بانک شاهی و توسعه اقتصادی ایران، ۱۹۵۲-۱۸۹۰-(۲)

فایده‌های بانک‌شاهی برای اقتصاد ایران

مترجم: جعفر خیرخواهان
وام‌های دولت بریتانیا به عنوان ابزار دیپلماسی استفاده می‌شد و در زمان‌هایی وزارت خارجه بریتانیا، بانک را موظف به متوقف ساختن وام‌دهی به دولت‌های ایران می‌کرد که بانک چنین کاری را دوست نداشت.

مترجم: جعفر خیرخواهان
وام‌های دولت بریتانیا به عنوان ابزار دیپلماسی استفاده می‌شد و در زمان‌هایی وزارت خارجه بریتانیا، بانک را موظف به متوقف ساختن وام‌دهی به دولت‌های ایران می‌کرد که بانک چنین کاری را دوست نداشت.

دامنه گسترده وظایف بانک شاهی- تفاوت فاحشی با هر تصویر کلیشه‌ای از یک «بانک ارزی» بریتانیایی- به‌وسیله دامنه گسترده تعهدات آن برابری می‌کرد. سهامداران بانک انتظار سود سهام داشتند، شاه ایران یک بانک دولتی می‌خواست و سرانجام وزارت خارجه بریتانیا یک کارگزار و عامل دست امپراتوری می‌خواست. سیاست‌های بانک مطابق با اینکه کدام «گروه با منافع خاص» بیشترین نفوذ را اعمال می‌کرد، در نوسان بود. وقتی لحظات حساس می‌آمدند- مثل دوره دو جنگ جهانی- بانک منافع دولت بریتانیا را در مرتبه اول، سهامداران را در مرتبه دوم و دولت ایران را در مرتبه آخر قرار می‌داد.
این ترتیب اولویت‌بندی کمک می‌کند تا مرحله دوم تاریخ بانک- از ۱۹۲۸ تا ۱۹۵۲- را توضیح دهیم، زمانی که مورد حمله دولت‌های ملی‌گرا قرار گرفت و سرانجام از ایران بیرون رفت. یک ویژگی چشمگیر این دوره، واکنش خشونت‌بار علیه کل کسب‌وکار بریتانیا در ایران است، خصوصا دو شرکتی که بر بخش‌های مدرن اقتصاد تسلط داشتند: شرکت نفت ایران و انگلیس و بانک شاهی. در ابتدای دهه ۱۹۵۰، هیچ چیز از کسب‌وکار بریتانیا به استثنای یک بنگاه پیمانکاران در ایران باقی نماند.
با تاسیس سلسله جدید پهلوی توسط رضا شاه در اواسط دهه 1920، مبارزاتی برای نوسازی ایران و به چالش طلبیدن کسب‌وکار خارجی شروع شد. بانک مرکزی- بانک ملی ایران- در 1928 تاسیس گشت. بانک شاهی نقش خود به عنوان بانک دولتی را از دست داد و در 1933 مجبور شد، قدرت نشر اسکناس را واگذار کند. در دهه 1930 کنترل‌های ارزی و توافقات تهاتری باعث شد، واحد تامین مالی تجارت خارجی بانک شاهی نابود شود. معاملات ارزی هرچه بیشتر در تهران متمرکز می‌شد و شبکه شعب استانی گسترده بانک شاهی در استان‌ها را بلا‌استفاده گذاشت. در شرایطی که بانک به یک بنگاه بدخلق و عنق تبدیل می‌شد به فرصت‌های مشارکت در صنعتی شدن ایران روی خوش‌نشان داده نشد. در 1936، هفت عضو هیات‌مدیره میانگین سن 71 سال داشتند و یک رییس 83 ساله که در 1913 پس از بازنشستگی از خدمات کشوری هندوستان به ریاست بانک رسیده بود. مدیران شباهت به مجموعه‌ای از پیامبران عهد عتیق داشتند: آنها قطعا هیچ همدلی با ایران جدید نداشتند. بانک شاهی خیلی سریع سهم بازار خود را به بانک ملی واگذار کرد- در 1939 فقط 9‌درصد سپرده‌های بانکی ایران را داشت و نصف شعب خود را در درهه 1930 بست. پس از یک فرجه طی جنگ جهانی دوم- وقتی بریتانیا و شوروی، رضاشاه را خلع کرده و ایران را اشغال کردند- بانک در معرض مقررات رو به رشد دولتی قرار گرفت. بانک تصمیم گرفت از ایران خارج شود و بر تاسیس شعب جدید در کشورهای عربی در دهه 1940 تمرکز کرد. در سپتامبر 1951، بانک از معامله ارزی طی مناقشه بر سر ملی کردن شرکت ایران و انگلیس منع شد و در سال بعد ایران را ترک کرد.
تاثیر بانک شاهی بر اقتصاد ایران
معدود کسانی پیدا می‌شوند که با این دیدگاه مخالفت کنند که در اقتصاد در حال توسعه، «نوآوری مالی از اهمیتی درخور با نوآوری فنی در صنعت برخوردار است.» اما بانک‌های ماورای بحار بریتانیا بندرت، نیروهای اقتصادی مثبتی را شریک کردند: حقیقتا در بیشتر ادبیات تحقیقی هند و آمریکای لاتین از سیاست‌های آنها اغلب به‌شدت انتقاد شده است. این بخش، تاثیر بانک شاهی بر اقتصاد ایران را ارزیابی می‌کند.
آیا بانک شاهی، توانست سودهای «کلانی» را از ایران برای سهامداران بریتانیایی خود بیرون کشد؟ بانک‌های بریتانیا در این دوره اجازه داشتند، به‌وسیله انتقال دادن منابع به ذخایر «درونی» یا «سری» قبل از رسیدن به رقم سود منتشر شده، سودهای خود را پنهان سازند. سودهای «واقعی» بانک شاهی به طور میانگین حدود دو برابر سودهای منتشره بین ۱۸۹۰ و ۱۹۵۲ بود. با این حال عملکرد مالی بانک در مقایسه با بانک‌های داخلی یا سایر بانک‌های ماورای بحار رقم فوق‌العاده‌ای نبود. میزان سودآوری آن (برحسب سودهای منتشره به صورت نسبت ارزش بازاری سرمایه پرداخت شده) به استثنای طی دوره شرایط ویژه جنگ جهانی دوم، کمتر از بانک هنگ‌کنگ بود. جدول۱ تحلیلی از نرخ‌های واقعی بازدهی سهامداران از سود سهام برای پنج دوره را ارائه می‌دهد (براساس این فرض که سهامداران در آغاز و پایان هر دوره، سهام را خرید و فروش می‌کنند).
می‌توان دید که سهامداران بانک، بازدهی‌های واقعی فزاینده تا 1939 کسب کردند. اما رشد نرخ بازدهی در دهه 1920 عمدتا به علت سودهای کلانی بود که بانک طی جنگ جهانی اول، به ویژه از خدمت رسانی به ارتش بریتانیا به دست آورد. طی دهه 1930، ایران سهم اندکی در سودهای بانک داشت. هر سال بین 1931 و 1939، سودها از دفتر لندن بانک شاهی با حاشیه زیادی از سودها در ایران تجاوز می‌کرد: در 1931، 1933، 1934 و 1935، بانک شاهی در ایران متحمل زیان شد. سودهای لندن از درآمد سرمایه‌گذاری و در 1933 و 1934 از فروش سرمایه‌گذاری‌ها عاید می‌شد. سودآوری بانک در ایران پس از اشغال متفقین در 1941 بسیار شدید افزایش یافت، اما به محض اینکه نظامیان بریتانیا کشور را ترک کردند سقوط نمود.

ما حصل اینکه هرچند می‌توان این دیدگاه را پذیرفت که سرمایه‌داران غارتگر بانک شاهی را تشکیل می‌دادند، باید اقرار نمود که آنها سرمایه‌داران به ویژه موفق در غارتگری نبودند. شبیه بسیاری از بنگاه‌های تولیدی چند ملیتی بریتانیایی، آنها در پیشتازی خوب بودند اما در تضمین پاداش‌های پیشتاز بودن ناموفق بودند. یک ویژگی شگفتاور تاریخ بریتانیا این بود که همان الگوی رویدادها بعدا تکرار شد. طی دهه 1940، بانک (که پس از 1952 بانک بریتانیایی خاورمیانه نامیده شد) توانست به عنوان نخستین و تنها بانک در بیشتر کشورهای عرب کوچک خلیج فارس شامل کویت، دبی و عمان تثبیت شود. این یک قطعه استثنایی از بانکداری کارآفرینانه، خصوصا با توجه به قدمت بانک در ایران بود. اما بانک دوباره در الگوی تثبیت شده کسب‌وکار خود به نقطه توقف و ثبات رسید. وقتی افزایش شدید قیمت نفت در 1973 و 1974 منجر به ورود جریان عظیم وجوه مالی به خلیج فارس شد، بانک قادر به ارائه تسهیلات بانکداری عمده فروشی و تجاری مورد نیاز نشد و بیشتر عملیات گردش پول نفت به سمت بانک‌های بین‌المللی رقابتی‌تر رفت. تاریخ بانک شاهی یک مثال خصوصا روشن از ناتوانی مزمن بیشتر کسب‌وکار قرن بیستم بریتانیا به شامل کردن مفهوم تغییر پویا درون راهبردهای مدیریتی خود ارائه می‌دهد.
تعدادی از عوامل، محافظه‌کاری و بازدهی نسبتا پایین بانک را تبیین می‌کند شامل شرایط اقتصادی و سیاسی اساسا نامساعد در ایران: محیط غیرمترقی بانکداری بریتانیا به طور کلی از دهه ۱۹۲۰ تا ۱۹۷۰؛ ناتوانی گسترده دولت بریتانیا و نیز کسب‌وکارها در درک ملی‌گرایی مدرن ایرانی؛ مصونیت طولانی مدت بانک شاهی از فشار رقابتی در ایران و کیفیت ضعیف کارکنان انگلیسی بانک که به خاطر «شخصیت» و توانایی‌های ورزشی استخدام شده بودند و هیچ آموزشی ندیده بودند. بانک- مثل همه کسب‌وکارهای دیگر بریتانیایی در ایران- بر اساس امتیاز انحصاری رشد می‌کرد، در زمانی که قدرت سیاسی بریتانیا زیاد بود و قدرت سیاسی ایران و کسب‌وکارها ضعیف بود مصونیت داشتند. به محض اینکه این شرایط تغییر کرد، بانک دارای منابع مدیریتی نبود تا خود را با شرایط جدید تعدیل دهد.
از جنبه نهادسازی به اقتصاد ایران، بانک پیشتاز بانکداری مدرن در کشور بود، دقیقا همان طور که شرکت نفت ایران و انگلیس، صنعت نفت ایران را ایجاد کرد. بانک در سرتاسر کشور فعالیت می‌کرد و هنگامی که ایران در 1907،به «قلمرو نفوذ» بریتانیا و روسیه تقسیم شده بود، شعب بانک در هر دو طرف گسترش یافت. بانک- برخلاف شرکت نفت، «حالت جزیره‌ای» نداشت و تحقیقا تنها نهاد واقعا «ملی» در ایران پیش از دهه 1920 بود. ایران تا پیش از ورود بانک شاهی، فاقد نهادهای مالی نبود و هر ملاحظه‌ای از تاثیر بانک باید اثرات آن بر صراف‌های سنتی را در نظر بگیرد. تاثیر آن فوق‌العاده اندک بود. در 1908، بانک تخمین‌ زد که فقط 5/6 درصد تامین مالی تجارت خارجی ایران را عهده‌دار است و باقیمانده آن عمدتا در دست صراف‌ها بود. انعطاف‌پذیری شرایط وام‌دهی آنها و روابط فرهنگی، در بین عواملی بودند که صراف‌ها را از رقابت بانک شاهی حفظ می‌کرد.
«مزایای» بانک شاهی نسبت به سرمایه‌داران محلی، به بخش‌های معینی از بازار بانکداری محدود می‌شد. بانک شاهی، توسعه بانکداری مدرن بومی را کند نکرد. بانک شاهی وقتی بازدارنده شد که بانک ملی در ۱۹۲۸ تشکیل شد، اما تاثیر اندکی داشت.
یک بنگاه خارجی با تدارک سرمایه خارجی و بنابراین پر کردن شکاف منابع در اقتصاد میزبان بین سرمایه‌گذاری مطلوب و پس‌انداز داخلی می‌تواند کمک مهمی به آن اقتصاد بکند. اقتصاد ایران را می‌توان در ردیف اقتصادهای «کمبود سرمایه» تا قبل از دهه 1960 طبقه‌بندی کرد، اما بانک شاهی نقش مستقیم اندکی در بهبود وضعیت داشت. عرف بانکداری انگلیس، انتقال دادن تا حد امکان اندک وجوه سهامداران به کشور خارجی بود، زیرا ریسک ارزی و سیاسی وجود داشت. حدود 500.000 لیره سرمایه توسط بانک شاهی در 1891 به ایران منتقل شد، اما بخشی از آن متعاقبا دوباره برگشت خورد و در پایان دهه 1920 همه سرمایه که به شکل دارایی ثابت نبود به بریتانیا برگشت. بانک شاهی- مثل شرکت‌های چند ملیتی تولیدی در بیشتر اقتصادهای میزبان- یک منبع قابل توجه وجوه برای تکمیل پس‌اندازهای داخلی نبود.
بانک بیشتر وجوه مالی خود را از درون ایران تهیه می‌کرد. راهبرد بانک استفاده از شبکه شعب برای ایجاد یک پایگاه سپرده محلی بود که سپس وام می‌داد. «مزیت» بانک شاهی، بیش از آنکه در تامین و تدارک سرمایه باشد به مهارت و کارآفرینی برتر، همراه با دسترسی به نفوذ سیاسی و نظامی بریتانیا بود. بی‌میلی بانک در استفاده از منابع خود، موجب رشد انتقادات در ایران شد و یک عامل مهم دشمنی در دهه ۱۹۳۰ شد. در چندین فرصت بین ۱۹۳۳ و ۱۹۳۶، دولت ایران از بانک خواست تا منابع مالی با نرخ‌های تجاری فراهم سازد تا به تامین مالی برنامه صنعتی شدن ایران کمک نماید که مورد قبول هیات‌مدیره در لندن قرار نگرفت (به رغم توصیه مدیریت بانک در تهران). بانک سرانجام تحت اجبار شدید مجبور به دادن وام در ۱۹۳۶ شد.
اما بانک نقش زیادی در کمک به اقتصاد ایران با تجهیز پس‌اندازهای داخلی داشت. قطعا بیشتر این پول، دست کم تا ایجاد بانک ملی به صورت احتکار شده باقی ماند یا در وام‌دهی سنتی محبوس گردید. با این حال تردیدهای جدی درباره موارد استفاده از این پس‌اندازهای تجهیز شده ابراز می‌شد. ادعا می‌شد که بانک «در دادن اعتبار به ایرانی‌ها تبعیض قایل می‌شد.» بانک‌های بریتانیایی در هند، مصر و آفریقا به ویژه قبل از 1914، عمدتا به بنگاه‌های بریتانیایی و شرکت‌های تجاری وام می‌دادند، معمولا برای تامین مالی تجارت خارجی، اما در ایران بانک شاهی همیشه به تجار محلی وام می‌داد.
انتقاد جدی‌تر از سیاست‌های وام‌دهی بانک، شاید این باشد که بانک به تجار ایرانی و بنگاه‌های مهاجر بریتانیایی به یکسان، عمدتا اعتبار کوتاه‌مدت برای سرمایه در گردش ارائه می‌داد. تدارک سرمایه بلندمدت برای سرمایه‌گذاری صنعتی در خطوط بانکداری سرمایه‌گذاری به شیوه آلمان، کارکرد توسعه‌ای مفیدتری داشته است. اما باید توجه داشت که اعتبار کوتاه‌مدت، منابع تجار را برای سرمایه‌گذاری ثابت آزاد می‌ساخت خصوصا که تسهیلات اعتباری غالبا فراتر از دوره شش‌ماهه مرسوم تمدید می‌شد. به این ترتیب بانک نقش مهمی در تامین مالی صنعت روبه گسترش فرش در ایران پیش از ۱۹۱۴ ایفا کرد (که عمدتا توسط بنگاه‌های اروپایی مهاجر اداره می‌شد). موانع بسیار و متنوعی برای صنعتی‌شدن در ایران قبل از دهه ۱۹۲۰ وجود داشت بی‌ثباتی سیاسی، غیبت تعرفه‌ها، عرضه نیروی کار بی‌کیفیت و جای تردید است که بانک می‌توانست بر چنین محدودیت‌هایی با مساعده‌های بلندمدت‌تر غلبه کند، خصوصا که هیچ شواهدی از تقاضای اشباع نشده وجود ندارد. قابل ذکر است که بانک ملی، پس از تشکیل در ۱۹۲۸، هیچ نقش ترویج صنعتی به موازات بانک مصر در بین دو جنگ جهانی نداشت، هرچند که دولت یک بانک صنعتی و کشاورزی تاسیس کرد که اعتبار ارزان در اختیار بخش صنعتی نوپا در دهه ۱۹۳۰ گذاشت.
اینکه آیا اشتغال بانک شاهی به تامین مالی در بخش تجارت خارجی به نفع ایران نیز بود، جای تردید است. بانک قبل از 1914 به تقویت روابط بین ایران و اقتصاد بین‌الملل کمک کرد. وابستگی فزاینده ایران به صدور کالاهای اولیه، از قبیل تریاک و واردات منسوجات پنبه‌ای (هر دو فعالیت در ارتباط نزدیک با تامین مالی بانک بودند) الگوی توسعه ایده‌آل نبود، هرچند در شرایط سیاسی و اقتصادی قبل از 1914، سناریوهای بدیل ماندنی برای ایران به دشواری تصور پذیر بود و منافع درآمدی قابل توجهی در بخش تجارت وجود داشت. بانک نباید ابزاری برای کشیدن ایران به روابط تجاری انحصاری با امپراتوری آسیای بریتانیا دیده شود. قطعا قبل از 1914، شعبات جنوبی بانک در ایران عمدتا دخیل در تامین مالی تجارت و ترتیب‌دادن مبادله بین ایران، بریتانیا و هند بودند. در 1927، 80‌درصد وام‌دهی شعبات بوشهر، شیراز و اصفهان برای تامین مالی صادرات تریاک ایران به شرق خصوصا مستعمرات بریتانیا در سنگاپور و چین بود، اما شعبات شمالی بانک از قبیل تبریز، مشهد و رشت عمدتا درگیر تامین مالی تجارت ایران و روسیه در قبل از 1914 از قبیل صادرات عظیم برنج و پنبه به همسایه شمالی بودند. طی دهه 1920 شعبه مشهد صادرات پنبه و پشم به شوروی و شعبه رشت، تجارت برنج، پنبه و خشکبار را تامین مالی می‌کردند، در حالی که همه شعبات شمالی با انحصارات تجاری شوروی که پس از انقلاب 1917 تاسیس شدند ارتباط نزدیک داشتند.
بانک شاهی فقط نقش کارآفرینی حاشیه‌ای در ایران داشت، هر چند نسبت به بانک‌های بریتانیایی درون آن کشور، بیشتر در این جهت حرکت کرد. به عنوان نهادی که افراد موسس آن خواهان ساختن راه‌آهن بودند، در دهه ۱۸۹۰ درگیر ساختن جاده و معادن شد که نتایج فاجعه‌باری داشت. دوباره دقیقا قبل از ۱۹۱۴ بانک درگیر تلاش برای ساختن راه‌آهن (سندیکای راه‌آهن ایران) شد، اما این نیز ناموفق بود. نخستین راه‌آهن ایران را دولت در دهه ۱۹۳۰ ساخت. بانک شاهی با تشویق به کاهش نرخ‌های بهره‌ای که در اقتصاد سنتی حاکم بود، احتمالا سهم مهم‌تری در کسب‌وکار ایران پیش از ۱۹۱۴ داشت.
بانک با کمک به پولی کردن اقتصاد ایران، آن را به تحرک وا داشت. بانک یک شبکه سراسری شعب در کشوری ایجاد کرد که بیش از آن فاقد بازار مالی ملی بود. پول کاغذی را رواج داد و سکه فلزی را پیش از 1914 اصلاح کرد. اما منافع اقتصادی این اقدامات تا حد زیادی پوشیده ماند. انتشار اسکناس به آهستگی و هر از گاهی (صفردر 1890، 500.000 پوند در 1905؛ 180.0000 پوند در 1916؛ 5/2 میلیون پوند در 1928) رشد کرد. اساسنامه بانک را متعهد می‌کرد که ذخایر نقدی بالا نسبت به انتشار اسکناس حفظ شود، اشتیاق برای نشر شدید پول را محدود می‌کرد. به‌علاوه پذیرش اسکناس‌ها کاهش یافت چون آنها فقط قابل پرداخت به قیمت اسمی در شعبه منتشر شده بودند: اسکناس تبریز فقط با تنزیل در تهران نقد شدنی بود. با وجود شکایات مدیران بانک شاهی در دهه 1920، این سیاست تا 1929 تغییر نکرد، زمانی که بانک ملی مجبور کرد تمام اسکناس‌های بانک شاهی در همه جای کشور نقدپذیر باشد.
مسلما یکی از کمک‌های روشن بانک شاهی به توسعه اقتصادی ایران، نقش آموزشی آن بوده است. این شاید تناقض‌آمیز به نظر آید. بانک علاقه اندکی به آموزش دادن داشت و هیچ آموزش رسمی به کارکنان بریتانیایی و ایرانی خود ارائه نمی‌کرد. چنین گرایشاتی از ویژگی‌های حرفه‌ای بریتانیایی‌ها مسلما تا دهه ۱۹۷۰ بود. با این حال در ایران قبل از دهه ۱۹۲۰، بانک شاهی یکی از معدود منابع با ثبات اشتغال‌زایی بود که بتوان مهارت‌های اساسی دفتری و بانکداری را بدست آورد و زبان انگلیسی را یاد گرفت. تعداد شاغلین اندک بودند، هرگز بیشتر از ۴۰۰ نفر در هر زمان نشد. برعکس آن شرکت نفت بود که در ۱۹۳۰ حدود ۲۰‌هزار ایرانی را در استخدام داشت. با این همه، نقش بانک در آموزش دادن نخبگان تجاری جدید ارزشمند بود.
نقاط ضعفی نیز در اینجا وجود داشت. مثل همه بانک‌های ماورای بحار بریتانیایی تا دهه 1950، بانک شاهی ساکنان محلی را به مدیریت نمی‌پذیرفت. برعکس آن بانک امپراتوری‌ عثمانی بود که ترکیبی از مالکیت انگلیسی، فرانسوی و ترکی داشت و ملیت‌های خاورمیانه‌ای را در پست‌های مدیریتی از همان روز اول بکار می‌گرفت. تمایلات درون بانک شاهی، اینک به نحو عجیبی نژادپرستانه ملاحظه می‌شد.