساتحریم.