مقاله
«هدف واحد»؛ حلقه مفقوده خصوصی‌سازی
خصوصی‌سازی را قسمتی از یک «فرآیند اصلاح اقتصادی» می‌دانند. طبیعتا این فرآیند در کشورهایی رخ می‌دهد که شرایط اقتصادی خود را مطلوب نمی‌دانند و از سهم «دولت – بخش خصوصی» در فعالیت‌های اقتصادی راضی نبوده و به دنبال بهبود این ترکیب هستند.
خصوصی‌سازی را قسمتی از یک «فرآیند اصلاح اقتصادی» می‌دانند. طبیعتا این فرآیند در کشورهایی رخ می‌دهد که شرایط اقتصادی خود را مطلوب نمی‌دانند و از سهم «دولت - بخش خصوصی» در فعالیت‌های اقتصادی راضی نبوده و به دنبال بهبود این ترکیب هستند.
فرض این دولت‌ها بر این استوار است که دولت خوب، دولتی است که کمترین دخالت را در فعالیت‌های اقتصادی داشته باشد و در نوع تکامل یافته‌تر آنکه بتواند در وظایف جدید، به عنوان هادی و ناظر، بخش خصوصی کشور خود را حمایت و تقویت کند، یعنی «دولت نظام‌ساز» به جای «دولت عملیاتی» در عرصه اقتصاد.
اما دولت‌ها به کجا می‌رسند که تصمیم به خصوصی‌سازی می‌گیرند؟ پاسخ به این سوال «هدف خصوصی‌سازی» کشورها را مشخص میکند. شناخت و تعریف دقیق و مشخص «هدف»، اصلی‌ترین بخش هر فرآیند را تشکیل می‌دهد. مسلم است بدون در نظر داشتن هدف مشخص نمی‌توان استراتژی‌های اجرایی را ترسیم کرد. بررسی تجارب خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد کشورها برای خصوصی‌سازی اهداف عمده متفاوتی نسبت به یکدیگر داشته‌اند، اهدافی مانند: جبران کسری بودجه دولت، ارتقای کارآیی و بهره‌وری، گسترش مالکیت عمومی و کاهش بدهی‌های دولت.
دولت‌ها به جهت بهبود وضعیت اقتصادی خود خصوصی‌سازی را با یکی از اهداف فوق‌الذکر اجرا می‌کنند. شناخت وضعیت موجود و مسائل پیش روی اقتصاد کلان هر کشور سبب اتخاذ هدف واحد و صحیح برای خصوصی‌سازی می‌شود.
در نتیجه هدف انتخاب شده به عنوان سرلوحه برنامه خصوصی‌سازی معرفی می‌شود و با توجه به آن، مسیر اجرایی و استراتژی‌ها مشخص می‌شود.
ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی را می‌توان اولین سند بالادستی برای حرکت جدید به سمت توسعه بخش خصوصی و خصوصی‌سازی دانست. سندی که بند «الف» آن توسعه بخش خصوصی را مدنظر دارد. بند «ب» آن توسعه بخش تعاون را تصریح کرده و بند «ج» آن بر خصوصی شدن شرکت‌های دولتی موجود تاکید میکند. بر اساس این ابلاغیه، قانون سیاست‌های کلی اصل 44 نوشته شد و به تصویب مجلس رسید و بر اساس این قانون بیش از 50 آیین‌نامه اجرایی طراحی و تصویب شد و برای عملیاتی شدن قانون یاد شده، سرلوحه کار قرار گرفت. بازخوانی اهداف سیاست‌های کلی اصل44 می‌تواند هدف توسعه بخش خصوصی، تعاون و خصوصی‌سازی در ایران را به نمایش بگذارد. اهداف تصریح شده این ابلاغیه شامل موارد زیر است:
- شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی
- گسترش مالکیت در سطح عمومی مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی
- ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع
- افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی
- افزایش سهم بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی
- کاستن بار مالی و مدیریتی دولت
- افزایش سطح عمومی اشتغال
- تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایهگذاری و بهبود درآمد خانوارها.
همچنین اهداف خصوصی‌سازی (مقدمه بند ج سیاست‌های اصل۴۴) به شرح زیر تعریف شد:
- تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری و هدایت و نظارت
- توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی
- آماده‌سازی بنگاه‌ها برای مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی
- توسعه سرمایه انسانی دانش پایه
- توسعه و ارتقای استانداردهای ملی و انطباق با استانداردهای بین‌المللی
- جهت‌گیری خصوصی‌سازی در راستای افزایش کارآیی و رقابت‌پذیری و گسترش مالکیت عمومی.
چند باره‌خوانی اهداف یاد شده بالا که بر اساس آن قانون سیاست‌های کلی اصل44 به رشته تحریر درآمده است به طور کامل روشن می‌سازد که به کار بردن واژه «انقلاب اقتصادی» در این خصوص به جا بوده است زیرا این اهداف، کل فضای اقتصاد را نشانه گرفته است.
بررسی مورد به مورد هر کدام از این اهداف دامنه وسیعی از فعالیت‌ها و بایدها و نبایدهای اقتصادی را پیش رو قرار می‌دهد اما آنچه در این مواجهه اهمیت پیدا میکند چگونگی تحقق این اهداف است و پاسخ سوالاتی اساسی مانند:
- آیا این اهداف برای اجرایی شدن در تناقض با یکدیگر نیستند؟
- آیا تحقق مجموعه این اهداف در فضای حقیقی اقتصاد امکان‌پذیر است؟
- برای تحقق مجموعه این اهداف چگونه باید قانون نوشت؟
- مسیر اجرایی و عملیاتی خصوصی‌سازی چگونه باید باشد تا این اهداف محقق شود؟
- آیا الزامات و دستورالعمل‌های اجرایی موجود، در مسیر تحقق این اهداف طراحی شده است؟
بی‌شک این نوشتار اگر بسیار هنرمندانه عمل کند تنها می‌تواند به طرح سوال بپردازد. مجال پاسخ به این سوال، فضایی نقادانه و کارشناسانه است که به دور از ملاحظات اقتصاد سیاسی بتوان به تک‌تک این سوالات پاسخ داد، سیاست‌ها را بازخوانی، قانون را حلاجی و آیین‌نامه‌های اجرایی را نقد کرد.
بزرگ‌ترین هنر توسعه‌یافتگی، قابلیت برگشت از طراحی‌های غیرعملیاتی و غیرواقعی است. انعطاف‌پذیری خصوصیت بارز توسعه یافتگی است. اینکه بتوان استراتژی‌ها را دوباره‌خوانی و بنابر مقتضیات موجود، روش‌های جدید را اجرایی کرد. این رویه نشان‌دهنده انفعال و برگشت از مواضع نیست، بلکه نشان‌دهنده تکامل درک اقتصادی و شناخت مطلوب شرایط پرشتاب اقتصاد کنونی است.
تابلوی خصوصی‌سازی این حقیقت را نشان می‌دهد که در
5 سال اخیر 50درصد خصوصی‌سازی به توسعه بخش تعاون با گسترش مالکیت عمومی در قالب توزیع سهام عدالت و به منظور افزایش درآمد خانوارهای کم‌درآمد ایرانی اختصاص یافته است. 17درصد خصوصی‌سازی به منظور کاهش سطح بدهی‌های دولت به نهادهای عمومی غیردولتی و در قالب رد دیون و تعهدات دولت انجام یافته و 33درصد باقیمانده در قالب مزایده‌های بورسی و غیربورسی، عرضه‌های تدریجی در بورس و تخصیص سهام ترجیحی بوده است.
تکثر اهداف تنها به شرطی که این اهداف در تعارض و متناقض با یکدیگر نباشند، قابل قبول است. باید پذیرفت که جمع کردن برخی اهداف در فضای واقعی اقتصاد، کاری بس دشوار و گاه ناشدنی است و از این رو است که همیشه پیشنهاد شده است که اهداف تا حد ممکن متمرکز شود. تمرکز اهداف سبب می‌شود طراحان نقشه راه، استراتژی نویسان، قانون‌گذاران و در نهایت مجریان امر بدانند که قرار است چه اقدامی انجام دهند و از طرفی رصد کردن اقدامات انجام شده، تعریف شاخص‌ها و در نهایت بررسی میزان دستیابی به اهداف، ساده‌تر و در عین حال دقیق‌تر است.
این مقاله پیشنهاد می‌دهد خصوصی‌سازی، اقدام به موقعیت‌شناسی کرده و بر اساس اولویت و نیاز فضای کلان اقتصاد تنها یک هدف اصلی را سرلوحه کار خود قرار دهد و سپس نقشه راه و دستورات و اقدامات اجرایی خود را بر اساس آن طراحی کند. تجربه‌های موفق در زمینه خصوصی‌سازی همگی نشات یافته از تعریف صحیح و واقعی مساله هستند. پراکنده‌روی‌ها در هیچ کدام از حوزه‌های اصلاحی و عملیاتی اقتصاد، نتیجه مطلوبی در بر نداشته و این اصلی امتحان شده و تجربه شده است.
در این میان شائبه تناقض اهداف در برخی اقدامات اجرایی خصوصی‌سازی به چشم می‌خورد، همانگونه که این مطلب را می توان ناشی از تکثر یا تناقض اهداف دانست. در این خصوص به طور گذرا می‌توان به مواردی به شرح ذیل اشاره کرد:
- اگر هدف اصلی خصوصی‌سازی، ارتقای کارآیی و بهره‌وری بنگاه قابل واگذاری باشد، تمرکز بر روش فروش مزایده‌ای و قرار گرفتن در رقابت قیمتی نتیجه مطلوب را حاصل نمی‌کند.
براساس هدف یاد شده، بنگاه باید به بهترین خریدار تعلق یابد و بهترین خریدار در این شرایط کسی است که قابلیت توانمندسازی و کارآ کردن بنگاه قابل واگذاری را داشته باشد. بر اساس این هدف «بهترین خریدار»، بالاترین پیشنهاددهنده قیمت نیست. اگر خصوصی‌سازی، هدف ارتقای کارآیی و بهره‌وری شرکت‌ها را دنبال میکند، باید به سمت واگذاری از طریق «پیمان مدیریت» یا «پیمان مدیریت به شرط تملیک» پیش رود و اهلیت فنی خریدار، برایش تنها ملاک باشد و نه اهلیت مالی.
- اگر هدف خصوصی سازی «کاهش بدهی‌های دولت» و «کسب درآمد برای دولت» باشد، مجری باید تمام ابزارها برای فروش به بالاترین قیمت را به کار برد.
فروش به بالاترین قیمت یعنی رقابتی کردن فضای خرید از طریق فروش نقدی سهام و در این شرایط اتخاذ «نظام اقساطی فروش» قابل توجیه و قبول نیست. فروش بنگاه با نرخ سود فروش اقساطی ۵۰درصد سود بانکی بخش صنعت و معدن (سود ۶درصد) و در دوره‌های طولانی، در عمل با هدف کسب درآمد از خصوصی‌سازی در تناقض است. اگر هدف، کسب درآمد از خصوصی‌سازی نیست، تغییر میزان واریزی به خزانه از محل خصوصی‌سازی‌ها طی برنامه سوم توسعه تاکنون، از ۳۰درصد به ۱۰۰درصد قابل‌توجیه نیست. اکنون و بر اساس قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ کل درآمد ناشی از خصوصی‌سازی به خزانه واریز می‌شود. اگر هدف تقویت خزانه نیست، باید مانند سابق (برنامه سوم و چهارم) سهمی از خصوصی‌سازی‌ها به شرکت‌های مادر تخصصی باز گردد تا در گروه فعالیت‌های مجاز اقدام به سرمایهگذاری مجدد کند.
- اگر در فرآیند سهام عدالت 50درصد تخفیف به 2دهک اول درآمدی داده می‌شود و باقیمانده مبلغ سهام در اقساط 10 ساله و آن هم پلکانی اخذ می‌شود، یعنی هدف گسترش مالکیت عمومی بسیار مهم است و نگاه درآمدی در این فرآیند در نظر نیست.
با توجه به این تخصیص امتیاز در فرآیند سهام عدالت، چرا برای کارآفرینان، فعالان برتر اقتصادی، تولیدکنندگان و صادرکنندگان برتر امتیازاتی از این دست لحاظ نشده است؟ مگر نه آنکه هدف ارتقای کارآیی و بهره‌وری، توانمندسازی بخش خصوصی، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی و کسب قابلیت برای مواجهه با اقتصاد بین‌الملل تنها با توجه به این طیف از فعالان اقتصاد امکان‌پذیر است؟
- اهداف توسعه‌ای خصوصی‌سازی با تغییر مالکیت بنگاه‌ها از دولتی به سرمایه‌گذاری‌های عمومی محقق می یابد یا به تغییر این مالکیت از دولت به سرمایه‌گذاری‌های تخصصی؟ یک سرمایهگذار عمومی، شاخه صنعت برایش اهمیت ندارد و اصولا به دنبال افزایش درآمدهای خود از محل سرمایه‌گذاری‌ها است. این سرمایهگذار وضعیت بازار را همواره رصد میکند و سرمایه خویش را بر اساس اصل هوشمند بودن سرمایه‌ها از حوزه‌ای به حوزه دیگر انتقال می‌دهد. برای این سرمایهگذار، مالکیت بنگاه تا زمانی توجیه دارد که بازده مورد انتظارش فراهم شود و تا زمانی حاضر به سرمایهگذاری مضاعف در بنگاه است که انتظارات آنی خود را در خطر نبیند، اما یک سرمایهگذار تخصصی در واقع یک تولیدکننده واقعی است.
وضعیت صنعت برای این سرمایهگذار اهمیت دارد. او به دنبال ایجاد و گسترش هلدینگ تخصصی است. تغییرات تکنولوژی را دنبال کرده و به دنبال ارتقای کارآیی و بهره‌وری بنگاه تحت تملک خود بوده و برای این منظور حاضر به صرفنظر کردن از انتظارات آنی خود نیز هست. تردید است که بتوان شرکت‌ها و صندوق‌های سرمایه گذاری نهادهای عمومی غیردولتی را سرمایه‌گذاران تخصصی دانست. این گروه، صاحبان ۱۷درصد خصوصی‌سازی‌های صورت گرفته‌اند. گسترش مالکیت عمومی (سهام عدالت) نیز در قالب شرکت‌های سرمایهگذاری استانی ساختار یافته است و مشمولان این طرح، سهامدار شرکت‌های سرمایهگذاری استانی هستند. دارایی این ۳۰ شرکت سرمایهگذاری استانی، ۳۴میلیارد دلار سهام متعلق به ۵۶شرکت است. شرکت‌های سرمایهگذاری استانی جدیدالتاسیس، بدون سابقه فعالیت و با اساسنامه‌ای بسیار متنوع که به نظر نمی‌رسد بتوان این ۳۰ شرکت سرمایهگذاری را نیز در قالب سرمایه‌گذاران تخصصی دسته‌بندی کرد. به این ترتیب قریب به ۶۷درصد از خصوصی‌سازی‌های انجام شده در طول ۵ سال اخیر در اختیار سرمایه‌گذارانی است که هدف اصلی آنها آرایش پرتفوی دارایی‌های خود به منظور دستیابی به بازده مورد انتظار
است.
در حقیقت نمی‌توان این قبیل سرمایه‌گذاران را در ردیف صاحبان صنایع، تولیدکنندگان نمونه، صادرکنندگان برتر، ایجاد کنندگان هلدینگ های تخصصی و بخش خصوصی واقعی طبقه‌بندی کرد و بنابراین نمی‌توان از آنها توقعی را که از بخش خصوصی واقعی می‌رود، داشت. برخی از نامطلوبی ها منشعب از روند اجرایی نیست و نباید تنها بدنه اجرای فرآیند خصوصی سازی را مسبب تمام مسائل دانست. مجری تنها نص قوانین و آیین‌نامه‌ها را اجرا میکند. قوانین و آیین‌نامه‌ها از اهداف و سیاست‌ها منبعث می‌شود و این تمرکز نداشتن بر هدف واحد است که موجب پریشانی قوانین و مصوبات و در نهایت مشکلات اجرایی می شود.
- اگر هدف، توانمندسازی بنگاه‌های دولتی است نگرانی تفکیک شرکت‌های صدر اصل۴۴ پابرجا است. به طور مثال تفکیک بیمه ایران از سایر بیمه‌ها و حفظ آن در مالکیت دولت با توجه به سهم قابل توجه آن از صنعت بیمه جای تامل دارد.
اگر سایر بیمه‌ها یا بانک‌ها به منظور ارتقای کارآیی در لیست واگذاری به بخش خصوصی قرار گرفته‌اند، آیا به فرض کارآمد شدن این بخش واگذار شده، تفاوت آن با بخش دولتی باقیمانده، مشکل‌ساز نخواهد شد؟ آیا این تناقض در فرآیند رقابت و گسترش بازار شرکت‌ها، اختلال ایجاد نمی‌کند و باعث آن نمی‌شود که دولت مجددا تصمیمات کنترلی در این خصوص اتخاذ نماید؟ گمان نمی‌رود که اتخاذ روش‌های یک بام و دو هوا نتیجه مطلوبی را به دنبال داشته باشد. سخت به نظر می‌رسد که اهداف بزرگی مانند گسترش مالکیت عمومی، ارتقای کارآیی و بهره‌وری، افزایش رقابت‌پذیری، کاهش بدهی‌های دولت، توسعه سرمایه انسانی دانش پایه و دیگراهداف از این دست همزمان با هم و توسط اجرای برنامه خصوصی‌سازی محقق شوند. جمع شدن این اهداف با هم گاه در تناقض است.
به نظر می‌رسد تنگ کردن دایره اهداف خصوصی‌سازی، تکالیف را مشخص‌تر و دقیق‌تر می‌سازد. قریب به ۷۰میلیارد دلار از سهام بیش از ۳۰۰ شرکت دولتی در ۵ سال اخیر در ترکیب مختلف واگذار شده است.
بررسی میزان تغییر مدیریت به تبع این انتقال مالکیت، امری غیرقابل اجتناب است.
بعید است باقیمانده ارزش شرکت‌های دولتی قابل واگذاری بیش از ۵/۱برابر آنچه تاکنون واگذار شده است، باشد. آنچه حائز اهمیت است نگاه به هدف بزرگ تعریف شده برای کشور در قالب «سند چشم‌انداز» است. دستیابی به آن اهداف حجم بسیار بزرگ‌تری از سهم بخش خصوصی را می‌طلبد. دستیابی به آن اهداف نیازمند تعریف نقش‌های جدید دولت در عرصه اقتصاد است. به تحقیق برای کشوری در حال توسعه مانند ایران با لحاظ کردن دارایی‌های موجود، بهترین هدف از خصوصی‌سازی را می‌توان «ارتقای کارآیی، بهره‌وری و توانمندی بنگاه‌های دولتی و توسعه بخش خصوصی کارآمد» عنوان کرد. در این هدف، بنگاه‌های دولتی باید به لایق‌ترین خریدار واگذار شوند. تولیدکنندگان و کارآفرینان باید در اولویت خرید بنگاه‌های دولتی قرار گیرند و سرمایه‌گذاران تخصصی که تولید و توسعه تکنولوژی را مدنظر قرار دارند باید از امتیازات ویژه بهره‌مند باشند.
زمان را نباید از دست رفته دانست. باز تعریف و اصلاح روندها هزینه بسیار پایین‌تری از ادامه مسیر نامشخص دارد.
باید دانست توسعه بخش خصوصی و توانمند ساختن آن از سطح اهمیت بالاتری نسبت به فرآیند خصوصی‌سازی بنگاه‌ها برخوردار است، اما خصوصی‌سازی نیز به تغییر مالکیت بنگاه‌هایی می‌انجامد که حاصل سال‌‌ها صرف سرمایه مادی و انسانی این مرز و بوم بوده‌‌اند. امید می‌رود با روشن شدن هدف و تمرکز بر یک شعار و هدف واحد، این اقدام اصلاحی اقتصادی به بهترین نحو ممکن به سرانجام خود برسد.
* پژوهشگر بازار سرمایه
S.M.Sadidi@gmail.com
ارسال نظر