چگونه ساختار بهینه توزیع یارانهها بدون اتلاف منابع، گروههای هدف را پوشش میدهد؟
امنیت غذایی؛ مرور یک تجربه
بر اساس تعریف اجلاس جهانی غذا در سال ۱۹۹۶، امنیت غذایی زمانی محقق میشود که همه افراد، در همه زمانها، به غذای کافی، سالم و مغذی دسترسی فیزیکی و اقتصادی داشته باشند؛ غذایی که نیازهای تغذیه آنها را برای یک زندگی فعال و سالم تامین کند. این تعریف، امنیت غذایی را مفهومی چندبعدی میداند که چهار رکن «دسترسپذیری فیزیکی غذا»، «دسترسی اقتصادی»، «بهرهبرداری تغذیهای» و «ثبات در طول زمان» را بهطور همزمان دربرمیگیرد. فقدان هر یک از این ابعاد، کل سازه امنیت غذایی را تضعیف میکند.
ایالات متحده برای تضمین امنیت غذایی شهروندان، شبکهای گسترده از برنامههای حمایتی اجرا میکند. هسته این نظام، برنامه کمک تغذیه تکمیلی (SNAP) است که دسترسی خانوارهای کمدرآمد به غذا را تضمین میکند و در شرایط رکودی نقش مهمی ایفا میکند. برنامههای هدفمند دیگر مانند WIC و تغذیه مدارس سرمایهگذاری بلندمدت در سلامت و رشد کودکان را دنبال میکنند. طراحی دقیق، تمرکز بر داده و انعطاف اجرایی، امنیت غذایی آمریکا را به رکن پایدار سیاست اجتماعی و اقتصادی تبدیل کرده است. از همینجا اهمیت طراحی سیاستهای حمایت غذایی آشکار میشود. مداخله دولتها در این حوزه، نه از سر انتخاب، بلکه بهعنوان پاسخ به یک مشکل اقتصادی و ضرورتی اجتماعی شکل میگیرد. با این حال، هر سیاست حمایت غذایی تنها زمانی میتواند کارآمد باشد که نقطه برخورد آن بهدرستی تعریف شود؛ یعنی دقیقا بر افرادی متمرکز باشد که واقعا در تامین حداقل نیاز غذایی ناتوان هستند. خطای هدفگیری، بهویژه در اقتصادهایی با محدودیت منابع، نهتنها اثربخشی سیاست را کاهش میدهد، بلکه میتواند به اتلاف منابع و بیعدالتی توزیعی منجر شود.
نکته کلیدی دیگر، تبدیل حمایت اسمی به امنیت غذایی واقعی است. حمایت غذایی زمانی معنا پیدا میکند که در نهایت به تامین حداقل کالری مورد نیاز افراد(مطابق استانداردهای بینالمللی) و دسترسی به غذای باکیفیت منجر شود. تمرکز صرف بر پرداختهای نقدی یا یارانههای عمومی، بدون تضمین مصرف موثر آن در سبد غذایی خانوار، میتواند این هدف را مخدوش کند. ناکامی در تامین حداقل کالری، فقط یک مساله اخلاقی نیست؛ بلکه پیامدهای اقتصادی و اجتماعی گستردهای دارد. گسترش گرسنگی یا سوءتغذیه، بهویژه در میان نوزادان و کودکان، بهسرعت خود را در قالب هزینههای درمانی بالاتر، کاهش سرمایه انسانی و افزایش آسیبهای اجتماعی نشان میدهد. در چنین شرایطی، اگر دولت در مرحله اولیه مداخله نکند، ناچار میشود در حلقههای بعدی از نظام سلامت گرفته تا سیاستهای حمایتی گستردهتر با هزینهای بهمراتب سنگینتر وارد عمل شود؛ چرخهای که در نهایت میتواند به بحران اقتصادی و اجتماعی منجر شود.
در ایران نیز طی دهههای گذشته، اشکال مختلفی از نظامهای یارانهای و حمایتی با هدف کمک به اقشار کمدرآمد در تامین مواد غذایی اجرا شده است. با این حال، دادهها و شواهد نشان میدهد که فارغ از بحث کارآیی هدفگیری، حتی در میان دهکهای پایین درآمدی نیز مساله تامین کالری کافی با کیفیت مطلوب همچنان پابرجاست و دسترسی به برخی اقلام غذایی حیاتی با محدودیت جدی روبهروست. این واقعیت، ضرورت بازنگری علمی و اقتصادی در طراحی سیاستهای حمایت غذایی را یادآور میشود: سیاستهایی که نه بر توزیع گسترده منابع، بلکه بر تضمین امنیت غذایی برای گروههای «واقعا نیازمند» متمرکز باشند.
سیاستهای تثبیت امنیت غذایی در آمریکا
اگر امنیت غذایی یک ابزار تثبیت اجتماعی و اقتصادی در نظر گرفتهشود، تجربه ایالات متحده آمریکا یکی از شفافترین نمونههای طراحی نهادی در این حوزه است. آمریکا کشوری است که از یکسو جزو بزرگترین تولیدکنندگان و صادرکنندگان محصولات کشاورزی در جهان محسوب میشود و از سوی دیگر، همچنان با پدیده ناامنی غذایی در میان بخشی از جمعیت خود مواجه است. همین نکته، مبنای شکلگیری شبکهای گسترده از سیاستهای حمایتی غذایی شده که طی نزدیک به یک قرن، از یک پاسخ اضطراری به رکود بزرگ دهه ۱۹۳۰، به یکی از ستونهای دائمی حمایتهای دولت آمریکا تبدیل شده است. نظام حمایت غذایی ایالات متحده یکی از گستردهترین شبکههای تامین امنیت غذایی در جهان است که تحت مدیریت سرویس غذا و تغذیه وزارت کشاورزی آمریکا (USDA–FNS) اجرا میشود. این منظومه مجموعهای از 16 برنامه مکمل را دربرمیگیرد که با هدف کاهش ناامنی غذایی، حمایت از اقشار کمدرآمد و بهبود کیفیت تغذیه طراحی شدهاند.
هسته اصلی این نظام، برنامه حمایتی تغذیه تکمیلی (SNAP) است که با اعتبار الکترونیکی خرید غذا، دسترسی خانوارهای کمدرآمد به مواد غذایی اساسی را از بازار تضمین میکند و نقش مهمی در جلوگیری از تعمیق رکود دارد. همچنین، برنامههای تغذیه کودکان شامل ناهار و صبحانه مدرسه و تغذیه تابستانی، امنیت غذایی کودکان را با سیاست آموزش و سرمایه انسانی پیوند میزند. برنامه WIC نیز بهطور هدفمند زنان باردار، مادران شیرده، نوزادان و کودکان خردسال را پوشش میدهد و با تمرکز بر اقلام غذایی مشخص و آموزش سلامت، در پیشگیری از سوءتغذیه اولیه نقش دارد. برای سالمندان کمدرآمد، برنامه CSFP از طریق توزیع بستههای غذایی عمل میکند و برنامه «شیر ویژه» خلأ تغذیهای کودکانی را پوشش میدهد که خارج از سایر برنامههای زیرمجموعه مدارس است. در سطح تکمیلی، برنامههای اهدای غذا از طریق بانکهای غذایی و کمکهای اضطراری، نقش پشتیبان شبکه را در شرایط بحران ایفا میکنند. در کنار اینها، هزینههای اداری و کمکهای منطقهای به سرزمینهایی مانند پورتوریکو و ساموآی آمریکا و نیز اعتبارات موقت ضدبحرانی مانند ARRA، اجزای نهادی این معماری را کامل میکند.
در منطق سیاستگذاری آمریکا، ناامنی غذایی نه بهعنوان یک استثنا، بلکه بهعنوان یک ریسک ساختاری در اقتصاد بازار آزاد تعریف میشود؛ ریسکی که میتواند از دل بیکاری، شوکهای قیمتی، بحرانهای سلامت، نابرابری درآمدی یا حتی تغییرات جمعیتی ایجاد شود. پاسخ به این ریسک، ایجاد مجموعهای از برنامههای حمایتی بوده که با وجود منطق اقتصادی و ابزار اجرایی متفاوت، هدف مشترک آنها تضمین دسترسی پایدار اقشار آسیبپذیر به غذای کافی، سالم و مغذی است.
یکی از نقاط قوت برنامه سرویس غذا و تغذیه ایالات متحده، دسترسی گسترده و شفاف به دادههای دقیق و جزئی است؛ وبسایت این سازمان رابط کاربری سازمانیافتهای دارد که اطلاعات هر برنامه مثل اسنپ، WIC و مدارس را جداگانه ارائه میکند که شامل آمار ماهانه، محدودیتهای درآمد و منابع، میزان کمکها، گروههای سنی و شرایط خاص واجدین دریافت است. این دسترسی به دادههای کامل، امکان تحلیل اقتصادی، پژوهشهای اجتماعی و بررسی تاثیر برنامهها را برای محققان و عموم فراهم میکند و شفافیت بالای آن یکی از ویژگیهای شاخص سرویس غذا و تغذیه این کشور است.
بزرگترین برنامه حمایت غذایی
در قلب سیستم حمایتی آمریکا، برنامه کمک تغذیه تکمیلی یا «اسنپ»، که بزرگترین برنامه حمایتی غذایی در ایالات متحده و یکی از گستردهترین برنامههای رفاهی جهان است قرار دارد. اسنپ که پیشتر با عنوان «کوپن غذا» شناخته میشد، امروز بهصورت اعتبار الکترونیکی (EBT) عمل میکند که ماهانه در اختیار خانوارهای واجد شرایط قرار میگیرد. این اعتبار صرفا برای خرید مواد غذایی مجاز است و امکان خرید الکل، دخانیات یا غذاهای آماده گرم را نمیدهد.
اما اهمیت اسنپ فراتر از کاهش گرسنگی است. این برنامه عملا به یک ابزار تثبیتکننده اقتصاد کلان تبدیل شده است. دادههای سالهای اخیر نشان میدهد اسنپ رفتاری ضدچرخهای دارد؛ در دورههای رکود، افزایش بیکاری یا تورم مواد غذایی، پوشش و هزینه آن افزایش مییابد و در دورههای رونق، بهطور طبیعی کوچکتر میشود. به همین دلیل، بسیاری از کارشناسان اسنپ را نوعی «بیمه بیکاری غذایی» میدانند.
واجدین شرایط دریافت اسنپ، خانوارهای کمدرآمد ساکن ایالات متحده هستند که درآمد آنها کمتر از 130 درصد خط فقر اعلامی است یا دارایی آنها کمتر از ۳۰۰۰ دلار باشد. همچنین دریافتکنندگان باید شهروند آمریکا یا غیرشهروند واجد شرایط(مانند ساکنان قانونی پس از ۵ سال) باشند. بزرگسالان توانمند ۱۸ تا ۶۴ سال باید حداقل ۸۰ ساعت در ماه کار کنند یا در برنامههای شغلی شرکت کنند، مگر در مواردی که باردار باشند، معلول باشند یا از کودک زیر ۱۴ سال مراقبت کنند. سالمندان، افراد دارای معلولیت، کودکان و برخی گروههای خاص از بخشی از این الزامات کاری معاف هستند.
در بازه زمانی 12 ماهه (اکتبر2024- سپتامبر2025) اسنپ بهطور متوسط حدود 42.1میلیون نفر را پوشش دادهاست. در همین دوره، هزینه این برنامه به حدود 101.67میلیارد دلار رسید؛ رقمی که بیش از ۷۱ درصد کل هزینههای فدرال حمایت غذایی را شامل میشود. این تمرکز بالا نشان میدهد دولت فدرال عملا ستون اصلی سیاست غذایی خود را بر ارائه یارانه مستقیم به خانوارهای کمدرآمد بنا کرده است. از منظر اقتصادی، اسنپ یکی از کارآترین ابزارهای تحریک تقاضای داخلی نیز محسوب میشود. برآوردها نشان میدهد هر دلار هزینهشده در اسنپ بین 1.5 تا 1.79 دلار فعالیت اقتصادی ایجاد میکند، زیرا این پول مستقیما وارد فروشگاهها، زنجیره توزیع و تولید داخلی میشود. به بیان دیگر، اسنپ همزمان یک سیاست اجتماعی و یک سیاست اقتصادی است.
سرمایهگذاری برای نسل آینده
در کنار برنامه گسترده اسنپ، برنامه WIC اهداف کاملا متفاوتی را دنبال میکند. این برنامه بهجای تمرکز بر کل خانوار، گروههای خاصی از جمله زنان باردار و شیرده، نوزادان و کودکان تا پنج سال را هدف میگیرد. منطق WIC مبتنی بر پیشگیری از سوءتغذیه، بیماری، اختلال رشد و هزینههای درمانی آینده است.
WIC تنها یک برنامه توزیع غذا نیست. بستههای غذایی آن بهطور دقیق بر اساس نیازهای تغذیهای طراحی شده و شامل اقلامی مانند شیر، میوه، سبزیجات، غلات کامل و پروتئینهای مشخص است. علاوه بر آن، خدمات مشاوره تغذیه، غربالگری سلامت و ارجاع به خدمات پزشکی نیز بخشی از این برنامه است. به همین دلیل، WIC بیش از آنکه یک ابزار حمایتی کوتاهمدت باشد، نوعی سرمایهگذاری بلندمدت بر سرمایه انسانی تلقی میشود. واجدین شرایط دریافت WIC شامل زنان باردار، زنان تا ۶ ماه پس از زایمان، زنان شیرده تا یک سالگی نوزاد، نوزادان و کودکان زیر ۵ سال (شامل فرزندان به سرپرستی گرفته شده) هستند که در ایالات متحده ساکن باشند، درآمد خانوار آنها حداکثر ۱۸۵ درصد خط فقر فدرال باشد یا در برنامههایی مانند اسنپ، Medicaid یا TANF شرکت کنند، و نیاز تغذیهای آنها توسط متخصص WIC تایید شود.
در بازه زمانی 12 ماهه (اکتبر 2024- سپتامبر2025)، WIC بهطور متوسط حدود 6.86میلیون نفر را پوشش دادهاست که بیش از نیمی از آنها کودکان هستند. بودجه این برنامه حدود 7.74میلیارد دلار بودهاست که با وجود این که رقمی بهمراتب کمتر از اسنپ است، اما اثرگذاری آن بسیار هدفمند است. ساختار هزینهای WIC نیز معنادار است: حدود ۶۹ درصد صرف تامین مستقیم غذا و نزدیک به ۳۰ درصد صرف خدمات تغذیهای، آموزشی و مدیریتی میشود. نکته قابلتوجه این است که، مطالعات نشان میدهد هر دلار هزینهشده در WIC حدود 2.48 دلار صرفهجویی در هزینههای درمانی آتی ایجاد میکند. همچنین این برنامه به بهبود نتایج تولد، کاهش وزن کم هنگام تولد و بهبود رشد شناختی کودکان کمک کرده است. به بیان دیگر برنامه WIC فقر تغذیهای فردا را کاهش میدهد.
سیستم هوشمند تامین امنیت غذایی آمریکا
آنچه منظومه حمایت غذایی آمریکا را به یک تجربه نسبتا موفق تبدیل کرده، نه صرفا حجم منابع مالی، بلکه منطق طراحی آن است. این نظام بر هدفگیری دقیق بنا شده است؛ هر برنامه گروه مشخصی را پوشش میدهد و از همپوشانی پرهزینه یا توزیع بیبرنامه جلوگیری میکند. حمایت غذایی در این چارچوب، نه یک سیاست عمومی مبهم، بلکه مجموعهای از مداخلات تفکیکشده و مکمل است که بهطور همزمان به کودک، خانواده، سالمند و گروههای خاص پاسخ میدهد.
دومین عامل، تمرکز همزمانبر حداقل کالری و کیفیت تغذیه است. سیاستگذار تنها به تامین کوتاهمدت غذا بسنده نمیکند، بلکه با ابزارهایی مانند WIC و استانداردهای تغذیه مدارس، امنیت غذایی را به سلامت عمومی و سرمایه انسانی پیوند میزند. به همین دلیل، حمایت غذایی در آمریکا بهتدریج از منطق خیریهای فاصله گرفته و به بخشی از سیاست سلامت و پیشگیری تبدیل شده است.
سوم، اتکای سیستم به داده، ارزیابی و بازنگری مستمر است. تخصیص منابع، طراحی مزایا و حتی اصلاح مقررات، بر پایه آمار فقر، بیکاری، قیمت غذا و مطالعات اثربخشی انجام میشود. برنامهها ایستا نیستند؛ در برابر رکود، تورم یا بحرانهای غیرمنتظره، قابل تعدیل و بازطراحیاند و همین ویژگی، ظرفیت سازگاری سیستم را بالا برده است.
چهارم، انعطاف اجرایی در چارچوب نهادی شفاف است. دولت فدرال قواعد و منابع را تعیین میکند، اما اجرا به ایالتها سپرده شدهاست؛ ترکیبی که هم از تمرکزگرایی پرهزینه جلوگیری میکند و هم امکان تطبیق با شرایط محلی را فراهم میسازد. ابزارهایی مانند اعتبار الکترونیکی خرید غذا نیز کرامت مصرفکننده و کارآیی بازار را همزمان حفظ میکنند. در نهایت، حمایت غذایی در آمریکا بهطور آگاهانه با اقتصاد داخلی گره خورده است. یارانهها مستقیما به تقاضای بازار متصل میشود، کشاورزان داخلی را تقویت میکند و در دورههای رکود، نقش تثبیتکننده مصرف را ایفا میکند. به این ترتیب، امنیت غذایی نه بهعنوان صرفا یک هزینه، بلکه بهمثابه یک سرمایهگذاری اجتماعی و اقتصادی دیده میشود.
