زلزله و آزمون کارآیی نظام فنی و اجرایی

نظام فنی و اجرایی بنیادی‌ترین سیستم برای اجرای هزاران هزار میلیارد تومان اعتبارات طرح‌های عمرانی، از مرحله پیدایش تا طراحی، اجرا، نظارت، بازرسی و بهره‌برداری و چگونگی ارزیابی صلاحیت و انتخاب و به‌کارگیری عوامل دست‌اندرکار مراحل مختلف به‌طور جامع است.

نظام فنی و اجرایی کشور در سال ۱۳۵۲ پایه‌گذاری شد.

ارزیابی کارآیی این نظام همواره مورد توجه سیاست‌گذاران و مجریان بوده است. تاکنون به درستی ده‌ها بار این نظام مورد بازنگری قرار گرفته و هر بار بخشی از مشکلات شناسایی و برطرف شده ‌است و هنوز و همواره نیاز به ارزیابی و بهبود؛ هم از منظر مبنای نظری و هم از منظر فرآیندی دارد. آخرین دستور بازنگری در ماده ۳۴ احکام دائمی برنامه ششم آمده که مجلس دولت را موظف کرده است تا با رعایت سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی یک بار دیگر تمام فرآیندهای این نظام را مورد بازنگری قرار دهد.

گزارش‌های اولیه نشان می‌دهد در اکثر پروژه‌های مذکور فرآیندهای تعبیه شده در سیستم به‌رغم پوشش دادن جزئیات از مرحله طراحی و کنترل آن تا مراحل بررسی صلاحیت پیمانکاران و انتخاب آنان و نظارت بر اجرا و انجام آزمایش‌های لازم در زمان خود به‌طور معمول انجام شده، باز سیستم ضمن آنکه از فروریزی ساختمان‌ها؛ همانند آنچه در زلزله رودبار و منجیل رخ داد ممانعت کرده، کارآیی لازم برای تداوم خدمت نداشته است؛ بنابراین جایی از کار اشکال دارد که باید مورد شناسایی قرار گیرد.

این یادداشت بر آن است که تاکنون بازنگری‌ها عمدتا بر ارزیابی کفایت فرآیندها بوده است و کمتر کفایت مبنای نظری سیستم مورد تردید قرار گرفته ‌است. نقد من بر سیستم نظام فنی و اجرایی کشور و همچنین نظام مهندسی ساختمان که در یک یادداشت مستقل به آن خواهم پرداخت از دو منظر اقتصاد سیاسی و رویکرد سیستمی است. از این دو منظر نقدم را این‌گونه خلاصه می‌کنم که:

۱- رویکرد اقتصادی حاکم بر نظام فنی و اجرایی کشور از منظر اقتصاد سیاسی سوسیالیستی است؛ بنابراین در تمام فرآیند بررسی صلاحیت‌ها، تعیین ظرفیت کار بنگاه‌ها و نظام ارجاع کار و همچنین فرآیندهای طراحی تا اجرا تمام تشخیص‌ها و تصمیم‌ها ازسوی عوامل اداری صورت می‌گیرد و نهادهای بازار در هیچ مرحله‌ای دخالت تعیین‌کننده‌ای ندارند. اگر هم حضور دارند، حضور آنان برای مشورت، زینت و خالی نبودن عریضه است. به همین دلیل، هزینه ریسک تصمیم‌ها به دولت بازمی‌گردد و بازیگران اقتصادی هزینه ریسک اقدام‌های خود را متقبل نمی‌شوند.

۲- از نظر سیستمی، رویکرد غالب در این نظام تجویزی (prescriptive based) است و عملکردگرا (Performance based) نیست. بنابراین عوامل درگیر در فرآیند طراحی تا ساخت نه حق قضاوت مهندسی و اجرایی و نه مسوولیت نهایی در برابر عملکرد محصول نهایی را دارند. تمام آیین‌نامه‌های طراحی تا اجرا و نظارت بر اساس معیارهای تجویز شده از سوی مراجع ذی‌ربط تدوین و ابلاغ شده و جایی برای فهم صورت مساله و حق و مسوولیتی برای ابتکار در جهت ارائه راه حل برای عوامل درگیر باقی نگذاشته است. به همین منوال، رژیم حقوقی مسوولیت‌ها نیز در این سیستم کاملا توزیع شده ‌است. اساسا مبنای قراردادها بر کارکرد نهایی تنظیم نشده، بلکه بر کنترل فرآیندهای تجویزی در آیین‌نامه‌ها مبتنی است. نهایتا مسوولیت حقوقی در حد رعایت فرآیندهای تجویزی (یعنی شکل‌گرا و نه ماهیت‌گرا) و عدول از اعمال یک مبنای موثر مسوولیت خلاصه می‌شود. بیش از این هم نمی‌توان انتظار داشت، چون قراردادهای اولیه براین اساس تنظیم شده ‌است.

البته از منظر این قلم، دو نکته فوق دو روی یک سکه هستند. نگاه سوسیالیستی به سیستم صلاحیت، ظرفیت و ارجاع در فعالیت‌های مهندسی و نگاه تجویزی در طراحی، اجرا و نظارت دو پرده از یک حقیقت هستند. از این رو پیشنهاد اینجانب این بار تغییر انگاره کلی (paradigm shift) و تجدید نظر در مبانی است و سپس تجدید نظر در فرآیندها بر اساس این مبانی است.

پیش از آنکه درباره مبنای تغییر انگاره طرح بحث کنم، باید درک روشنی از علت پایدار شدن سیستم موجود داشته باشیم تا شرایط تغییر در آن را فراهم آوریم. این سیستم به دو دلیل از سوی عوامل دست‌اندرکار چه در دولت و چه در بازار کار ایجاد و مورد پذیرش قرار گرفته ‌است. دولت پُرپول و مالک طبیعی است که تمایل داشته باشد همه‌ چیز را خود تعریف کند و همان‌طور که می‌فهمد و می‌خواهد تجویز کند. مدیران و کارمندان مسوول در دولت در وضعیت موجود احساس قدرت می‌کنند. طرح‌ها از مرحله پیدایش تا بهره‌برداری، اعطای صلاحیت و ارزیابی ظرفیت مشاوران و پیمانکاران و کنترل فرآیندها، تشخیص موارد و اقدام بر مبنای تشخیص به نیش قلم مدیران دولتی بند است. حرفه‌ورزان نیز به نظر نمی‌رسد از وضعیت موجود چندان گله‌مند باشند. ریسک کمتر و وجود آب‌باریکه خود یک فلسفه کار است. از این رو، فعالان حرفه‌ای در عمل همراه غرولندی که می‌کنند به‌نظر می‌رسد به دلیل محدود شدن دایره مسوولیت حقوقی‌شان به صحت انجام فرآیندهای تجویزی تحت مسوولیت‌شان از نداشتن مسوولیت در عملکرد نهایی محصول خرسند هستند. افزون بر این، دولت به عنوان کارفرمای بزرگ اجازه مداخله به حرفه‌ورزان نمی‌دهد. آنان نیز به بخور و نمیری که از سوی دولت در بازار به صوت خردشده عرضه می‌شود، خو گرفته‌اند. عوامل بیمه‌گر نیز از بیمه عوامل کارگاه منتفع می‌شوند و دلیلی ندارد که درگیر بیمه حسن کارکرد محصول نهایی شوند. به این ترتیب همه به کمترین‌ها قانع می‌شوند. در نتیجه دفاتر و بنگاه‌های مهندسی قدرتمندی که بتوانند حسن کارکرد محصول نهایی را تضمین کنند در کشور به وجود نمی‌آید و نه تنها در چنین مواقعی فقدان آنها را حس می‌کنیم که عدم شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ مقیاس باعث شده است که به‌رغم حجم عظیم فارغ‌التحصیلان مهندسی، سهم ایران از بازار فعالیت خدمات مهندسی جهان بسیار اندک باشد.

سخن روشن من تردید بنیادین در اعطای صلاحیت و تعیین ظرفیت کاری بنگاه‌های مهندسی ازسوی سازمان برنامه و ارجاع اداری کار از سوی دستگاه‌های اجرایی است. به گمان اینجانب مشکل بنیادین در همین روش دیوانسالارانه و کوپنی است. سوال اساسی که در برابر این روش وجود دارد این است که اگر بر اثر بروز خطا در این فرآیند لطمه‌ای به‌کار وارد شود که شد، زیان وارده به چه طریق جبران خواهد شد؟ آیا واقعا تصور داریم کارشناس یا مدیری که دریافتی تمام عمر وی برابر یا کمتر از یک در هزار ارزش پروژه‌ها نیست، امکان جبران خطا دارد؟ حال اگر در زنجیره مسوولیت‌ها فقط در یک حلقه خطایی رخ داده باشد؛ ولی در اثر آن تمام ساختمان در معرض خرابی یا نقص کارکرد قرار گیرد، قاعدتا بنگاه خطاکار در حد خطای خود جریمه و محکوم به جبران خواهد شد. لیکن در عمل زیان بیش از آن است. اجازه دهید قدری جلوتر رویم. در حال حاضر تعداد زیادی از پروژه‌های بزرگ‌مقیاس تمام نهادهای عمومی و نظامی اجرا می‌شود. امکان وقوع خطا در این نهادها نیز کاملا طبیعی است. حال سوال اساسی این است که نحوه جبران خطا در این پروژه‌ها چگونه است؟ نهایتا حتی اگر این نهادها محکوم به جبران زیان شوند، در واقع زیان از خزانه پرداخت می‌شود و ریسک خطا کاملا به دولت بازمی‌گردد. از این رو است که به گمان نگارنده، مشکل در بنیان نظام فنی و اجرایی است.

پیشنهاد جایگزین دست برداشتن از اقدامات بوروکراتیک و پذیرش مفهوم بیمه مسوولیت حرفه‌ای بنگاه‌ها ازسوی شرکت‌های بیمه‌ در بازار رقابتی است. در واقع ظرفیت یک بنگاه آن میزان نیست که آیین‌نامه سازمان برنامه تعیین می‌کند، بلکه میزان بیمه‌ای است که بیمه‌گر آمادگی دارد در برابر مسوولیت حرفه‌ای بنگاه به صاحب‌ کار در صورت بروز خطا پرداخت کند. به عبارت دیگر صلاحیت و ظرفیت کاری بنگاه‌ها تناسب مستقیمی با میزان ریسکی دارد که آنها بتوانند به بیمه‌گران بفروشند.

خاطرم هست که در سال ۱۳۸۳ در زمان تصدی دکتر برادران شرکا بر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از من خواسته شد که پیش‌نویس لایحه جامع نظام مهندسی را برای سازمان تدوین کنم. من به ایشان گفتم که مبنای کار من استقرار و توسعه بازارهای رقابتی و منصفانه مهندسی بر اساس نهادهای بازار خواهد بود و لایحه را از منظر اقتصاد سیاسی تدوین خواهم کرد. آنان پذیرفتند و من پیش‌نویس لایحه را تدوین کردم و در صدر اهداف نظام مهندسی دو بند زیر را قرار دادم:

۱-پایداری و توسعه بازارهای رقابتی و منصفانه فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی، تسهیل ورود مهندسان حرفه‌ای جدید به بازار، جلوگیری از ایجاد انحصار در این بازارها و حصول اطمینان از شفافیت گردش اطلاعات در آنها

۲-توسعه مبادلات بین‌المللی خدمات و محصولات مهندسی به‌نفع اقتصاد ملی

و مبنا را در صلاحیت و ظرفیت بنگاه‌های مهندسی در پذیرش مسوولیت، متناسب با میزان بیمه کارکرد و محصول نهایی آنها ازسوی بنگاه‌های بیمه‌گر قرار دادم. این لایحه با فوریت در خردادماه سال ۱۳۸۴ از سوی دولت وقت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و صدالبته جزو اولین لوایحی بود که با سر کار آمدن دولت جدید از مجلس مسترد شد. هنوز هم اعتقاد دارم، شرط درس‌آموختن از این زلزله مهیب بازنگری در مبنای اقتصادی و حقوقی سیستم فنی و اجرایی است. بازنگری‌های فرآیندی در چارچوب انگاره حاکم فعلی کفایت نمی‌کند.

بحث رویکرد کارکردی در برابر رویکرد تجویزی فقط محدود به سیستم فنی و اجرایی کشور نمی‌شود، بلکه به مبانی مقررات ملی ساختمان نیز بازمی‌گردد. در سال ۸۵ به کمک تعدادی از متخصصان مطالعه‌ای را برای بررسی مبانی و فرآیندهای تجدید نظر در مقررات ملی ساختمان داشتیم. در آنجا نیز با این پدیده مواجه شدیم که در تعدادی از کشورها در کنار مقررات تجویزی، سیستم مقررات کارکردگرا نیز رسمیت داشت تا اول مهندس موظف شود رفتار و عملکرد سازه‌ای را که ایجاد می‌کند در شرایط مختلف تحلیل کند و مسوولیت آن را بپذیرد و دوم اگر در موردی آیین‌نامه ساکت است، امکان قضاوت مهندسی برای وی محفوظ بماند. این موضوع در مورد نوآوری‌های مهندسی نیز مصداق داشت. مقررات کارکردگرا این فرصت را به مهندس می‌دهد تا چنانچه وی به نوآوری خاصی رسیده باشد و امکان دفاع از ایده خود را در مجامع مهندسی داشته باشد، اجازه کاربست آن را داشته باشد. همان زمان استادان و مهندسان ارشد از طرح این ایده امتناع داشتند به این دلیل که می‌گفتند در شرایطی که بیمه مسوولیت حرفه‌ای در کشور رایج نیست و صلاحیت‌ها به‌صورت اداری تعیین می‌شود، رواج این نوع مقررات ساختمانی می‌تواند مخاطره‌آفرین باشد.

به‌ هر روی، کشور اعم از دولت و حرفه باید از این زلزله درس‌آموزی داشته باشد. اولین موضوع مورد بازنگری نظام فنی و اجرایی کشور بر مبنای تردید در بنیان‌های تجویزی آن است. سپس تغییر در معیارهای طراحی در مقررات ملی ساختمان از جمله آیین‌نامه طراحی ساختمان‌های مقاوم در برابر زلزله و همچنین مبنای تجویزی آن است. در این بازنگری طبیعی است که دولت اعم از سازمان برنامه و بودجه و تمام دستگاه‌های اجرایی، مراکز دانشگاهی، سازمان نظام مهندسی و انجمن‌های حرفه‌ای مشاوره و پیمانکاری حضور داشته باشند. لیکن تاکید اصلی این یادداشت حضور دو دسته دیگر از متخصصان بازار پولی و مالی با تاکید بر بیمه‌گران و حقوقدانان افزون بر مراجع مهندسی است. لازمه این کار، ارتقا، افزایش کارآیی و توسعه دامنه فعالیت نظام مالی و بیمه‌ای ایران به‌منظور تامین زیرساخت تخصصی مربوط است. با این اصلاح می‌توان انتظار داشت که از لحاظ حقوقی و قراردادی، بیمه‌گران مسوولیت جانشینی را می‌پذیرند و ذی‌نفعان در دریافت غرامت سرگردان نمی‌شوند. از سوی دیگر، هزینه بیمه‌گذاری ارتباط مستقیمی پیدا می‌کند با صلاحیت و ظرفیت بنگاه مهندسی و مخاطره‌ای که برای بیمه‌گر ایجاد می‌کند.