قانون بازار اوراق‌بهادار زیر ذره‌بین «دنیای‌اقتصاد»
بورس نیازمند قوانین بهتر است
شکل‌‌‌‌‌‌گیری قانون بازار اوراق‌بهادار
بورس تهران پیش از بازنگری در قانون بازار اوراق‌بهادار، در چارچوب قانونی فعالیت می‌‌‌‌‌‌کرد که در سال۱۳۴۶ تصویب شده بود و براساس آن، سازمان کارگزاران بورس اوراق‌بهادار تهران به‌عنوان تنها رکن اجرایی و با شخصیتی حقوقی، مسوولیت اداره آن را برعهده داشت. در واقع تا پیش از سال۱۳۸۴ بود که کانون کارگزاران بورس اوراق‌بهادار تهران، مسوولیت نظارت بر بازار سهام را عهده‌دار بود و سازمان بورس و اوراق‌بهادار هنوز شکل نگرفته بود. سال ۱۳۸۴ بود که قانون موجود، دیگر پاسخگوی نیازهای جدید بازار اوراق‌بهادار نبود و نیاز به قوانین جدیدتر و کارآمدتر برای بازار سرمایه حس می‌‌‌‌‌‌شد؛ به‌دنبال این خلأ بود که قانون بازار اوراق‌بهادار جمهوری‌اسلامی ایران در یکم آذرماه همان سال به تصویب مجلس شورای‌اسلامی رسید؛ پس از به‌تصویب‌رسیدن این قانون بود که نقش کانون کارگزاران بورس اوراق‌بهادار، کمرنگ شد و اختیارات این کانون به سازمان بورس و اوراق‌بهادار انتقال یافت.
به موجب قانون بازار اوراق‌بهادار که در ۶۰ماده به تصویب رسید، کانون کارگزاران بورس و اوراق‌بهادار به‌عنوان موسسه غیردولتی، غیرتجاری و غیرانتفاعی به ثبت رسید و سازمان بورس و اوراق‌بهادار به موجب ماده۵ این قانون، در سال۱۳۸۵ تشکیل شد. همچنین شورای‌عالی بورس تشکیل و بالاترین رکن بازار اوراق‌بهادار شناخته و تصویب سیاست‌های کلان بازار برعهده آن گذاشته شد؛ اعضای این شورا به شرح ذیل است: وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر بازرگانی، رئیس‌کل بانک مرکزی، روسای اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران و اتاق تعاون، رئیس سازمان بورس و اوراق‌بهادار، دادستان کل کشور یا معاون وی، نماینده کانون‌‌‌‌‌‌ها، سه نفر خبره مالی منحصرا از بخش‌خصوصی و با مشورت تشکل‌های حرفه‌‌‌‌‌‌ای بازار اوراق‌بهادار به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تصویب هیات‌وزیران و یک نفر یک نفر خبره منحصرا از بخش‌خصوصی به پیشنهاد وزیر ذی‌ربط و تصویب هیات‌وزیران برای هر بورس‌کالایی.
نواقصی که خود را به مرور نشان داد
با وجود اینکه تصویب قانون بازار اوراق‌بهادار و تحولی که به‌دنبال خود داشت، نقشی اساسی در تغییر ساختار بازار سرمایه ایفا کرد، اما با گسترده‌شدن بازار سهام، این قانون هم نواقص و ناکارآمدی خود را به مرور نشان داد. برای مثال، یکی از مهم‌ترین اتفاقاتی که در زمان علی صالح‌آبادی، اولین رئیس سازمان بورس و اوراق‌بهادار رخ داد، حذف نام بورس ایران از فهرست جهانی بورس‌ها به دلیل عدم‌استقلال و دولتی و شبه‌دولتی بودن این بورس بود که تبعات منفی زیادی را برای بازار سهام ایران به‌دنبال داشت؛ این در حالی است که با وجود گذشت بیش از ۱۶سال‌از تصویب قانون بازار اوراق‌بهادار، هنوز هم شورای‌عالی بورس به‌عنوان اصلی‌ترین نهاد بازار سرمایه کشور، در برخی موارد متاثر از سیاست‌های دولت است و برخی تصمیمات و اختلافات سیاسی، خط‌مشی این نهاد و به‌تبع آن حرکت بازار سهام را مشخص می‌کند. از سوی دیگر با وجود اینکه قانون توسعه ابزارها نیز در سال۱۳۸۸ به تصویب رسید و تا حدی به رونق بازار کمک کرد، اما هنوز بسیاری از بخش‌های این دو قانون بورسی اجرایی‌نشده و با ایراداتی همراه هستند.
بسیاری از کارشناسان و فعالان بازار سرمایه هم پس از گذشت چندین سال از تصویب قانون بازار اوراق‌بهادار، متوجه برخی خلأهای این قانون، عدم‌تناسب آن با وضعیت بازار سهام و لزوم اصلاح قانون شدند. شاهین شایان‌آرانی، تحلیلگر اقتصادی و یکی از تدوین‌‌‌‌‌‌کنندگان این قانون در رابطه با برخی ایرادات آن گفته بود: «یکی از موارد اختلاف که منجر به اعمال تغییراتی در دقایق آخر و قبل از تصویب در مجلس شد، به ارکان و روابط ساختار نظارتی در بازار سرمایه مربوط بود. در لایحه پیشنهادی که تهیه شده بود، شورای‌عالی بورس کاملا مستقل بود و در برابر حضور نمایندگان مستقل و واقعی بازار و کارگزاران، نقش وزیر اقتصاد به‌عنوان رئیس شورای‌عالی بورس بسیار کمرنگ بود، اما در لحظات آخر، دو نفر از تدوین‌‌‌‌‌‌کنندگان لایحه قانون با حضور وزیر اقتصاد به‌عنوان رئیس شورای‌عالی و تایید نمایندگان بازار توسط وزیر موافقت کردند.» توجه به این نکته نیز خالی از لطف نیست که با وجود تفکیک وظایف نهاد نظارتی و اجرایی در قانون اوراق‌بهادار مصوب سال۱۳۸۴ که نقطه‌قوت این قانون محسوب می‌‌‌‌‌‌شد، بر اساس بند۷ ماده۴ قانون مذکور، نظارت بر فعالیت و رسیدگی به شکایات از سازمان بورس و اوراق‌بهادار برعهده شورای‌عالی بورس است؛ این در حالی است که بسیاری از وظایف سازمان و شورا هم‌‌‌‌‌‌پوشانی دارند و به دلیل ارتباط نزدیک آنها، تضمینی قوی برای رسیدگی به شکایات از سازمان بورس وجود ندارد و تداخل وظایف شورا و سازمان هم محتمل است.
اصلاح قوانین بورسی پس از ۱۶ سال!
اول دی‌ماه سال۱۴۰۰ بود که کارگروه تخصصی بازار سرمایه کمیسیون اقتصادی مجلس شورای‌اسلامی، پیشنهادات خود را پیرامون پیشنویس طرح «اصلاح قانون بازار اوراق‌بهادار جمهوری‌اسلامی ایران»، طی ۹ بند مطرح کرد؛ با این حال صدای اعتراض اهالی بازار سرمایه پس از انتشار این پیشنویس، بلند شد و طولی نکشید که انتقادات به این طرح در فضای‌مجازی بالا گرفت، اما بیشترین انتقادات متوجه کدام بخش از این پیشنویس بود؟
یکی از بخش‌های این طرح که بیش از همه با موج واکنش‌های منفی بورسی‌‌‌‌‌‌ها مواجه شد، جرم‌‌‌‌‌‌انگاری فعالیت‌های مرتبط با بورس در فضای‌مجازی بود و کارشناسان و سهامداران بازار سرمایه اعتقاد داشتند با مبنا قراردادن چنین موضوعی، همه اشخاصی که در بازار سهام مشغول به فعالیت هستند، مجرم شناخته می‌شوند!
انتقادات در حال بالاگرفتن بود که نمایندگان مجلس اعلام کردند که این پیشنویس تنها در حد یک طرح بوده و به‌منظور دریافت نظرات و پیشنهادات مختلف به مسوولان مربوطه ارائه‌شده است. محمدرضا پورابراهیمی، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس نیز در واکنش به صحبت‌های مطرح‌شده از سوی کارشناسان بازار سرمایه نسبت به پیشنویس تغییر قوانین بازار سرمایه گفت: «مواد رونمایی‌‌‌‌‌‌شده در این پیشنویس، فاز نخست تصمیماتی است که در یک گزارش ارائه‌شده تا مسوولان حاضر در بازار سرمایه بتوانند نسبت به آن اظهارنظر کنند. تغییرات اعمال‌‌‌‌‌‌شده درخصوص آموزش و فضای‌مجازی که با حاشیه‌‌‌‌‌‌های زیادی از سوی کارشناسان همراه بود، فقط در حد یادداشتی است که یکی از اعضای مجلس آن را تنظیم کرده است تا در کمیته موردبحث قرار گیرد.» حدود ۶ماه از بازگشت این پیشنویس به مجلس برای اعمال تغییرات می‌‌‌‌‌‌گذشت که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای‌اسلامی با انتشار مجدد پیشنویس اصلاح قانون بازار اوراق‌بهادار در تاریخ ۲۸خردادماه امسال، از همه صاحب‌نظران و کارشناسان بازار سرمایه کشور دعوت کرد تا نظرات پیشنهادی خود را در این رابطه حداکثر تا تاریخ ۶تیرماه ۱۴۰۱ به این مرکز ارسال کنند. حال، حدود دو‌ماه از زمان مذکور می‌گذرد و همچنان پیش‌‌‌‌‌‌نویسی که قرار است بخشی از دغدغه‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌های مردم درباره وضعیت کنونی بازار سرمایه را کاهش دهد، تکلیف مشخصی ندارد؛ با این وجود روز سه‌شنبه بود که مهدی طغیانی، سخنگوی کمیسیون اقتصادی مجلس، در رابطه با طرح اصلاح قانون بازار اوراق‌بهادار گفت: «محورهایی در این طرح وجود دارد که شامل اصلاح حکمرانی در ابعاد کلان در بازار سرمایه، ارتقای حکمرانی شرعی در بازار سرمایه، ارتقای نظارت، شفافیت و کاهش تعارض در بازار، تنظیم‌‌‌‌‌‌گری تبلیغات و تاکید بر سواد مالی می‌شود. به این معنا که افراد واردشده در بازار سرمایه باید حداقل‌‌‌‌‌‌های لازم برای فعالیت خود را داشته باشند.» به گفته وی، پیشنویس طرح اصلاح قانون بازار اوراق‌بهادار جمهوری‌اسلامی ایران در مرکز پژوهش‌ها تدوین شده که نظرات سازمان بورس، اتاق بازرگانی و مرکز تحقیقات اسلامی قم نیز درخصوص آن مطرح و مقرر شد تا این طرح به شکل کاملی تدوین و نکات اصلاحی نیز در آن اعمال و به صحن ارجاع داده شود.
همه این عوامل نشان از آن دارد که تا ایجاد یک قانون منسجم و کارآمد برای بازار سرمایه، فاصله طولانی وجود دارد؛ این در حالی است که بازار یادشده با توجه به نقش مهمی که در زندگی میلیون‌ها ایرانی پیدا کرده است، به‌طور قطع نیازی جدی به حل و فصل امور خود در چارچوب قوانین کارآمد دارد تا از این رهگذر بتواند ضمن برطرف کردن نیازهای بحق مردم، نقشی فعال در زمینه توسعه اقتصادی و رساندن منابع به بخش‌های تولیدی ایفا کند. طبیعتا می‌توان اینطور نتیجه گرفت که تا زمانی‌که قانون بازار اوراق‌بهادار به یک قانون منسجم و اصولی؛ آن‌هم به‌نحوی‌که بتواند نیازهای بازار و همه فعالان آن را فراهم کند، تبدیل نشود، نمی‌توان انتظار داشت که جایگاه بازار سهام در اقتصاد کشور ارتقا یابد. در حال‌حاضر اگر بخواهیم نگاهی تحلیلی به قوانین موجود داشته باشیم، باید به این نکته اشاره کنیم که به‌رغم رویدادهای مثبت بازار سهام، این بازار همچنان نیازمند حمایت‌هایی جدی نه در حوزه انتقال نقدینگی، بلکه در حوزه بهبود ساختارها و زیرساختارها و قوانین است تا بتواند به مدد بهبود روی‌داده در این زمینه هم جای مناسبی برای ابزارهای روزآمد در بازار سرمایه باز‌کند و هم امکان بهره‌بردن عمومی از امکاناتی نظیر ابزارهای مشتقه و بدهی را فراهم کند. مضاف بر اینکه اگر جایگاه بازارهای دیگری به‌جز سهام در چارچوب این قانون تقویت شود، شاید بتواند کمک شایان‌توجهی به تامین‌مالی بنگاه‌ها و یا پوشش‌ریسک کند و از امکاناتی نظیر فروش تعهدی بهره برد.
