حراست از مالکیت؛ مانع فساد

آویناش دیکسیت، استاد بازنشسته اقتصاد دانشگاه پرینستون است. او علائق پژوهشی گسترده‌‌‌ای شامل نظریه اقتصاد خرد، نظریه بازی، تجارت بین‌الملل، سازمان صنعتی، نظریه‌‌‌های رشد و توسعه، اقتصاد عمومی، اقتصاد سیاسی و اقتصاد نهادی جدید را دارد و کتاب‌‌‌ها و مقالات زیادی در این موضوعات نوشته است. دیکسیت متولد ۱۹۴۴ در شهر بمبئی هند و شهروند آمریکاست.

مشکل فساد در نظریات اخیر مربوط به سیاستگذاری توسعه، بسیار پررنگ بوده است. برای مثال تارنمای حکمرانی بانک جهانی تقریبا فقط روی فساد متمرکز شده است. در سطح کشوری نیز اندیشمندان اقتصادی، فساد را مانع اساسی رشد اقتصادی معرفی می‌کنند. اما فساد تنها بخشی از مساله کلی‌‌‌تر «حکمرانی اقتصادی» و مسائل کلی‌‌‌تر سیاستگذاری مرتبط با طراحی و اصلاح نهادهای حکمرانی است. در این سخنرانی برخی از این مسائل را مطرح می‌‌‌کنم. به این منظور از پژوهش‌‌‌های چند همکار و نیز برخی پژوهش‌‌‌های خودم استفاده و تلاش می‌‌‌کنم این یافته‌‌‌ها را در بستر خاص اقتصاد و جامعه هند تحلیل و تفسیر کنم. با این حال از دو جنبه نقطه‌ضعف دارم: نخست اینکه کار اصلی من نظریه‌‌‌پردازی است و تخصصم اقتصاد توسعه نیست؛ دوم اینکه عمده پژوهش‌‌‌هایم بر درک و برداشتم از پژوهش‌‌‌های تجربی و تاریخی درباره برخی دیگر از کشورها و زمان‌‌‌ها متکی بوده و بر مسائل هند متمرکز نبوده است. بنابراین به نظرات و پیشنهادهایم باید همدلانه اما اثبات‌‌‌نشده نگاه کرده و آنها را با احتیاط فراوان تفسیر کرد.

حکمرانی چیست؟

حکمرانی اقتصادی متشکل از بسیاری سازمان‌ها و اقدامات ضروری برای عملکرد خوب بازارهاست که مهم‌ترین آنها حفاظت از حقوق مالکیت، تنفیذ قراردادها و تهیه و تدارک زیرساخت‌‌‌های فیزیکی و اطلاعاتی هستند. در بیشتر اقتصادهای مدرن، دولت‌‌‌ها این خدمات را تقریبا با کارآیی بالایی ارائه می‌کنند و علم اقتصاد مدرن آنها را مفروض و بدیهی می‌گیرد. اما مواجهه کشورهای کمتر توسعه‌‌‌یافته و کشورهای سوسیالیستی سابق با مشکلات اصلاحات بازارمحور، اقتصاددانان را بر آن داشت تا توجه ویژه‌‌‌ای به مشکلات حکمرانی و نیز نهادهای حکمرانی کنند. در این سخنرانی به ارائه مختصر و گزینشی این پژوهش‌‌‌های جدید می‌‌‌پردازم و تلاش می‌‌‌کنم به چند نتیجه‌‌‌گیری برسم که احتمال می‌‌‌دهم برای هند امروز و دیگر کشورهای درحال توسعه مفید باشد.

درباره اهمیت حقوق مالکیت مطمئن قطعا نمی‌‌‌توان تردید کرد. بدون این حقوق، کمتر کسی حاضر می‌شود دارایی‌‌‌های فیزیکی و فکری را که برای پیشرفت اقتصادی ضروری است ایجاد کند یا بهبود بخشد. د سوتو، اقتصاددان پرویی در کتاب «راز سرمایه» با استدلال‌‌‌های قانع‌‌‌کننده و شواهد روشن این واقعیت را نشان می‌دهد. امنیت حقوق مالکیت، انگیزه پس‌‌‌انداز و سرمایه‌گذاری را تقویت می‌کند. اگر دیگران از زمین و سرمایه شما بهتر استفاده می‌کنند می‌‌‌توان دارایی خود را به آنها اجاره داد یا حتی به قیمت بالایی فروخت، بنابراین از استفاده‌‌‌های ناکارآی حلقه خودی‌‌‌ها جلوگیری می‌شود. همچنین از دارایی‌‌‌ها می‌‌‌توان در نقش وثیقه برای گرفتن وام و گسترش دادن کسب‌وکار استفاده کرد. امنیت حقوق مالکیت نه‌تنها باعث افزایش عرضه سرمایه و کارآیی در تخصیص آن می‌شود، بلکه عرضه نیروی کار را نیز افزایش می‌دهد. زمانی که اسناد مالکیت زمین و سرمایه رسمی و مطمئن باشد، نیاز به صرف وقت و تلاش برای محافظت از حقوق خود نیست و می‌‌‌توان نیروی کار و وقت خود را در استفاده‌‌‌های مولد به خدمت گرفت. پژوهش‌‌‌های تجربی درباره برنامه اسناد مالکیت در پرو اثرات بزرگ و قابل‌‌‌توجهی نشان می‌دهد: «یک خانواده معمولی که ساکن زمینی بدون مجوز است، به محض گرفتن سند مالکیت ملک باعث ۱۴‌درصد افزایش ساعات کار خانوار، ۲۸‌درصد کاهش احتمال درون خانه کار کردن و ۵/ ۷‌درصد کاهش احتمال کار کودکان در میان خانوارهای تک‌‌‌سرپرست شد. برآوردهای سری زمانی هم نشان داد که خانواده‌‌‌های ساکن محلات غیرمجاز، وقتی تحت پوشش برنامه اعطای سند مالکیت قرار گرفتند، عرضه نیروی کارشان ۱۳ساعت در هفته افزایش یافت.»

در مورد هند، سند مالکیت زمین شاید مهم‌ترین مساله در حقوق مالکیت باشد. مجادله درباره فروش زمین در «مناطق ویژه اقتصادی» نمونه‌‌‌ای از این موارد است. درباره مزایای سیاست مناطق ویژه اقتصادی می‌‌‌توان و باید بحث کرد، اما اگر ترس‌‌‌هایی درباره ابطال حقوق و منافع اعطاشده از طریق فرآیند سیاستگذاری مناسب، مطرح شود، چنین عدم‌‌‌قطعیتی سرمایه‌گذاران را منصرف کرده و منافع بالقوه این مناطقه قطعا محقق نخواهد شد. در سطح خرد هم که نگاه شود، عدم‌امنیت حقوق زمین و تکه‌‌‌پاره شدن و قطع‌‌‌بندی زمین ناشی از مشاجره‌‌‌های درون خانواده‌‌‌های گسترده، ازجمله محدودیت‌های جدی برای رشد کشاورزی به حساب می‌‌‌آیند.

ارتباط امنیت قراردادها شاید چندان روشن به نظر نرسد، اما به همان اندازه مهم است. در بیشتر معاملات اقتصادی که برای همه طرف‌‌‌های معامله منفعت اقتصادی ایجاد می‌کند، برخی از طرف‌‌‌ها با نقض شرایط توافق صریح یا ضمنی خود، می‌‌‌توانند منفعت خصوصی اضافی کسب کنند، در عین حال که به دیگران خسارت وارد می‌کنند. ترس از چنین سوءاستفاده‌‌‌ای از سوی طرف دیگر ممکن است ابتدا هر کدام از طرفین را از بستن قرارداد منصرف کند. این موضوع را دیگو گامبتا در بررسی جامعه‌‌‌شناختی قوم‌‌‌نگاری خود درباره مافیای سیسیل به‌‌‌خوبی نشان داد. او در جریان مصاحبه‌‌‌های خود از زبان یک دامدار شنید: «وقتی قصاب برای خرید دام می‌‌‌آید، می‌‌‌داند که می‌‌‌خواهم [با دادن دام بی‌‌‌کیفیت] به او کلک بزنم. اما من هم می‌‌‌دانم که او قصد دارد به من کلک بزند [با بدقولی در پرداخت پول دام]. بنابراین ما به پپه [سرکرده مافیا] نیاز داریم تا معامله بین ما جوش بخورد و هر دوی ما به پپه کارمزد یا حق دلالی می‌‌‌دهیم.» پپه با ارائه سازوکار اجرای قرارداد، امکان معامله دوجانبه سودآور را برای آن دو فراهم می‌کند و او این کار را با انگیزه سود می‌کند؛ دقیقا مانند هر کاسبی که هر خدمتی را که دیگران حاضر به پرداخت پولش باشند ارائه می‌دهد. این مثال یک نکته دیگر را نیز نشان می‌دهد که برای موضوع بحث ما مهم است: حکمرانی لزوما نباید توسط دولت به‌عنوان بخشی از خدمات عمومی آن ارائه شود. این امکان وجود دارد که طرفین خصوصی با انگیزه‌‌‌های دیگری این کار را انجام دهند. در بیشتر کشورها، حتی در کشورهای پیشرفته، ترکیبی از نظام حقوقی رسمی و طیف غنی و پیچیده از نهادهای اجتماعی غیررسمی حکمرانی وجود دارد. عمق و شدت این ترکیبات نشان‌دهنده سطح توسعه اقتصادی کشور است و درنتیجه آتیه اقتصادی آن را روشن می‌‌‌سازد.

این بحث شیوه قدیمی «بازار در برابر دولت» را به کار نمی‌گیرد. بلکه بحث بر سر این است که چگونه انواع گوناگون نهادها (دولتی و غیردولتی، رسمی و غیررسمی، صنعت‌‌‌محور یا جامعه‌‌‌محلی‌‌‌محور، انفرادی یا ترکیبی) می‌‌‌توانند پشتیبانی‌‌‌های موردنیاز برای فعالیت اقتصادی موفق (مبادله، تولید، انباشت دارایی، نوآوری و...) را فراهم کنند و آیا این فعالیت‌‌‌ها در بازارهای متعارف انجام می‌شود یا خیر. پس باید پا را از بحث‌‌‌های بی‌‌‌حاصل قدیمی فراتر گذاشت و بر موضوعاتی که واقعا مهم هستند تاکید کرد.

نیروهایی که حقوق مالکیت و قراردادها را تهدید می‌کنند کدامند و چگونه می‌‌‌توانیم برای مقابله با این تهدیدها، نهادهای مناسبی طراحی و نیز آنها را اصلاح کنیم؟ برای پاسخ به این پرسش‌‌‌ها ابتدا برخی مفاهیم و مثال‌‌‌های نظری می‌‌‌آوریم.

حقوق مالکیت

اگر بازوی اجرای قانون دولت خیلی دور یا ضعیف باشد، عده‌‌‌ای از هر فرصتی برای سرقت اموال باارزش دیگران استفاده می‌کنند. البته نهادهای غیردولتی زیادی وجود دارند که تلاش می‌کنند این ریسک را کاهش دهند. والدین و معلمان مدرسه که می‌‌‌کوشند هنجارهای احترام به اموال دیگران را در سنین تاثیرگذار در کودکان به آنها بفهمانند. افرادی که شخصا از اموال خود محافظت می‌کنند و به برقراری نظم و امنیت اجتماعی کمک می‌کنند. جوامع محلی حتی می‌‌‌توانند مجموعه قوانین مالکیت خاص خود را ایجاد کرده و بسط دهند. شواهدی در این مورد از برخی مکان‌‌‌های غیرعادی داریم؛ مانند غرب وحشی آمریکا و نهنگ‌‌‌های نیوانگلند. درجات موفقیت چنین ترتیباتی بسیار متفاوت است، چون هر کدام با محدودیت‌های خاص خود درباره آنچه می‌‌‌توان مشاهده و اجرا کرد، مواجه هستند. در واقع حتی قوانین نیز باید با این محدودیت‌ها تطبیق یابند؛ تلاش برای اجرا کردن مجموعه‌‌‌ای از قوانین سختگیرانه غیرقابل اجرا تنها کاری که می‌کند بدنام و بی‌‌‌اعتبار کردن کل چارچوب است.

بنابراین دزدی خصوصی زمانی رونق می‌گیرد که قوانین عمومی ضعیف باشد و نهادهای خصوصی فقط تا حد محدودی می‌‌‌توانند با آن کنار بیایند. با این حال، بزرگ‌ترین تهدید به حقوق مالکیت در بسیاری از کشورها نه از ناحیه افراد خصوصی که از ضعف نهادهای دولتی سوء‌‌‌استفاده می‌کنند، بلکه از ناحیه خود دولت و عمال آن اعمال می‌شود. نیازی نیست که این تهدیدها به شکل دزدی آشکار درآیند. در واقع مصادره‌‌‌ها یا ملی‌‌‌شدن‌‌‌های بدون دادن غرامت و جبران خسارت در چهاردهه گذشته نسبتا نادر بوده است (اما نشانه‌‌‌هایی از افزایش چنین توقیف و تصرفاتی از سوی دولت‌‌‌های پوپولیستی در برخی کشورها و بزرگ‌‌‌شدن غیرعادی دولت‌‌‌ها در جاهای دیگر دیده می‌شود). مشکلات به احتمال زیاد غیرمستقیم هستند؛ افزایش غیرمنتظره و خودسرانه نرخ‌های مالیاتی و اعمال محدودیت در استفاده از اموال و بازگرداندن سودها به خارج و معلق نگه‌داشتن پرونده‌‌‌ها تا آخرین لحظه از سوی مقاماتی که درخواست رشوه می‌کنند.

می‌‌‌خواهم تاکید کنم که مشکل بزرگ در اینجا عبارت است از غیرمنتظره و خودسرانه بودن این اقدامات از ناحیه دولت و کارکنان آن. مالیات قابل پیش‌بینی یا میزان رشوه و فساد قابل پیش‌بینی نیز مانع فعالیت اقتصادی می‌شود، اما اثر بازدارنده عدم‌‌‌قطعیت‌‌‌ها احتمالا بسیار بیشتر است (در واقع قطعیت و ثبات سیاست‌‌‌ها نقش بسیار تعیین‌‌‌کننده‌ای در تشویق به سرمایه‌گذاری دارد). به گفته لنت پریجت «در حکومتی با ثبات نهادی معقول که خیلی هم ناکارآ نباشد، میزان تولید ناخالص داخلی سرانه به‌سرعت افزایش می‌‌‌یابد تا به سطح نیمه‌صنعتی‌‌‌شدن برسد. در بهترین حالت ممکن، این نوع رژیم‌‌‌ها، در حالی که سطوح بالایی از فساد را تحمل می‌کنند، میزانی از عملکرد را نیز می‌‌‌طلبند؛ چنان که فساد اوضاع را کامل به‌‌‌هم‌‌‌نریزد.» به شرط «رسیدن تا سطح نیمه‌‌‌صنعتی شدن» توجه کنید. پیشرفت فراتر از این نقطه به چیزهای بیشتری نیاز دارد: «سیاست‌‌‌های موردنیاز برای آغاز‌ گذار از تعادل کم‌‌‌درآمدها به وضعیت رشد سریع کاملا متفاوت از سیاست‌‌‌هایی است که برای احیای مجدد رشد در کشور با درآمد متوسط لازم است.» بنابراین اگر کشوری مثل هند می‌‌‌خواهد به پیشرفتی فراتر از مرحله کنونی توسعه خود برسد، مهار فساد خیلی مهم می‌شود.

مردم چگونه می‌‌‌توانند مطمئن شوند که دولت و کارکنان آن به حقوق مالکیت احترام می‌‌‌گذارند؟ انتظار اینکه دولت اقدام به از بین بردن فساد کند شاید انتظار بیهوده‌‌‌ای باشد. نهایت کاری که هر فردی که حقوقش پایمال شده است می‌‌‌تواند بکند این است که سعی کند دوباره با آن اداره یا مقام رسمی رودررو نشود. در بدترین حالت هم کناره‌‌‌گیری از آن شکل فعالیت اقتصادی است. او نمی‌‌‌تواند به‌تنهایی دوستانش را متقاعد کند که به نمایندگی از وی در تحریم شرکت کنند؛ آنها از همراهی با نظام حاکم چیزهای زیادی به دست می‌‌‌آورند و آن مقام رسمی همیشه می‌‌‌تواند قول برخورد بهتر را به آنها بدهد. بنابراین از افراد کاری برنمی‌‌‌آید و اقدام جمعی مورد نیاز است. پژوهش‌‌‌های اقتصاددانان نهادگرا نشان می‌دهد که چگونه صنف بازرگانان در اروپای قرون‌وسطی با اقدام جمعی توانستند جلوی مصادره اموال خارجی‌‌‌هایی را که در قلمرو آنها تجارت می‌‌‌کردند از سوی پادشاهان بگیرند. شاید کنفدراسیون‌‌‌های صنایع در اقتصادهای مدرن بتوانند وظایف مشابهی انجام دهند. احتمال دارد هر بنگاه یا صنعت وسوسه شود با خواسته‌‌‌های نامشروع مقامات و کارگزاران فاسد کنار بیاید و تسلیم آنها شود تا که برخورد مناسبی با وی بشود؛ در پایین‌‌‌ترین سطح به جایی می‌‌‌رسیم که هر بنگاه یا صنعت، خود را حقیرتر و ناتوان‌‌‌تر از آنی می‌‌‌بیند که مقاومت کند. اما همه بنگاه‌‌‌ها و صنایع باید بفهمند که چنین شیوه‌‌‌ها و رویه‌‌‌هایی در درازمدت به همه آنها آسیب می‌‌‌زند. بنابراین آنها باید به سازماندهی و ایجاد تعهد جمعی در همه اعضای خود برای مقاومت در برابر این فشارها تمایل پیدا کنند. آنها می‌‌‌توانند چنین تعهدی را با استفاده از این تهدید اجرایی کنند که هرکس تسلیم مقامات فاسد شود و رشوه دهد، سایر اعضا از معامله با وی خودداری می‌کنند. اگر بتوان این کار را همراه با رسانه‌‌‌ای کردن موارد فساد مقامات دولتی کرد -که اینجا هم گروه‌‌‌های ذی‌نفع سازمان‌‌‌یافته بهتر از افراد عمل می‌کنند-این اثر احتمالا تقویت می‌شود.

پژوهش درباره حقوق مالکیت و فساد، تمایزات و دلالت‌‌‌های مفهومی مفیدی عاید کرده است. نخستین یافته تمایز بین کارآمدی حکمرانی قانونی و عملی است. این تمایز به‌روشنی در تضاد میان چین و روسیه دیده می‌شود. چین، دست‌‌‌کم تا همین اواخر، حمایت قانونی رسمی بسیار اندکی از حقوق مالکیت، به‌ویژه حقوق سرمایه‌گذاران خارجی داشت. اما در عمل توانسته بود امنیت کافی برای ادامه جذب سرمایه‌گذاری‌‌‌های بزرگ خارجی ایجاد کند. روسیه در حالی که روی کاغذ چارچوب قانونی بسیار بهتری دارد، اما واقعیت بسیار بدتر به نظر می‌‌‌رسد. چه چیزی این تفاوت را تبیین می‌کند؟

عده زیادی بر نقش «شرکت‌های شهر و روستا» در چین تاکید دارند. در این نظام مقامات محلی به مالکان و مدعیان باقی‌مانده تبدیل شدند که به آنها انگیزه داد با کارآیی بالایی تصمیم بگیرند؛ چون اگر فاسد بودند مثل این بود که از خودشان دزدی می‌‌‌کردند. اما خصوصی‌‌‌سازی شرکت‌های در دست خودی‌‌‌ها در روسیه که دقیقا همین هدف را داشت در عمل چندان خوب پیش نرفت.

گروهی دیگر از تحلیلگران توضیح متفاوتی ارائه می‌دهند. به نظر آنها مقامات بلندپایه در دولت دنگ شیائوپینگ به اندازه کافی با علم اقتصاد آشنایی داشتند تا تشخیص دهند که رشد اقتصادی نیازمند بازارهاست و بازارها به حقوق مالکیت تضمین‌شده نیاز دارند. حزب کمونیست سازمان‌‌‌دهی بسیار منضبط خود را حفظ کرده و توانسته بود از رفتار منافع شخصی مقامات سطح پایین جلوگیری کند. مقامات سطح بالا در روسیه دوره یلتسین شاید همین درک را داشتند، اما از قرار معلوم فاقد سازماندهی منضبط بودند. اگر این تبیین تا حدی معتبر باشد، نیات و اختیارات سطوح بالای حکومت عامل تعیین‌‌‌کننده مهمی است که آیا می‌‌‌توان فساد و نقض حقوق مالکیت را واقعا کنترل و مهار کرد.

سطوح بالای دولت، حتی اگر خودشان نیات خوبی داشته باشند، باید ابزارهای مجازات کردن به حد کافی شدید داشته باشند تا بتوانند کارگزاران و گماشتگان در سطوح میانی و پایین را کنترل کنند. چنین شرطی احتمالا در دموکراسی دشوارتر از رژیم استبدادی است. اما حتی یک رژیم استبدادی یا دیکتاتوری خشن هم می‌‌‌تواند با کارگزاران خود دچار مشکل شود. استالین مجازات‌‌‌های بسیار شدیدی داشت و از آنها استفاده می‌‌‌کرد، اما نتوانست مقامات خود را به عملکرد کارآ وادار کند. چه چیزی اشتباه پیش رفت؟ انگیزه‌‌‌های بی‌رحمانه استالین خوب کار نمی‌‌‌کرد، چون روش‌های او برای کشف از زیر کار دررفتن‌‌‌ها، سلیقه‌‌‌ای، نادقیق و خود در معرض فساد بودند. مردم فهمیدند وقتی سخت کار می‌کنند تقریبا با همان ریسک محکوم شدن و تنبیه شدن مواجه می‌‌‌شوند که هنگام از زیر کار دررفتن یا تقلب کردن با آن مواجهند. بنابراین آنها انگیزه‌‌‌ای برای سخت کار کردن نداشتند. برای موفقیت هر طرح انگیزشی، شامل طرح مبارزه با فساد، رویه تشخیص دقیق خیلی مهم است.

دومین یافته‌‌‌ای که می‌‌‌خواهم بر آن تاکید کنم، تمایز بین فساد سازمان‌‌‌یافته در برابر فساد سازمان‌‌‌نیافته یا فساد یکپارچه در مقابل فساد غیرمشارکتی است. اگر پروژه‌‌‌ای به ۱۹مجوز صادره از سوی ۱۹ارگان مجوزدهی و نظارتی نیاز داشته باشد، هر یک از آنها می‌‌‌تواند تلاش کند تا جایی که می‌‌‌تواند از متقاضی چیزی بگیرد؛ بدون در نظر گرفتن این واقعیت که مالیات ضمنی دریافتی هر یک از آنها باعث دلسردی از اجرای پروژه می‌شود و در نتیجه هیچ‌چیز نصیب هیچ‌کدام نخواهد شد. اگر همه ۱۹مجوز دست یک ارگان دولتی باشد، این ارگان چنین وابستگی متقابلی را میان تصمیمات تشخیص می‌دهد، بنابراین مالیات کمتری وضع می‌کند، یعنی درگیر فساد کمتری می‌شود. چنین قضیه‌‌‌ای پشتوانه دفاع از ایجاد «پنجره واحد» مراجع مجوزدهی و نظارتی برای هر نوع فعالیت اقتصادی است. برای مثال هند در سال ۱۹۹۹ ارگان مشابهی به نام «سازمان اجرای سرمایه‌گذاری خارجی» را تصویب کرد. البته نتوانستم این بررسی مستقل را که این سازمان در عمل چقدر خوب کار کرده است پیدا کنم. استدلال‌‌‌های خوبی برای اطمینان از اثربخشی آن و ایجاد واحدهای مشابه برای سرمایه‌گذاران داخلی نیز وجود دارد. یک مساله کلیدی در هند این است که مراجع پنجره واحد چگونه می‌‌‌توانند همه الزامات صدور مجوز را در سطوح مختلف دولت‌‌‌ها در هند (مرکزی، ایالتی و محلی) هماهنگ کنند. تا زمانی که این کار نشده است، چند دولت با پنجره‌‌‌های واحد متعدد ادامه خواهد داشت که به زیان سرمایه‌گذاری و رشد است.

یک موضوع مرتبط، اثر رقابت است. در آمریکا هیچ‌کس برای دریافت گذرنامه مجبور به دادن رشوه به کسی نیست. چند دفتر و چند پنجره وجود دارد که می‌‌‌توان برای گذرنامه درخواست داد. اگر یکی از مقامات درخواست رشوه کند، متقاضی می‌‌‌تواند خیلی ساده به سراغ دیگری برود. رقابت بین این مقامات «قیمت» را پایین آورده و در واقع به صفر می‌‌‌رساند. آیا می‌‌‌توان همین کار را با ارگان‌‌‌های «پنجره واحد» کرد؟ چه می‌شود اگر چند ارگان از این نوع وجود داشته باشد و هر کدام مجاز به ارائه تمام مجوزها و ترخیص‌‌‌های موردنیاز سرمایه‌گذار باشند؟ آیا آنها مجبور به رقابت با یکدیگر نخواهند شد؟

در نهایت، کشوری را در نظر بگیرید که در حال معرفی یک سامانه مدرن و رسمی سنددهی است که د سوتو و دیگران توصیه کرده‌‌‌اند. آنها این کار را در شرایط کاملا جدید نمی‌‌‌کنند. اکثر جوامع بدون سندهای قانونی رسمی دارای برخی نظام‌های سنتی حقوق هستند که توسط روسای قبایل یا بزرگان روستاها یا سرپرستان خانواده‌های گسترده تعیین و از سوی این مراجع سنتی با استفاده از نظام‌های مختلف هنجارها و مجازات‌ها اجتماعی اعمال می‌شود. این حقوق ممکن است خیلی خوب کار نکنند، اما وجود دارند و با حقوق رسمی که معرفی می‌‌‌شوند، در تعامل خواهند بود. اگر این تعامل ناکارآمد باشد، حقوق رسمی ممکن است آنگونه که مشاوران غربی دوست دارند کار نکنند. چنین مشکلی درباره حقوق زمین در کنیا به وجود آمد. نظام سنتی سهم‌‌‌ها (حقوق انتفاع) اعضای مختلف خانواده گسترده مالک ادعایی را تضمین می‌‌‌کرد. چنین حالتی امکان استفاده از زمین به‌عنوان وثیقه در درخواست وام از بانک بخش رسمی را نمی‌‌‌داد و در نتیجه یکی از مهم‌ترین مزایای سنددهی که د سوتو پیشنهاد داد از بین رفت به همین ترتیب، معرفی دادگاه‌‌‌های مدنی در هند مستعمراتی با بازارهای اعتباری کشاورزی تعامل نامطلوب داشت. رقابت بین وام‌‌‌دهندگان افزایش یافت. اما وام‌‌‌دهندگان به طور سنتی ریسک کشاورزان را با یارانه دادن به سرمایه‌گذاری آنها در مواقع بحران کاهش می‌‌‌دادند؛ اما حالا آنها دیگر نمی‌‌‌توانستند چنین کاری بکنند، چون دادگاه‌‌‌ها فقط قراردادهای ساده بدهی و نه قراردادهای پیچیده مشروط مشارکت در ریسک را به اجرا می‌‌‌گذاشتند. نتیجه کلی بدتر شدن رفاه اجتماعی بود. این مثال‌‌‌ها اهمیت حصول اطمینان از این موضوع را که سامانه‌‌‌های رسمی جدید ارتباط هم‌‌‌افزایی و نه نامطلوبی، با سامانه‌‌‌های غیررسمی و سنتی داشته باشند نشان می‌دهند.

اجرای قرارداد

دادگاه‌‌‌های ایتالیا در دهه ۱۹۹۰ بی‌‌‌نقص نبودند، اما مطمئنا در موضوع قراردادهای ساده‌‌‌ای مانند فروش دام توسط دامدار گامبتا به قصاب کاملا دارای اهمیت بودند. پس چرا این دو نفر برای ضمانت اجرا به پپه متکی بودند؟ پاسخ این است که آنها در بازار سلاخی غیرقانونی معامله می‌‌‌کردند تا از پرداخت مالیات وضع‌شده بر تجارت رسمی ثبت‌‌‌شده در بازار رسمی فرار کنند. در چنین مواردی، اجرای خصوصی قراردادها از نظر اجتماعی زیان‌‌‌بار است؛ حتی اگر «کار کند». اگر دولت نظام مافیایی را از هم می‌‌‌پاشید، طرفین معامله به بازار رسمی سوق پیدا می‌‌‌کردند که چیزهای مفید دیگری مانند تضمین کیفیت به مصرف‌کنندگان نهایی را هم به ارمغان می‌‌‌آورد. اما اگر ناتوانی و بی‌‌‌عرضگی نظام حقوقی رسمی دولت دلیل پیدایش اجرای خصوصی قراردادها باشد، پس این گزینه می‌‌‌تواند «بهینه دوم» خوبی باشد.

کلی‌‌‌تر بگوییم، اینکه آیا یک نظام رسمی یا غیررسمی اجرای قرارداد یا ترکیبی از آنها، از همه بهتر کار خواهد کرد، به هزینه‌‌‌ها و فایده‌‌‌های نسبی این دو در بسترهای خاص بستگی دارد. مزایای بالقوه یک نظام رسمی آشکار است. چنین نظامی پوشش سراسری در کل کشور دارد؛ هرکدام از طرفین قرارداد نمی‌‌‌تواند با این ادعا که خارج از حوزه صلاحیت دادگاه طرف مقابل است از اجرای قانون طفره برود. قواعد چنین نظامی با اتکا به قوانین و سوابق آنها تنظیم شده است، بنابراین برای همه شرکت‌کنندگان شناخته شده است (یا باید شناخته شود) و رعایت قانون در چنین نظامی در نهایت با قوه قهریه حکومت تضمین می‌شود.

در مقابل، سیستم‌های غیررسمی باید بیشتر بر مشارکت داوطلبانه اعضای یک گروه یا جامعه محدودتر تکیه کنند. معمولا تنها راه برای تضمین چنین مشارکتی این است که کسانی را که رفتار مناسبی ندارند از منافع ادامه عضویت محروم کرد. در برخی انجمن‌‌‌های بازرگانان در صنعتی خاص، چنین روشی به‌خوبی کار می‌کند. برای مثال انجمن‌‌‌های تاجران الماس و پنبه نشان می‌دهد که رویه‌‌‌های داوری آنها مجازات‌‌‌های شدیدی در اختیارشان می‌‌‌گذارد. آنها اساسا می‌‌‌توانند کسی را که دائم خلاف می‌کند از کسب‌وکار بیرون کنند. علاوه بر این، چون اعضا اختلاط اجتماعی نیز دارند، آنها نه‌تنها افراد بدکردار، بلکه خانواده‌‌‌های‌‌‌شان را نیز می‌‌‌توانند طرد و تبعید کنند. با این حال، چنین مجازات‌‌‌های شدیدی به‌آسانی یا سریع اعمال نمی‌‌‌شوند. برخلاف تئوری بازی‌‌‌های تکراری که در آن بهترین همکاری ضمنی با اعمال شدیدترین مجازات ممکن بر هرگونه کجروی برقرار می‌شود، مجازات‌‌‌های خفیف‌‌‌تر ابتدا امتحان می‌‌‌شوند و تنها در صورت تداوم رفتار نادرست تشدید می‌‌‌شوند.

یک نظام غیررسمی در جامعه محلی محدود نسبت به نظام‌‌‌های رسمی قانونی می‌‌‌تواند مزایایی داشته باشد. بسیاری از اینها به اطلاعات مربوط می‌شود. در یک نظام داوری صنایع تخصصی، قضات کارشناسان خبره‌‌‌ای هستند که می‌‌‌توانند شواهد را دقیق‌‌‌تر از قضات «دادگاه‌‌‌های عام» دادگاه‌‌‌های ایالتی تفسیر و ارزیابی کنند. چنین جوامع محلی همچنین شبکه‌‌‌های شایعه‌‌‌پراکنی خوبی دارند. بنابراین، زمانی که شخصی از تعهدات قراردادی خود سرپیچی می‌کند، می‌‌‌توان به‌سرعت این خبر را منتشر کرد تا در نتیجه شهرت او در کل جامعه تاجران از بین برود. با این حال، اگر گروه بیش از حد بزرگ شود یا دامنه آن فراتر از دامنه محدودی از تخصص‌‌‌ها گسترش یابد، این مزایا از بین می‌‌‌روند.

با توجه به سبک و سنگین کردن این ملاحظات، تعجبی ندارد که نظام‌‌‌های رسمی و غیررسمی حتی در اقتصادهای پیشرفته همزیستی و تعامل دارند. بسیاری از قراردادها در آمریکا تصریح می‌کنند که اختلافات با داوری حل و فصل می‌شود و حتی بدون چنین شرط صریحی، اختلافات اغلب با مذاکره بین طرفین حل می‌شود. مراجعه به دادگاه اغلب آخرین راه‌‌‌حل و چاره ناگزیر است؛ برخی برآوردها حکایت از این دارد که تنها ۱۰‌درصد اختلافات به دادگاه‌‌‌ها کشیده می‌شود.

نیاز به نهادهای جایگزین برای حل و فصل اختلافات قراردادی در هند شدیدتر است؛ جایی که حل و فصل تعداد پرونده‌‌‌های انباشت‌‌‌شده دادگاه‌‌‌ها بیش از ۳۰۰سال تخمین‌‌‌ زده می‌شود. البته وکلای مجرب می‌‌‌توانند این فاصله‌‌‌ها را کم کنند؛ اما طرف مقابل نیز می‌‌‌تواند وکیل زبده‌‌‌ای استخدام کند و ترس از هزینه‌‌‌های بالای دادرسی می‌‌‌تواند عامل بازدارنده قوی برای کسب‌وکار باشد.

البته بهبود نظام رسمی اجرای قراردادها نیز به‌شدت لازم است. نظام‌‌‌های غیررسمی، با اتکایی که به شبکه‌‌‌های گروهی یا جامعه‌‌‌محور جریان اطلاعات و مجازات‌‌‌ها بر خلافکاران دارند، دامنه ذاتا محدودی دارند. با بزرگ شدن اقتصاد هند و ادغام آن در سطوح ملی و بین‌المللی، تراکنش‌‌‌های بیشتری باید میان غریبه‌‌‌هایی که به شبکه یکسانی تعلق ندارند، رخ دهد و نهادهای رسمی برای ارائه حکمرانی بیرونی خوب اهمیت فزاینده‌‌‌ای پیدا می‌کنند. اصلاحات نهادهای رسمی برای ضمانت اجرای قراردادها، مانند نهادهای حقوق مالکیت، باید سعی کنند با هم‌‌‌افزایی بر روی نهادهای غیررسمی سنتی بنا شوند. هر دو ملاحظات نظری و تجربیات عملی نشان می‌دهد که داوری صنعت-پایه و دادگاه‌های رسمی به‌خوبی با یکدیگر تعامل دارند. در جایی که افراد خودی از تخصص خود برای تفسیر حقایق و در نظر گرفتن رسوم و رویه‌‌‌های گوناگون در قراردادها برای رسیدن به حکم دادگاه استفاده می‌کنند، تقسیم کاری می‌‌‌تواند شکل بگیرد. به عنوان مثال چه کسی چه خسارتی و به چه کسی بدهکار است، سپس دادگاه می‌‌‌تواند آماده اجرای آن باشد که این حکم با پشتوانه قوه قهریه دولت است. اگر انجمن داوری مبتنی بر صنعت مجبور بود احکام خود را اجرا کند، باید به سازوکار بازی‌‌‌های تکراری تکیه کند که معمولا مستلزم از دست رفتن کمی کارآیی است. ترکیبی از تصمیم‌گیری کارشناسی و ضمانت اجرای دادگاه می‌‌‌تواند بهترین حالت ممکن باشد.

در موضوعات حکمرانی قراردادها بین اتباع داخلی و خارجی‌‌‌ها، دومی اغلب می‌‌‌ترسد که دادگاه‌‌‌های داخلی به زیان وی تبعیض قائل شوند. مجامع گوناگون داوری بین‌المللی در دسترس هستند؛ هریک براساس سنت قانونی متفاوت و چنین قراردادهایی اغلب تصریح می‌کنند که هر گونه اختلاف در یک مجمع تعیین‌شده داوری می‌شود. برخلاف نهادهای حل اختلاف مبتنی بر صنعت، این مجامع بین‌المللی معمولا در موضوعی خاص تخصص ندارند. آنها گاهی کند، پرهزینه و حتی تا حدودی سلیقه‌‌‌ای عمل می‌کنند. تقریبا تنها مزیت آنها نداشتن سوگیری و تبعیض است. اگر دادگاه‌‌‌های هند یا نهادهای داوری صنعت-پایه هندی بتوانند شهرت معتبری در عدم‌طرفداری از اتباع هندی پیدا کنند، هند هنگام عقد قرارداد با خارجی‌‌‌ها، به‌‌‌ویژه در جذب سرمایه‌گذاری خارجی، مزیت زیادی خواهد داشت. در واقع، این شاید کلید موفقیت باشد چون هند با اقتصاد جهانی ادغام می‌شود و تلاش می‌کند از جهانی‌‌‌شدن دستاوردهایی به دست آورد.

پیشنهادهایی برای موفقیت اقدام جمعی

من جرات کرده‌‌‌ام چند پیشنهاد درباره چگونگی بهبود نهادهای حکمرانی اقتصادی ارائه کنم. این پیشنهادها بیشتر براساس موردکاوی‌‌‌های شناخته‌‌‌شده در سایر کشورها و در دیگر زمان‌‌‌ها هستند. پس شاید برخی از پیشنهادهایم در بستر هند غیرعملی باشد. با این‌حال اجازه می‌‌‌خواهم ادامه دهم و پیشنهادهای بیشتری درباره چگونگی انجام اصلاحات ارائه دهم.

مهم‌تر از هر چیزی، فکر می‌‌‌کنم منتظر فرآیند سیاسی ماندن تا اصلاحات موردنیاز «از بالا به پایین» ایجاد شود اشتباه است. در دوران جوانی‌‌‌ام در هند، چهار یا پنج‌دهه پیش، مردمی را می‌‌‌دیدم که برای انجام هر کاری بیش از حد به دولت تکیه می‌کنند، اما «دولت مادر است» اغلب این انتظارات را ناامید می‌کند. تجربه دودهه گذشته خوشبختانه به هندی‌‌‌ها نشان داده است که افراد در صورت داشتن آزادی برای فعالیت اقتصادی به چه چیزهایی از طریق پیشرفت صنعتی می‌‌‌توانند دست یابند. همین کار را با میزان اندکی اقدام جمعی می‌‌‌توان برای اصلاحات نهادی کرد.

حتی در کشورهای غربی، چنین اصلاحاتی را اغلب کارآفرینان اجتماعی دوراندیش شروع کردند، سپس مدتی بعد از سوی مجامع تجاری یا مقامات رسمی پذیرفته شد. حتی چیزی به اندازه انتشار دوره‌‌‌ای دفاتر حسابداری حسابرسی‌‌‌شده شرکت‌ها ابتدا به طور خصوصی توسط جی‌پی مورگان هنگامی که شرکت عظیم فدرال‌استیل را با البرت‌گری در سال ۱۸۹۸ راه‌‌‌اندازی کرد آغاز شد، چون آنها معتقد بودند که «شرکت‌های منتشرکننده اوراق بهادار عمومی باید عملکرد مالی خود را زیر نظر داشته باشند.» مدتی بعد این اصل توسط جنبش ترقی‌‌‌خواه به رهبری تئودور روزولت گرفته شد و وارد قانون‌گذاری شد. در همین راستا به‌تازگی مدیرعامل شرکت بیمه افلاک داوطلب شد که سهامداران اجازه داشته باشند درباره میزان جبران خدمات وی رای بدهند. چنین چیزی نیز ممکن است عمومیت پیدا کند. شاید یک یا چند پیشگام کسب‌وکار در هند به همین ترتیب متوجه شوند که حکمرانی خوب به معنای کسب‌وکار خوب است چون تضمین‌‌‌های معتبر اجرای قرارداد باعث جذب شرکای قراردادی جدی‌‌‌تری می‌شود. سپس آنها می‌‌‌توانند به شکل گروهی یا حتی در برخی موارد به‌تنهایی اقداماتی را برای بهبود حکمرانی صورت دهند. سرمایه‌گذاران نهادی نیز می‌‌‌توانند نقش عمده‌‌‌ای در بهبود حاکمیت شرکتی ایفا کنند. در آمریکا گفته می‌شود صندوق بازنشستگی کارکنان دولتی کالیفرنیا مهم‌تر از قانون ساربانس-اوکسلی از این نظر بوده است. حاکمیت شرکتی در هند ممکن است حتی بدتر از آمریکا باشد و با رشد اقتصاد و گسترش سهامداری، پیشرفت در این زمینه به عنوان موضوعی بسیار مهم ظاهر خواهد شد.

در برخورد با فساد، برملا ساختن فعالیت‌‌‌های فاسد و قرار دادن آنها در معرض هوای تازه شاید مهم‌ترین نقطه شروع باشد. از این نظر، هند از مزیت بزرگ دموکراسی و آزادی مطبوعات برخوردار است. هیچ دولت و هیچ غول رسانه‌‌‌ای نباید اجازه داشته باشد این دارایی را نادیده گرفته و بی‌‌‌ارزش کند. قانون حق دسترسی به اطلاعات می‌‌‌تواند با از بین بردن عدم‌‌‌تقارن اطلاعاتی و بهبود پاسخگویی، اثرات سودمند عمده‌‌‌ای داشته باشد. دعاوی منافع عمومی و «دادگاه‌‌‌های مردمی» نیز می‌‌‌توانند نقش مفیدی داشته باشند؛ اگرچه گاهی اوقات چنین نهادهایی می‌‌‌توانند در خدمت گروه‌‌‌های منافع خاص بسیار کوچک تک‌‌‌موضوعی باشند که در نتیجه به مانعی برای پیشرفت اقتصادی به‌شدت موردنیاز تبدیل می‌‌‌شوند. در اینجا سنت دموکراتیک هند ممکن است آسیب ببیند.

در کل معتقدم اصلاحات از پایین به بالا و ارگانیکی شکل‌گرفته بهتر از اصلاحات تحمیلی از بالا به پایین عمل خواهد کرد. چنین ادعایی با بسیاری از موردکاوی‌‌‌های الینور اوستروم و همکارانش پشتیبانی می‌شود. آنها دریافتند که اطلاعات محلی، انگیزه‌‌‌های محلی طراحی‌‌‌شده و ضمانت اجرای محلی به وسیله هنجارها و مجازات‌‌‌ها، همگی به تبیین موفقیت بسیاری از نمونه‌‌‌های موفق اقدام جمعی کمک می‌کنند. در هند، زمینه برای تدارک و ارائه بهتر بسیاری از کالاهای عمومی با تمرکززدایی بیشتر و استفاده از ابتکارات محلی وجود دارد. البته نباید انتظار موفقیت صددرصدی را داشت. برخی پژوهش‌‌‌های اخیر درباره پروژه‌‌‌های عمومی در آفریقا نشان می‌دهد که فرادستان محلی نیز می‌‌‌توانند فاسد شوند و بخش زیادی از عایدی‌‌‌های در نظر گرفته‌شده برای عموم مردم را برای خود بردارند.

در نهایت، فکر می‌‌‌کنم فرآیند طراحی اصلاحات نهادی، فرصت خوبی برای همکاری و مشارکت ثمربخش بین اقتصاددانان دانشگاهی و فعالان اقتصادی و بازرگانان فراهم می‌کند. در گذشته بسیاری از اقتصاددانان دانشگاهی از فعالان اقتصادی خوش‌‌‌شان نمی‌‌‌آمد یا آنها را تحقیر می‌‌‌کردند و راه‌‌‌حل‌‌‌های دولت‌‌‌گرایانه را برای مشکلات اقتصادی ترجیح می‌‌‌دادند. این روزها چنین چیزی در کشورهای غربی خیلی کمتر صادق است، اما این تمایل ممکن است در هند هنوز دوام داشته باشد. امیدوارم حتی کسانی که وظیفه بهبود نهادهای حکمرانی اقتصادی را با دیدی مطلوب ملاحظه خواهند کرد، آن را راهی برای محدود کردن رفتار فرصت‌‌‌طلبانه فعالان اقتصادی بدانند (واقعیت این است که حتی تاجران، وقتی به کل فعالیت‌‌‌های تجاری آینده خود توجه می‌کنند، مزایای ایجاد نظامی که فرصت‌‌‌طلبی را مهار کرده و احترام به حقوق مالکیت و قراردادها را ترویج می‌کند، تشخیص می‌دهند. به طور کلی، چنین چیزی درباره تمام مشکلات «کژمنشی و مخاطره اخلاقی» صادق است: افراد پیشاپیش درباره سودمندی کاهش چنین رفتارهای «پرمخاطره‌‌‌ای» توافق دارند، حتی اگر پس از درست رفتار کردن نیز وسوسه شوند که چرا مبادرت به سوءاستفاده نکردند). بسیاری از آنها جذب ایده اصلاحات از پایین به بالا خواهند شد تا اصلاحات از بالا به پایین. انبوهی از مطالعات دانشگاهی، نظری و تجربی، درباره سیر تحول، عملکرد و محدودیت‌های چنین نهادهایی وجود دارد. فعالان اقتصادی درک روشنی از نیازهای حکمرانی مختص صنایع خود دارند. این دو می‌‌‌توانند مغز و انرژی خود را ترکیب کنند تا درس‌‌‌های این مطالعات را با شرایط خاص هند تطبیق دهند و به ایجاد محیطی بهتر برای تداوم پیشرفت سریع اقتصادی کشور کمک کنند.