روایت راجر مایرسون از دولتسازی (قسمت دوم)
معیارها برای مداخله دولتسازی
برخی پرسشهای عملی درباره دولتسازی
شاید اثبات ماهیت غیرامپریالیستی بدون‌‌‌‌‌خطر یک مداخله خارجی، صرفا با بر‌‌گزاری انتخابات تحت یک قانون‌اساسی موردتایید عامه مردم آسان به‌نظر برسد، اما سناریوهای قابل‌تاملی وجود دارند که تشریفات دموکراتیک می‌تواند پوششی برای نصب دولتی دست‌‌‌‌‌نشانده از سوی نیروهای مداخله‌‌‌‌‌گر خارجی باشد.
هنگامی که نیروهای خارجی برای یک ملت صلح می‌‌‌‌‌آورند آنها لاجرم باید درگیر تاسیس مدیریت دوره گذار برای نظارت بر بازسازی نظام سیاسی آن ملت بشوند. رهبر موقت این دولت دوره گذار نیاز به تایید مداخله‌‌‌‌‌کنندگان خواهد داشت و با تایید آنها، این رهبر قادر به دریافت حمایت از پشتیبانان خود خواهد بود.
این پشتیبانان که انتظار دارند رهبرشان احتمالا در نخستین انتخابات برنده شود، می‌توانند از نفوذ خود در کمیسیون قانون‌اساسی برای نوشتن پیش‌‌‌‌‌نویس قانون‌اساسی استفاده کنند که بر دولت متمرکز تحت رئیس‌جمهوری قوی تصریح دارد.
رای‌‌‌‌‌دهندگان که تنها بین پیش‌‌‌‌‌نویس قانون‌اساسی و بدیل تصریح نشده از هرج و مرج حق انتخاب دارند با احتمال زیاد به این قانون‌اساسی رضایت می‌دهند، سپس رهبر «موقت» تثبیت‌‌‌‌‌شده، با کنترل انحصاری که بر حامی‌‌‌‌‌پروری دولت و نظارت بر فرآیند انتخابات دارد، در موقعیت بسیار خوبی است تا در انتخابات ریاست‌جمهوری متعاقب آن در‌برابر هر رقیبی برنده شود. حقیقتا بسیاری از برجسته‌‌‌‌‌ترین رقبای بالقوه ممکن است تصمیم بگیرند که به نفع‌‌‌‌‌شان است شانس ارتقای سیاسی خود را با پیوستن به ائتلاف رهبر تثبیت‌‌‌‌‌شده بهبود بخشند به‌جای اینکه به رقابت علیه او تلاش کنند، بنابراین حتی با فرآیند رسما دموکراتیک همه‌‌‌‌‌پرسی و انتخابات، آینده سیاسی بلندمدت یک ملت می‌تواند تحت تسلط رهبری باشد که جایگاه خود را بیشتر مدیون مداخله‌‌‌‌‌گرهای خارجی است تا تایید مردم در داخل.
سناریوی فرضی ترسیمی در بالا شاید شباهت به توالی رویدادها در مداخلات دولتسازی اخیر داشته باشد، اما من تلاش نمی‌کنم هر رژیم موجود را به‌عنوان دست‌‌‌‌‌نشانده و سرسپرده قدرت‌های خارجی ترسیم کنم. نکته من این است که مداخله‌‌‌‌‌گرهای دولتسازی خارجی نیاز است کاری بیش از صرفا بر‌‌گزاری انتخابات انجام دهند؛ اگر که آنها می‌خواهند اطمینان باورپذیری به جهان بدهند که در حال ساختن دولتی هستند که واقعا مستقل و دموکراتیک است با یک رهبری سیاسی که واقعا از راه رقابت برای تایید مردم داخلی تعیین می‌شود.
یک نکته مهم درباره تشکیل رژیم کرزای در افغانستان این است که اگرچه آمریکا مداخله نظامی را هدایت کرد که طالبان را بیرون انداخت، فرآیند متعاقب بازسازی سیاسی در افغانستان تابع نظارت بین‌المللی گسترده از دیگر ملت‌ها و از دبیرکل سازمان‌ملل بود. چنین نظارت سیاسی چندملیتی می‌تواند یک روش مهم گواهی‌دادن باشد که مداخله‌‌‌‌‌کنندگان نظامی خارجی صادقانه هدفشان تشکیل دولت مستقل، نه عروسک دست‌‌‌‌‌نشانده امپریالیستی است.
اینک فرآیند نوشتن قانون‌اساسی را نیز ملاحظه می‌کنیم. اطمینان یافتن از این که جناح‌‌‌‌‌های سیاسی گوناگون دارای نمایندگی در کمیسیون نگارش قانون‌اساسی هستند کار مشکلی نیست، اما اگر کمیسیون می‌خواهد کاری اساسی بکند، یک جناح به احتمال زیاد نقشی برجسته در این کار ایفا می‌کند و احتمال زیادی دارد این جناح مسلط با رهبر دولت موقت متحد شود. این جناح مسلط سپس قدرت بیشماری خواهد داشت تا قواعد سیاسی آینده ملت را تعیین کند اگر بدیل آن هرج و مرج سیاسی باشد، اما باید بپرسیم چرا کمیسیون قانون‌اساسی باید فقط یک پیش‌‌‌‌‌نویس قانون‌اساسی را تهیه و عرضه کند؟
هیچ دلیل بنیادی وجود ندارد که چرا نویسندگان سرشناس یک قانون‌اساسی دموکراتیک باید قدرت خود را بدون هر رقابت دموکراتیک اعمال کنند. یک رویه بدیل می‌تواند اجازه‌دادن به هر گروه که بیش از یکسوم کمیسیون قانون‌اساسی را شامل می‌شود، باشد تا پیش‌‌‌‌‌نویس قانون‌اساسی را برای تایید مردم منتشر کند، سپس در صورتی‌که جناح مسلط بتواند پشتیبانی اجماعی دو سوم کمیسیون قانون‌اساسی را کسب کند عموم می‌توانند یک انتخاب رقابتی دموکراتیک بین دو پیش‌‌‌‌‌نویس قانون‌اساسی برای تایید داشته باشند. (آستانه یکسوم تضمین می‌کند که کمیسیون می‌تواند حداکثر دو بدیل برای عموم برای انتخاب‌کردن میان آنها گزارش دهد. اگر گزینه «رای‌دادن به هیچکدام» در رای تایید مجاز باشد پس نیاز به بازگشتن به کمیسیون جدید خواهد بود، فقط اگر هیچکدام از پیش‌‌‌‌‌نویس‌‌‌‌‌ها رای اکثریت را کسب نکند.)
حتی در مواردی که کمیسیون درنهایت به اجماع برسد که فقط یک قانون‌اساسی را گزارش دهد، توانایی یک اقلیت در کمیسیون به عرضه‌کردن بدیلی جداگانه به عموم می‌تواند امکان مذاکرات متوازن‌‌‌‌‌تر درون کمیسیون را فراهم کند، پس جناح مسلط معمولا ترجیح می‌دهد هر پیشنهادی از سوی اقلیت صادرکننده قانون‌اساسی جانشین را تایید نکند، اما این امکان جانشین می‌تواند به شکل معقول با معیارهای منشوری برای مداخله‌‌‌‌‌کنندگان دولتسازی خارجی توصیه شود، همچنان‌که آنها بر تاسیس کمیسیون تدوین قانون‌اساسی در یک ملت اشغال‌‌‌‌‌شده نظارت می‌کنند نیاز به اثبات باورپذیر تعهد خود به ساختن یک دولت واقعا دموکراتیک دارند.
اما قضیه کنترل بر فرآیند تهیه پیش‌‌‌‌‌نویس قانون‌اساسی جدید فقط بخش کوچکی از معضل بنیادی است که مداخله‌‌‌‌‌کنندگان خارجی با آن برخورد می‌کنند. آنها وعده ساختن دولتی مستقل در یک ملت اشغال‌‌‌‌‌شده را می‌دهند. هسته حیاتی این معضل به واگذاری قدرت و اختیار به دولت موقت بازمی‌‌‌‌‌گردد. هرکس که کنترل دولت موقتی در دوره گذار را به‌دست می‌آورد قدرت توزیع حامی‌‌‌‌‌پروری و ساختن شبکه‌ای از پشتیبانان در سراسر ملت را دارد، اما پس از مداخله دولتسازی معمولا یک خلأ سیاسی ملی وجود دارد، چون خارجیانی که دخالت کردند با هدف نابود‌کردن نظام سیاسی غیرقابل‌پذیرش از نظر بین‌المللی یا پایان‌دادن به ازهم‌‌‌‌‌گسیختگی پرهرج‌‌‌‌‌ومرج یک حکومت بوده‌است. در این خلأ سیاسی، توانایی رهبر موقت به ساختن نخستین شبکه حامی‌‌‌‌‌پروری ملی پس از مداخله می‌تواند مزیتی قاطع نسبت به همه رقبای بالقوه باشد، بنابراین مداخله‌‌‌‌‌کنندگان خارجی با تحویل‌دادن اختیار گذار «موقت» به یک رهبر، شاید واقعا در حال انتخاب رهبر بلندمدت آن ملت باشند.
یک روش برای مداخله‌‌‌‌‌کنندگان خارجی تا مانع انتخاب رهبر موقت برای ملت اشغال‌‌‌‌‌شده شوند حفظ کنترل خارجی مستقیم بر دولت در دوره گذار است همان کاری که آمریکا با انتصاب پل برمر به ریاست حکومت ائتلاف موقت در عراق پس از اشغال ۲۰۰۳ کرد. ظاهرا این رویکرد موفق به حل مشکل کاهش نفوذ سیاسی خارجی نمی‌شود، بلکه فقط آن را از حالت مخفی به علنی تبدیل می‌کند.
اما دست‌‌‌‌‌کم دو روش مهم برای مداخله‌‌‌‌‌کنندگان خارجی وجود دارد تا در دولت موقت اقتدار سیاسی را به رهبران بومی انتقال دهند بدون اینکه اقتدار کلی در دستان هر رهبر عالی جای گیرد. نخست، این اختیار و اقتدار عظیم در دولت موقت را می‌توان به شوراهای منتخب محلی واگذار کرد تا از‌دادن همه اقتدار به یک رهبر ملی خودداری شود. دوم، اختیارات اداری ملی که قابل تمرکززدایی نیست را می‌توان به یک مجلس ملی دارای نمایندگی گسترده واگذار کرد که قدرت انتخاب وزرای ملی سرشناس را دارد و آنها را در هر زمان، تحت یک نظام پارلمانی معیار جایگزین کرد. در واقع دولت آمریکا طی دوره گذار انقلابی خود به استقلال واجد هر دو این اصول تمرکززدایی و مسوولیت پارلمانی بود که تحت اصول کنفدراسیون و از ۱۷۷۶ تا ۱۷۸۸ به‌کار رفت، اما مداخلات دولتسازی اخیر آمریکا راه را برای رژیم‌‌‌‌‌های تمرکزگراتر هموار کرده‌است.
موفقیت دموکراسی به تعاملات حیاتی میان عرصه سیاست محلی و ملی بستگی دارد. برای درک چرایی آن، نیاز به اندیشیدن دقیق‌تر درباره ماهیت دموکراسی به‌مثابه یک نظام رقابتی است. حتی با وجود انتخابات آزاد، این امکان هست که یک حزب سیاسی فاسد، قدرت را به چنگ آورده و حفظ کند اگر رای‌‌‌‌‌دهندگان بر این باور باشند که نامزدهای سایر احزاب در مقام مقایسه بهتر نیستند، بنابراین موفقیت دموکراسی نیازمند چیزی بیش از صرف بر‌‌گزاری انتخابات است؛ دموکراسی نیازمند نامزدهای جایگزینی است که شهرت دموکراتیک خوبی برای استفاده مسوولانه از قدرت داشته باشند که به نفع عامه مردم باشد، نه اینکه فقط به حلقه کوچک پشتیبانان خود پاداش دهد.
داشتن سابقه در استفاده مسوولانه از منابع عمومی در دولت محلی می‌تواند یک رهبر محلی را شایسته تبدیل‌شدن به‌نامزد رقیب برای کسب قدرت در سطوح بالاتر دولت کند، بنابراین دموکراسی محلی می‌تواند کمک کند تا دموکراسی ملی را رقابتی‌‌‌‌‌تر سازد؛ در واقع دموکراسی محلی می‌تواند موانع در‌برابر ورود به رقابت دموکراتیک ملی را کاهش دهد.
عکس آن، احزاب سیاسی ملی نیز با پشتیبانی مالی از نامزدهای جایگزین در انتخابات محلی می‌توانند کمک کنند تا دموکراسی محلی رقابتی‌‌‌‌‌تر شود. روسای سیاسی محلی باید بدانند که اگر آنها پشتیبانی مردمی را ازدست بدهند، با چالشگران جدی مواجه می‌شوند که توسط حزب ملی رقیب پشتیبانی شدند. از نخستین نشست‌های سازمانی، در انتخابات محلی باید نمایندگانی از دو یا چند حزب حضور داشته باشند که پایبندی خود به دموکراسی را حفظ می‌کنند. چنین احزاب سیاسی به‌طور طبیعی در یک مجلس ملی پروبال می‌گیرند و شکوفا می‌شوند. به محض اینکه اعضای مجلس ملی انتخاب شدند یک قاعده خوب می‌تواند این باشد که هر حزبی که توسط دست‌‌‌‌‌کم کوچک‌ترین فراکسیون در مجلس ملی موردتایید قرار گرفت باید قادر به مشارکت در همه انتخابات‌‌‌‌‌ها، هم در معرفی نامزدها و هم در پایش فرآیند انتخاباتی، باشد.
اما باید توجه داشت که تشکیل ائتلاف اکثریت برای انتخاب نخست‌وزیر در دولت پارلمانی جدید عراق پس از ۲۰۰۴ فرآیندی طولانی و دشوار بود. این مشکل را آسانتر می‌توان درک کرد اگر تشخیص دهیم که در ملتی بدون سابقه اخیر از دولت دموکراتیک مبتنی بر قانون‌اساسی، احتمالا هیچ رهبر سیاسی دارای سوابق اثبات‌‌‌‌‌شده در پایبندی مورد وثوق به توافق‌های تقسیم قدرت به شکل قانونی با شرکای ائتلافی وجود ندارد. در نظام سیاسی اقتدارگرا، انتظار عمومی این است که هر رهبر عالی قدرت را در دستان شبکه پشتیبانان وفادار خود متمرکز خواهد کرد، بنابراین تعجبی ندارد که تلاش‌ها برای تشکیل ائتلاف در نخستین دولت موقت مستلزم تشویق فعالانه مداخله‌‌‌‌‌گران خارجی باشد مانند هنگامی که آمریکا هدایتگر گزینش حامد کرزای و ایاد علاوی برای رهبری نخستین دولت‌های پس از مداخله در افغانستان (۲۰۰۲) و عراق (۲۰۰۴) بود، اما این عامل نفوذ بیرونی می‌تواند تخفیف یابد اگر مداخله‌‌‌‌‌کنندگان خارجی از حق یک اکثریت در مجلس ملی برای نام بردن رهبر ملی جدید در هر زمان پس از آن، مطابق با قاعده پارلمانی با رای عدم‌‌‌‌‌اعتماد سازنده، پشتیبانی کنند. دیگر ستون‌‌‌‌‌های مهم یک دولت جدید شامل نیروهای امنیتی آن و نیز ارگان‌های اداری می‌شوند. شکل‌‌‌‌‌گیری و توسعه نیروهای حرفه‌‌‌‌‌ای نظامی و انتظامی از نکات تمرکز اصلی در کتابچه راهنمای ضدشورش نیروی زمینی ارتش آمریکا است و تربیت کارکنان حرفه‌‌‌‌‌ای برای وزارت مالیه که بتوانند کنترل قابل‌اتکایی بر خرج‌کرد منابع دولتی داشته باشند ازجمله موارد تاکید شده‌است. اما انگیزه‌‌‌‌‌ها در چنین واحدها و ارگان‌هایی نهایتا به رهبری سیاسی بستگی دارد. اگر رهبران سیاسی از معیارها و ضوابط مربوط به ارزیابی و پاداش‌‌‌‌‌دهی به خدمت افراد حرفه‌‌‌‌‌ای در نظام خدمات کشوری پشتیبانی نکنند پس این معیارها را نمی‌توان حفظ کرد. رهبران سیاسی محلی نقش حیاتی در نظارت بر پلیس محلی دارند، بنابراین در پاسخ به پرسش اولیه ما که برای ساختن جامعه دموکراتیک موفق چه چیزهایی باید در اولویت باشد، توسعه سیاسی باید به‌عنوان اولویت نخست حیاتی دیده شود که بنیاد هر چیزی در بازسازی ملی است.
من استدلال کرده‌‌‌‌‌ام که کلید توسعه سیاسی دموکراتیک، افزایش‌دادن موجودی رهبران دارای حسن‌شهرت در استفاده از منابع عمومی برای ارائه خدمات عمومی است. ارزشمندی راه‌‌‌‌‌ها و مدارس جدید را نباید بیش از این هدف سیاسی حساب کرد. وقتی هدف اصلی بازسازی سیاسی است سنجه اساسی موفقیت برای هر پروژه توسعه اقتصادی، چگونگی ارتقابخشی شهرت آن دسته از رهبران سیاسی است که منابع پروژه را خرج می‌کنند، بنابراین همه خدمات عمومی و پروژه‌های توسعه‌‌‌‌‌ای باید توسط رهبران سیاسی بومی هدایت شود اما این رهبران باید شامل هر دو رهبران ملی و محلی خودمختار باشد. برای هموار‌کردن مسیر رهبری سیاسی در همه سطوح، کمک خارجی باید میان دولت‌های ملی و محلی توزیع شود. حسابداری عمومی شفاف باید برای همه مخارج عمومی الزامی باشد؛ هم از سوی کمک‌کننده‌‌‌‌‌های خارجی و وزارت مالیه ملی، تا اطمینان یابیم مردم این کشور امکان فهمیدن آنچه رهبرانشان خرج کرده‌اند و آنچه از این مخارج عاید شده‌است را دارند.
نتیجهگیری
برای پاسخ به این پرسش که چگونه به یک ملت کمک کنیم تا نظام سیاسی دموکراتیک قوی را توسعه دهد نیازمند بسط‌دادن درکی عمیق‌تر از نظام‌های سیاسی به‌طور کلی و دموکراسی به‌طور خاص هستیم. تحت هر نظام سیاسی، قدرت در دست رهبرانی است که شبکه‌‌‌‌‌ها یا احزاب سیاسی را با وعده‌دادن به پشتیبانان خود که خدمت وفادارانه بهترین پاداش را خواهد داشت، سازماندهی می‌کنند. در نظام دیکتاتوری، قدرت ملی را شبکه سیاسی یک رهبر اعمال می‌کند که هیچ رقیبی را تحمل نمی‌کند. در دموکراسی، رهبران گوناگون با شبکه‌‌‌‌‌های سیاسی رقیب باید برای گرفتن نظر مثبت رای‌‌‌‌‌دهندگان به‌عنوان کلید ورود به قدرت رقابت کنند. رقابت دموکراتیک کارآمد مستلزم این است که رای‌‌‌‌‌دهندگان باید قادر به شناسایی دو یا چند نامزد حائز شرایط دارای خوشنامی برای هر پست انتخابی باشند.
بنابراین برای ساختن دموکراسی در دوره گذار از دخالت خارجی، باید فرصت و زمانی باشد که شکل‌‌‌‌‌های جدید رهبری سیاسی دموکراتیک در آن ملت توسعه یابد. قدرت‌های مداخله‌‌‌‌‌گر در این دوره گذار باید هر آنچه که در توان دارند را صرف خلق فرصت‌ها برای رهبران محلی به توسعه‌دادن خوشنامی در خرج‌کردن مسوولانه منابع عمومی کنند و نیز برای رهبران ملی تا خوشنامی لازم برای همکاری سازنده با مقامات محلی مستقل انتخاب‌شده و با رهبران دیگر جناح‌‌‌‌‌ها در مجلس ملی را توسعه دهند.
این شهرت‌‌‌‌‌ها مبنای بلندمدت ضروری دموکراسی در این ملت خواهد بود. از این‌منظر، تعدادی اصول اساسی پیشنهاد می‌شود که می‌تواند در یک منشور یا برنامه معیار برای دولتسازی دموکراتیک گنجانده شود. به‌عنوان یک نظریه‌‌‌‌‌پرداز بازی، درک می‌کنم که قواعد خاص آن بازی اهمیت دارد، بنابراین به من اجازه می‌دهد تا این پیشنهادها را به‌عنوان یک قالب معیار خیلی خاص خلاصه کنم که می‌توان در هر‌کدام از این مداخلات به‌کار بست. نخست، با گسترده‌‌‌‌‌ترین نظارت سیاسی چندملیتی ممکن، قدرت‌های مداخله‌‌‌‌‌گر می‌توانند عهده‌‌‌‌‌دار تشکیل یک مجلس ملی موقتی با نمایندگی گسترده شوند، سپس با مشارکت احزابی که در این مجلس موقتی نماینده دارند، انتخابات محلی برگزار شود که اعضای شوراهای محلی در مناطق و محلات سراسر کشور انتخاب می‌شوند. به محض استقرار این شوراهای محلی، مجلس ملی دوره گذار را می‌توان ایجاد کرد که از نمایندگان این شوراهای محلی تشکیل می‌شود (همانگونه که در انقلاب آمریکا تحت اساسنامه موقتی کنفدراسیون اجرا شد.) مرجع اجرایی ملی در دوره گذار می‌تواند در اختیار نخست‌وزیر و کابینه باشد که مسوولیت پارلمانی به مجلس ملی واگذار می‌شود. درکمیسیونی که برای نوشتن قانون‌اساسی دائمی تشکیل می‌شود، هر اقلیتی که بیش از یکسوم کمیسیون را داشته باشد اجازه دارد تا یک پیش‌‌‌‌‌نویس قانون‌اساسی جایگزین از سوی ملت را برای تایید مورد ملاحظه قرار دهد. در تمام این دوره گذار، کمک خارجی را می‌توان میان هر دو مرجع اجرایی ملی و شوراهای محلی توزیع کرد، به‌نحوی‌که فرصت‌ها برای رهبران محلی و ملی به شکل گسترده توزیع شود تا توانایی آنها در خرج‌کردن مسوولانه منابع عمومی به اثبات برسد. کمک‌‌‌‌‌کنندگان خارجی باید در کنار وزارت مالیه ملی کار کنند تا به مردم این کشور حسابداری کاملا شفاف از وجوه کمکی که رهبرانشان باید در همه سطوح دولت خرج کنند، آموزش داده شود.
جست‌وجوی ما برای اصول هدایت‌‌‌‌‌کننده دولتسازی دموکراتیک پس از یک مداخله نظامی بین‌المللی، نه برای توجیه چنین مداخلاتی، بلکه کاهش‌دادن پیامدهای آنها است. مداخله‌‌‌‌‌کنندگان خارجی که به شکل نظامی بخشی یا همه یک ملت را اشغال کردند به ناگزیر توانایی بیشماری برای زیان رساندن و مقداری توانایی برای کمک‌کردن به مردم ملت اشغال‌‌‌‌‌شده دارند. هدف در اینجا درک چگونگی بهترین تلاش برای تقویت توسعه بنیان‌‌‌‌‌های دموکراتیک قوی برای دولت استقرار یافته بوده‌است.
