وسوسه الگوی چینی موجب شده است
بازگشت اروپا به سیاستهای حمایتی
نیوشا شایان مهر: در سالهای اخیر، اروپا به تدریج از یکی از بنیادیترین اصول اقتصادی خود فاصله گرفته است. این اصل بر محدود کردن کمکهای دولتی و حفظ شرایط رقابت در بازار تاکید داشت. با این حال مجموعهای از بحرانهای پیدرپی همچون کرونا، جنگ اوکراین، جهش قیمت انرژی، رقابت فزاینده چین و تنشهای ژئوپلیتیک جدید دولتهای اروپایی را به سمت مداخلهای بیسابقه در اقتصاد سوق داده است. اکنون یارانههای دولتی دیگر تنها ابزار اضطراری برای مدیریت بحران نیستند، بلکه به بخشی از استراتژی صنعتی و ژئوپلیتیک اتحادیه اروپا تبدیل شدهاند.
در این میان شکاف موجود میان کشورهای ثروتمند و اقتصادهای کوچک اتحادیه، نگرانیهای تازهای درباره آینده بازار اروپا ایجاد کرده است. آلمان و فرانسه با تکیه بر توان مالی قوی خودمیلیاردها یورو به صنایع داخلی تزریق میکنند. در مقابل بسیاری از کشورهای کوچکتر توان رقابت در این مسابقه یارانهای را ندارند. همزمان صنایع اروپایی استدلال میکنند بدون حمایت دولتها، رقابت با چین و آمریکا که هر دو از سیاستهای صنعتی تهاجمی و یارانههای گسترده استفاده میکنند، عملا غیرممکن است. فایننشال تایمز در گزارشی به این مساله پرداخته است که این مداخله تا کجا ادامه خواهد یافت و آیا اروپا در مسیر تبدیل شدن به اقتصادی دولتمحورتر قرار گرفته است یا خیر.
تقابل دو دیدگاه
صنایع اروپایی که در دوران همهگیری کرونا و بحران انرژی ناشی از حمله روسیه به اوکراین به دریافت کمکهای دولتی عادت کردهاند، پیش از این نیز از رقابت با کالاهای یارانهای چین نگران بودند. اکنون نیز تنشها در خاورمیانه هزینه انرژی را بیش از پیش به تحولات ژئوپلیتیک گره زده و بنگاههای اقتصادی دوباره به دنبال حمایت دولتها هستند. برای گونار گروبلر، مدیرعامل شرکت فولادسازی Salzgitter، کاهش انتشار کربن شبیه عبور از پلی است که ساختن آن پرهزینه بوده اما بدون حمایت نیز نمیتوان از آن گذشت و رها کردنش در میانه راه هم خطرناک است. او در توضیح دلیل نیاز شرکتش به دههامیلیارد یورو کمک دولتی میگوید که اکنون دغدغه اصلی شرکت این است که این پل ناگهان فرو نریزد و آنها را در میانه راه رها نکند. این استدلالی است که بیشتر شرکتها در سراسر اروپا مطرح میکنند.
در واکنش به این شرایط، کمیسیون اروپا قوانین مربوط به کمکهای دولتی که برای جلوگیری از ایجاد مزیت ناعادلانه از طریق یارانهها تدوین شده بود را تسهیل کرده تا دولتهای اروپایی بتوانند حمایتهای بیشتری به شرکتها ارائه دهند. براساس آخرین دادههای منتشر شده، کشورهای عضو اتحادیه اروپا در مجموع 168.23میلیارد یورو (معادل تقریبا یک درصد تولید ناخالص داخلی این بلوک) را صرف یارانههایی کردند که از نظر کمیسیون اروپا با قوانین اتحادیه سازگار تشخیص داده شده بود. بروکسل اذعان میکند روند بلندمدت کمکهای دولتی صعودی بوده است؛ بهطوریکه حتی پیش از جهش ناشی از همهگیری کرونا، حجم کلی این حمایتها بین سالهای ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۹ حدود ۵۰ درصد افزایش یافته بود. اگرچه پس از بحران، سطح این کمکها کاهش یافت، اما هنوز به میزان پیش از پاندمی بازنگشته است.
الکساندر تومبینسکی، شریک حقوقی شرکت Clifford Chance، میگوید: آنچه در ابتدا ابزارهای اضطراری بود، اکنون بهتدریج در حال تبدیل شدن به یک چارچوب دائمی سیاست صنعتی است. این رویکرد نیاز به حمایت قویتر دولتها در جهان چندقطبی را به رسمیت میشناسد. برخی معتقدند حرکت به سمت یارانههای بیشتر برای بقای صنایع اروپایی ضروری است و به حمایتهای عظیم دولتی چین از صنایع داخلی این کشور اشاره میکنند. به باور آنان اگر اروپا بیش از حد به اصول بازار آزاد پایبند بماند، خطر از دست دادن صنایع راهبردی به نفع چین و آمریکا را خواهد داشت. برای نمونه امانوئل مکرون، رئیسجمهور فرانسه، بارها از بروکسل خواسته دامنه کمکهای مجاز دولتی را گسترش دهد و استدلال کرده است که اروپا تنها جایی است که از بازیگران داخلی خود حمایت نمیکند.
در مقابل، منتقدان نگراناند که این یارانهها رقابت درون اتحادیه اروپا را مخدوش کند و به نفع قدرتهای بزرگتر مانند آلمان و فرانسه و به زیان کشورهای کوچکتر تمام شود؛ در عین حال شرکتهای ناکارآمد را سرپا نگه دارد و منابع مالیاتدهندگان را هدر دهد. به باور آنان وقتی ظرفیت کمکهای دولتی میان کشورهای عضو تفاوت چشمگیری دارد، ریسک چند تکه شدن بازار و انحراف تصمیمات سرمایهگذاری افزایش مییابد. برای نمونه برلین قادر است بسیار بیشتر از سایر اعضای اتحادیه برای حمایت از قهرمانان صنعتی خود هزینه کند و در نتیجه، بازار واحد اروپا از درون دچار شکاف میشود. در حال حاضر نیز این شکاف میان کشورها به چشم میخورد. در برخی مناطق صنایع میتوانند ۴۰ تا ۶۰ درصد هزینه پروژههای خود را از طریق کمکهای بلاعوض یا حمایتهای دولتی تامین کنید. در مقابل چنین حمایتی در کشوری همچون سوئد غیرقابل تصور است. این موضوع اکنون موجب شده که شرکتها به فکر سوق دادن سرمایهگذاری خود به سمت کشورهایی با ترازنامه و توان مالی قوی تر باشند.
تغییر در طرز فکر
برای دههها، دکترین اتحادیه اروپا درباره کمکهای دولتی ساده بود: کمتر، اما هدفمندتر. یارانهها بهعنوان یک شر ضروری تلقی میشدند که تنها برای جبران شکستهای آشکار بازار قابل قبول بود و تحت نظارت سختگیرانه نهادها قرار داشت. از نظر تئوریک، برهم زدن توازن بازار واحد اروپا به نفع کشورهایی که منابع مالی بیشتری برای حمایت از قهرمانان صنعتی خود داشتند، ممنوع بود. با این حال شروع پاندمی کرونا و مجموعهای از شوکها این رویکرد را دگرگون کرد. قوانین موقت اتحادیه اروپا به دولتها آزادی عمل بیشتری داد تا برای عبور شرکتها از بحران کرونا و بحران انرژی سال ۲۰۲۲ از آنها حمایت کنند. این روند در نهایت به اختصاص حجم عظیمی از کمکهای دولتی برای نجات اقتصاد آسیبدیده اروپا منجر شد. این بحرانها همزمان با گرایش گستردهتر به دولتگرایی در چین و آمریکا رخ داد.
افزایش رقابت از سوی شرکتهای چینی که از یارانههای سنگین دولتی بهره میبردند، برخی بنگاههای اروپایی را به مطالبه رویکرد مداخلهگرایانه دولتهایشان سوق داد. در همین حال اعتبارهای مالیاتی سخاوتمندانه آمریکا در قالب قانون Inflation Reduction Act در سال ۲۰۲۲، اروپا را با واقعیتی تلخ روبهرو کرد و بسیاری از دولتهای اروپایی احساس کردند که ناچارند در برابر یارانههای گسترده و سیاستهای خرید کالای آمریکایی برای پیشبرد گذار سبز واکنش نشان دهند. فرانسه، زادگاه سنت دولتمحوری اقتصادی، از این فرصت برای پیشبرد سیاست صنعتی فعال و کاهش محدودیتهای مربوط به یارانهها بهویژه در راستای تحقق اهداف اقلیمی اتحادیه اروپا استفاده کرد. مقامهای اروپایی تاکید میکنند که نظام یارانهای اتحادیه همچنان محدود و هدفمند است و برخلاف چین، درهای کمکهای بیضابطه را باز نکرده است. با این حال بسیاری معتقدند در جهانی که با چالشهای اقتصادی و رقابت قدرتهای بزرگ تعریف میشود، نگاه بنیادین اروپا به یارانهها تغییر کرده است.
کشوری با بیشترین نفوذ
در سال ۲۰۲۴، نزدیک به یکچهارم کل کمکهای دولتی پرداختشده در اتحادیه اروپا از سوی آلمان، بزرگترین اقتصاد این بلوک، اختصاص یافت. این رقم تا حدی به بزرگی اقتصاد آلمان مربوط میشود، اما نفوذ گسترده برلین در بروکسل و ضربهای که با قطع انرژی ارزان روسیه به صنایع این کشور وارد شد نیز در آن نقش داشته است. در مقابل اگرچه برخی اقتصادهای کوچکتر، مانند مجارستان و رومانی، سهم بیشتری از تولید ناخالص داخلی خود را صرف کمکهای دولتی میکنند؛ اما از نظر اسمی، توان مالی آنها قابل مقایسه با قدرت هزینهکرد برلین نیست. این عدم توازن در پایتختهای کوچک با ثروت کم اتحادیه نگرانیهایی ایجاد کرده است. برای نمونه پرتغال منابع انرژی تجدیدپذیر بهتری دارد اما ظرفیت کمتری برای اعطای یارانه در اختیار دارد. در مقابل فرانسه میتواند حمایت دولتی بسیار بیشتری ارائه کند.
برخی از منتقدان اختلاف سطح یارانهها میان کشورهای عضو اتحادیه را نوعی بازی با آتش توصیف میکنند؛ آن هم در شرایطی که بازار واحد اروپا یکی از قدرتمندترین ابزارهای این بلوک برای رقابت جهانی به شمار میرود. کشورهای اقتصادی لیبرالتر اروپا از جمله هلند و کشورهای نوردیک معتقدند اتحادیه اروپا بهجای تکیه بر یارانهها، باید بر افزایش رقابتپذیری بنیادین از طریق یکپارچهسازی بیشتر بازار واحد و تقویت زیرساختها و مهارت نیروی کار تمرکز کند. به عبارتی قوانین سهلگیرانه کمکهای دولتی، زمین بازی اروپا را از درون تکهتکه میکند؛ زیرا کشورهایی با ترازنامههای قویتر بیشترین منفعت را میبرند؛ و رقابتپذیری بلندمدت را نمیتوان بر پایه مسابقه یارانهای میان کشورهای عضو بنا کرد.
یورو برای انرژی
در هیچ زمینه ای، کمکهای دولتی به اندازه بخش انرژی آشکار نیست. از اواخر سال ۲۰۲۱ تا میانه ۲۰۲۳، کشورهای اتحادیه اروپا حدود ۵۴۰میلیارد یورو برای یارانه انرژی هزینه کردند. این اقدام با هدف محافظت از مصرفکنندگان در برابر شوک قیمتی ناشی از تهاجم روسیه به اوکراین و کاهش فشار هزینهها بر صنایع انرژیبر صورت گرفت. از این رقم، ۱۵۸میلیارد یورو مربوط به آلمان بود که صنایع آن وابستگی شدیدی به گاز روسیه داشتند. علاوه بر این پس از شوک انرژی ناشی از جنگ اوکراین، کمیسیون اروپا قوانین کمکهای دولتی را برای باقی این دهه تسهیل کرد تا دولتها بتوانند فناوریهای پاک و پروژههای کربنزدایی صنعتی را یارانهدهی کنند. با این حال برخی نگراناند که یارانههای بیشتر، بهجای اصلاحات ساختاری بازار، به پاسخ همیشگی دولتها در مواجهه با بحران تبدیل شده باشد.
هدر گراب، پژوهشگر ارشد اندیشکده اقتصادی Bruegel، میگوید: این بحرانها به دلایل مختلف همچنان تکرار خواهند شد، اما هر بار با آنها مثل یک حادثه استثنایی و قهری برخورد میشود. او معتقد است یارانههای آلمان، بهجای تشویق به کربنزدایی و اصلاحات ساختاری لازم برای مقابله با بحرانهای آینده، بیشتر به حفظ صنایع سنتی موجود کمک میکند. به گفته او این سیاستها فقط مصرفکنندگان را از افزایش قیمت سوخت محافظت نمیکند، بلکه آنها را از واقعیت ژئوپلیتیک هم دور نگه میدارد. برخی دیگر نیز میگویند این سطح از یارانهها کمکم به بخشی دائمی از اقتصاد اروپا تبدیل شده است.
در مقابل مدیران صنعتی استدلال میکنند که اروپا نهتنها برای مقابله با شوکهای انرژی، بلکه برای دفاع از صنایع خود در برابر رقابت جهانی یارانهای به کمکهای دولتی نیاز دارد؛ بهخصوص برای حفاظت از تولیدات سبز در برابر کالاهای ارزانتر تولیدشده در سایر نقاط جهان. آنها از کمیسیون اروپا میخواهند که نهفقط هزینههای سرمایهگذاری، بلکه هزینههای جاری شرکتها را نیز مشمول یارانه کند؛ بهویژه برای بنگاههایی که تلاش میکنند با صنعت عظیم انرژیهای تجدیدپذیر چین رقابت کنند.
رقابت با چین
تشدید رقابت جهانی بر سر یارانهها، شرکتهای اروپایی را نیز به درخواست کمکهای دولتی سوق داده است تا از قافله عقب نمانند؛ هرچند بسیاری از آنها همچنان تمایلی ندارند وابستگی خود به حمایت دولت را آشکارا مطرح کنند. سیاستمداران در پاریس، برلین و دیگر پایتختهای اروپایی معتقدند سیاست کمکهای دولتی اتحادیه باید خود را با عصر جدید رقابت ژئوپلیتیک سازگار کند؛ چرا که در این دوران رقبای خارجی نهتنها از حمایتهای گسترده دولتی برخوردارند، بلکه به انرژی ارزانتر و بازارهای داخلی بهتر نیز دسترسی دارند. در مقابل برخی هشدار میدهند که اروپا در تلاش برای کاهش وابستگی به چین، ممکن است به سمت نوعی دولتگرایی حرکت کند که بیش از سنت اقتصادی اروپا، به الگوی پکن شباهت دارد. در بروکسل نیز بسیاری نگراناند که ترکیب نفوذ آلمان در اتحادیه اروپا تحت رهبری مرتس و ابعاد عظیم یارانههای این کشور، در نهایت به دردسری برای اقتصاد و صنایع قاره تبدیل شود.
