مدرنیزاسیون در نظام آماری

دنیای اقتصاد: روز گذشته اعضای شورای عالی آمار گرد هم آمدند تا چارچوب گذار نظام آماری سنتی کشور به نظام مدرن را بررسی کنند. آنها در این جلسه نظام تدوین برنامه ملی آمار ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ را تصویب کردند. برنامه‌ای که بر اساس بند ب ماده ۱۰ احکام دائمی توسعه کشور تکلیف شده بود. آنچه دیروز به تصویب رسید، نحوه تهیه این برنامه بود که قرار است تا پایان آبان سال جاری به تصویب نهایی برسد. می‌توان گفت دیروز در ساختمان سازمان برنامه و بودجه، مهاجرت از یک نظام آماری سنتی به یک نظام مدرن کلید زده شد، اما در عین حال بحث‌های شکل گرفته در جلسه دیروز، یک موضوع حل نشده را نیز گوشزد کرد. آن‌هم این بود که مراجع آماری هنوز به یک تصور واحد از نحوه تهیه و توزیع آمارها نرسیده‌اند. با اینکه در قوانین جدید نیز صراحتا بر تولید آمارهای تخصصی از سوی دستگاه‌ها تاکید شده، اما همچنان بحث بر سر اینکه مرجعیت آماری باید یکسان باشد، ادامه دارد. در جلسه دوشنبه که با حضور رئیس شورای عالی آمار، محمدباقر نوبخت برگزار شد، موضوع مطرح شده محل مناقشه جدی دو مرجع آماری کشور بود.

مهاجرت نظام آماری کشور

آنچه دیروز در جلسه شورای عالی آمار، مورد اجماع همگی قرار گرفت، لزوم گذار از نظام سنتی آماری کشور به نظام مدرن بود. نظام سنتی مشکلات عدیده‌ای در پی دارد، به‌طوری که در قرن ۲۱ در کمتر کشوری همچنان با این روش‌ آمارگیری صورت می‌گیرد. نظام سنتی آماری بر پایه مصاحبه رودررو و محاسبه دستی صورت می‌گیرد. در حقیقت آنچه در حال حاضر در کشور ما برقرار است، یک نظام آماری نیمه حرفه‌ای است که بیشتر بر پایه نمونه‌گیری است. روش‌های محاسباتی نسبتا پیشرفته‌ای در مرکز آمار کشور اجرا می‌شود. اما با همه این تفاسیر، عمر این روش‌ها در دنیا به انتهای قرن ۲۰ ختم می‌شود. آنچه امروز در دنیا رایج است، آمارهای ثبتی مبنا است. در این روش دیگر بر مصاحبه رودررو تکیه نمی‌شود و اطلاعات واقعی استخراج شده از دستگاه‌های مختلف ملاک قرار می‌گیرد. در این روش پرسشنامه و آمارگیر حذف خواهند شد. برای مثال اگر قرار باشد تعداد اعضای یک خانواده مشخص شود، به جای پرسش از اعضای خانواده که ممکن است به هر دلیلی از بیان واقعیت خودداری کنند، به مرجع اداری ثبت آن، یعنی اداره ثبت احوال مراجعه می‌شود. چرا که در این حالت هیچ گاه شخص برای گرفتن شناسنامه فرزندان خود، حقیقت را کتمان نمی‌کند و آنچه در آن سازمان مرجع، موجود است قابل اتکاتر است؛ در نتیجه از این طریق اطلاعات حقیقی جامعه آماری به دست می‌‌آید. اصطلاحا در روش ثبتی مبنا، از ریزداده‌های اداری استفاده می‌شود و خبری از نمونه‌گیری و پرسش‌های رودررو نیست.

امیدعلی پارسا، رئیس مرکز آمار اصول ده‌گانه‌ای برای آمارهای رسمی به تصویر کشید که پایه و اساس نظام آماری جدید، قرار می‌گیرند. بی طرفی در تولید و دسترسی برابر شهروندان، پاسخگویی و شفافیت، حفظ محرمانگی ریز داده‌ها و استفاده از استانداردهای بین المللی از جمله اصول بنیادین آماری رسمی هستند. پارسا بر رویه یکسویه اطلاعات اداری به سمت مرکز آمار تاکید کرد که چندان مورد استقبال اعضای شورا قرار نگرفت.

اعضا معتقد بودند که این روش چندان در دنیا مورد تایید قرار نگرفته و اگرچه جریان داده‌ها یکسویه است، اما جریان اطلاعات آماری روندی دو سویه است.

پیش‌نیازهای آرزوی نظام آماری

در جلسه دیروز ساختمان برنامه و بودجه، از تحقق نظام ثبتی‌مبنا به‌عنوان یکی از آرزوهای دیرین نظام آماری کشور یاد شد. تحقق چنین آرزویی بی‌درنگ نیازمند تامین برخی پیش‌نیازها و زیرساخت‌ها در نظام آماری ایران است. پیش‌نیاز اول را می‌توان در قانون آمار جست و جو کرد. قانونی که مصوب سال ۱۳۵۳ است و کاستی‌هایی دارد که به گفته پارسا، ظرفیت اجرای نظام ثبتی‌مبنا را در حال حاضر ندارد. در یک‌قانون آمار مناسب، باید تبادل داده‌های اداری بین سازمان ملی آمار و دستگاه‌های اجرایی تضمین شده باشد و نقش همه ارکان آماری نیز به وضوح مشخص شده باشد. همچنین باید جریمه عدم همکاری دستگاه‌ها نیز در آن قانون قید شده و مفاهیم کیفیت آمارهای رسمی و سازوکار قانونی تضمین کیفیت تبیین شده باشد.

پارسا همچنین از عدم ضمانت اجرایی لازم برای مصوبات شورای عالی آمار گلایه کرد. موضوعی که مورد تایید اعضا نیز بود. این چالش موجب می‌شود دستگاه‌های مختلف از دولت تا قوه قضائیه آنچنان که باید با مرکز آمار همکاری نکنند و اختلال در کار این مرکز به وجود بیاید. پژوهش‌ها نشان می‌دهد که در کشورهایی که نظام ثبتی مبنا اجرایی شده، دستورها از بالاترین مقامات اجرایی کشور و حتی شخص رئیس‌جمهور صورت گرفته است. همچنین یک نظام نظارتی قوی نیز در کنار اجرا حضور داشته است.

فقدان زیرساخت‌های لازم نیز محدودیت دیگری است که در حال حاضر برای پیاده‌سازی نظام مدرن آماری وجود دارد. به‌عنوان نمونه کارشناسان معتقدند در حال حاضر، زیرساخت‌های فناوری لازم برای اجرای روش جدید، جهت کسب اطلاعات خرده‌فروشی وجود ندارد. طبق گفته پارسا، در کشورهای شمال اروپا روش‌ آماری ثبتی مبنا بر مبنای سه کد شناسایی منحصر به فرد برای هر شخص است: کد ملی، کد پستی و کد کسب و کار. هم اکنون در ایران دو عدد از این کدها در دسترسند که در بسیاری موارد، تطابق در آن دو کد نیز وجود ندارد. برنامه IRANSTARS که پیش‌تر در شورای عالی آمار به تصویب رسید،به منظور بسترسازی استقرار نظام جامع ثبت‌های آماری ایران است. در این برنامه چهار بخش مکمل یکدیگر می‌شوند تا نظام ثبتی آماری را شکل دهند. ثبت جمعیت، ثبت فعالیت، ثبت کسب و کار و ثبت املاک و مستغلات این ۴ بخش را تشکیل می‌دهند. هر کدام از این اجزا در حال حاضر از دستگاه‌های گوناگون اخذ می‌شود. برای مثال در زمینه ثبت کسب و کار، از اداره مالیات، کارگاه‌های شرکت پست و اصناف داده‌ها دریافت می‌شوند که هم‌اکنون چندان با یکدیگر همخوانی ندارند.

مشخص نبودن نیازهای آماری کشور، موضوع دیگری بود که چند‌بار از سوی رئیس مرکز آمار مورد اشاره قرار گرفت. در واقع بین سیاست‌گذار و پژوهشگر، اجماعی بر سر موضوعاتی که در آن نیاز به تولید آمار است، وجود ندارد. اولویت‌های نظام آماری کشور باید تعیین شود تا مرجع آماری در این زمینه دچار سردرگمی نباشد.

از جمله چالش‌های دیگری که در این جلسه به آن اشاره شد، نامتناسب بودن حجم اعتبارات نظام آماری با نیازهای برنامه‌های ملی آمار کشور و کمبود نیروی متخصص در واحدهای آماری دستگاه‌های اجرایی بود. پارسا معتقد است که مرکز آمار با توجه به حجم وظایفی که برعهده دارد، نیروی انسانی کافی ندارد و باید در این راستا یک تغییر نگاه صورت گیرد.

نشانه‌های پررنگ منازعه

یک مناقشه جدی در لابه‌لای بحث‌های دیروز شکل گرفت. بحثی که ریشه تاریخی نیز داشت: جنگ آماری مرکز آمار و بانک مرکزی. موضوعی که چند بار از سمت پارسا مورد تاکید قرار گرفت، حذف موازی‌کاری آماری بود، طوری که آن را یکی از چالش‌های نظام آماری کشور و موجب سلب اعتماد عمومی از آمارهای رسمی عنوان کرد. مسوولان مرکز آمار معتقدند که در این زمینه توفیقات زیادی به‌دست آورده‌اند و تنها در مورد دو عدد همچنان موازی‌کاری وجود دارد. کیست که نداند منظور مرکز آمار از موازی‌کاری، تولید آمار از سوی بانک مرکزی است و آن دو عدد نیز نرخ تورم و رشد اقتصادی هستند. مرکز آمار می‌گوید تنها ۵ کشور در دنیا وجود دارند که نرخ تورم آنها را بانک مرکزی اعلام می‌کند. مسوولان بانک مرکزی نیز معتقدند با توجه به قدمت ۸۰ ساله این بانک در تولید آمار، ارائه نرخ تورم و رشد اقتصادی از سوی این نهاد یک ضرورت است. به پشتوانه همین قدمت است که در کشوری مانند آمریکا که از لحاظ آماری پیشرفته است، نرخ تورم را وزارت کار اعلام می‌کند. در واقع در آمریکا با توجه به اینکه از ابتدا این آمار را وزارت کار منتشر می‌کرده، پس از تشکیل مرکز آمار نیز این رویه حفظ شده است.

مسوولان بانک مرکزی اشکالات کارشناسی نیز در محاسبه آمار به مرکز آمار وارد می‌کنند. آنها معتقدند، روش محاسبه مرکز آمار برای محاسبه نرخ تورم نادرست است. مرکز آمار یک هفته آخر هر ماه را برای نرخ تورم به حساب نمی‌آورد و بر همین اساس در آخر اسفند نرخ تورم سال را اعلام می‌کند. این روش مورد نقد جدی بانک مرکزی است. علاوه بر بحث‌های کارشناسی، یک بند قانونی نیز وجود دارد که بانک مرکزی را مکلف به تولید آمار می‌کند. بند پ ماده ۱۰ احکام دائمی برنامه توسعه کشور این مجوز را صریحا به بانک مرکزی می‌دهد که اقدام به تولید و انتشار آمار کند. در این قانون که اواخر سال گذشته به تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان رسید، آمده است: «دستگاه‌های اجرایی مانند بانک مرکزی مکلفند در حدود وظایف قانونی خود و در چارچوب ضوابط و استانداردهای شورای عالی آمار ایران، آمار تخصصی حوزه‌های مربوط به خود را تولید و اعلام کنند. در این صورت آمار منتشره، آمار تخصصی رسمی است.» علاوه بر تکلیف قانونی، در عمل نیز جمع کثیری از استفاده‌کنندگان از آمارهای حساب‌های ملی، از آمارهای بانک مرکزی استفاده می‌کنند؛ از قبیل پژوهشگران، دانشجویان، سازمان‌های مختلف و حتی نهادهای بین‌المللی مانند صندوق بین‌المللی پول. در نتیجه اصرار مرکز آمار بر عدم انتشار آمار از سوی بانک مرکزی چندان موضوعیت ندارد.

جلسه دیروز نشان داد که همچنان روی یکی از بنیادهای آماری تفاهمی حاصل نشده است. کارشناسان معتقدند تولید آمار بر اساس استانداردهای آماری صورت می‌گیرد، استانداردهایی که مرجع بین‌المللی دارند و بر اساس همفکری که حاصل اندیشه عمومی جهان است، شکل می‌گیرد. تولیدکنندگان آماری نیز بر اساس آن استانداردها زیر نظر نهاد داخلی تولید آمار می‌کنند. نهاد تخصصی نرخ تورم و رشد اقتصادی در ایران بانک مرکزی است، چرا که تقاضاکننده اصلی این آمارها این نهاد است. در نتیجه تولید این آمار از سوی بانک‌مرکزی، با توجه به دسترسی به اطلاعات و تجربه طولانی مدت در آن، نباید چندان محل نزاع باشد.

در جلسه دیروز نتیجه مشخصی در این زمینه حاصل نشد، اما در راستای حل این موضوع پیشنهاد دادند که بند ۳ برنامه راهبردی اصلاح شود. در بند ۳ جهت‌گیری‌های کلان برنامه ملی آماری جدید آمده است: «باز مهندسی ساختار و وظایف نظام آماری ایران با محوریت موضوع مرجعیت آمارهای رسمی کشور.» این گزارش یک‌جهت‌گیری کلی را نشان می‌دهد.پیشنهاد این بود که به جای واژه «وظایف» از واژه «مدیریت» استفاده شود تا مدیریت شود که چه نهادی، چه آمار تخصصی را ارائه کند. باید منتظر ماند و دید که تا پایان آبان ۹۶، در زمان تصویب نهایی برنامه ملی آماری برای ۵ سال آینده این مناقشه حل خواهد شد یا خیر.