تجربه آلمان، برزیل و روسیه بررسی شد
موتور اجتماعی اصلاح اقتصادی
بررسی‌ها نشان می‌دهد اصلاحات اقتصادی بدون ملاحظات حرفه‌ای به منزلگاه مقصود نمی‌رسد. ملاحظاتی که در حیطه ارتباط با جامعه جای دارند و از جمله آنها می‌توان به «دیپلماسی ارتباطی»، «زمان‌بندی» و «ملاحظات محبوبیتی» اشاره کرد. اگر سیاست‌گذار این ملاحظات را به خوبی رعایت کند، قطار اصلاحات به مقصد می‌رسد. اما در صورتی که سیاست‌گذار از این ملاحظات غافل شود، قطار اصلاحات از ریل خارج شده و چه بسا نظم ریل نیز به هم بخورد؛ به‌طوری که اصلاحات بعدی نیز با مشکل مواجه شوند. بررسی‌ها نشان می‌دهد اصلاحات اقتصادی در کشورهایی مانند روسیه و برزیل این ملاحظات را رعایت کرده‌اند. در روسیه بعد از فروپاشی شوروی، یلتسین و تیم اقتصادی او با تکیه بر دیپلماسی ارتباطی، موج اجتماعی را با جریان اصلاحات همراه کردند. در برزیل نیز «لوییز پریرا» با تکیه بر این ملاحظات، توانست تا حدودی اصلاحات اقتصادی را به مقصد برساند؛ اصلاحاتی که در کشورهای همسایه شکست خورده بودند.
اهمیت همراهی اجتماعی
جریان سیاست‌گذاری دو مرحله مهم دارد: در مرحله اول سیاست‌گذار به دنبال این است تا «بهترین سیاست» را انتخاب کند. در مرحله دوم دولت این «بهترین سیاست» را به موثرترین شیوه اجرا می‌کند تا به نتایج مطلوب دست یابد. تجربه بسیاری از کشورهای دنیا نشان می‌دهد در برهه‌هایی از تاریخ سیاست‌گذاران متعددی «سیاست بهترین اول» را به خوبی کشف کرده‌اند، اما به دلیل اینکه ملاحظات اجرایی آن را مدنظر قرار نداده‌اند، به بن‌بست خورده‌اند. یکی از مهم‌ترین ملاحظات اجرایی در جریان سیاست‌گذاری، «همراهی اجتماعی» است؛ همراهی اجتماعی در علم اقتصاد به «اعتماد یا Public Trust» معروف است و به این معناست که جامعه تا چه حد به دولت و سیاست‌گذار اعتماد دارد و تا چه حد تمایل دارد تا سیاست‌های سیاست‌گذار را همراهی کند. در صورتی که موج افکار عمومی با جریان سیاست‌گذاری همراه باشد، سیاست‌گذار با دقت بیشتری به هدف خود می‌رسد. اما در صورتی که عموم برای سیاست‌گذاری را در تقابل با رفاه اجتماعی تلقی کنند، سیاست‌گذار نه تنها به اهداف خود نمی‌رسد، بلکه هزینه‌های زیادی را نیز متحمل می‌شود. البته اهمیت «همراهی اجتماعی» در طول تاریخ یکسان نبوده و هر چه به جلو حرکت کرده‌ایم اهمیت آن بیشتر شده است؛ به این معنا که اگر قبلا سیاست‌ها مستقل از همراهی اجتماعی می‌توانستند به هدف خود برخورد کنند امروزه اجرای یک سیاست بدون همراهی اجتماعی تقریبا غیر ممکن است. اینکه اهمیت همراهی اجتماعی در طول تاریخ افزایش یافته را می‌توان به دو دلیل مهم نسبت داد. اولین دلیل به رشد بینش اجتماعی و گسترش اطلاعات بر می‌گردد. دومین دلیل بحران‌هایی است که در دهه‌های گذشته اتفاق افتاده است. وقوع بحران‌های اقتصادی مختلف از جمله بحران مالی ۲۰۰۸، زوایای پنهان جریان سیاست‌گذاری را برای جامعه پنهان کرد؛ جامعه به این نتیجه پی‌برد که ممکن است در هر برهه از زمان اشتباهی از دولت سر داده شود و کل زندگی مردم را تحت تاثیر قرار دهد؛ به همین دلیل جامعه تصمیم گرفت که باید بیشتر از قبل سیاست‌های دولت را دنبال کند، تجزیه و تحلیل و در نهایت به مقابله با سیاست‌های بد بپردازد. بنابراین بعد از بحران‌های پیاپی دهه‌های گذشته مقوله همراهی اجتماعی اهمیت بیشتری یافته است. به‌عنوان مثال، در سال ۲۰۱۲ از هر ۱۲ نفر در کشورهای عضو OECD تنها چهار نفر به دولت‌های خود اطمینان داشتند. در کشورهای در حال توسعه بحران‌خیز نیز همراهی اجتماعی نقش قابل‌توجهی دارد؛ چرا که عموم مردم در این کشورها در گذشته خود با شکست‌های متوالی سیاست‌های دولت مواجه شده‌اند.
«اعتماد» در قالب تئوری
بعد از هجوم موج‌های گسترده بحران در دهه‌های گذشته، بسیاری از اقتصاددانان دنبال طراحی کردن مدل‌هایی بودند که نقش اعتماد عمومی را در جریان سیاست‌گذاری در قالب تئوری‌های اقتصادی درآورند. این مدل‌ها به ذهن افراد اقتصادی و سیاست‌گذار رجوع کرده و نقش همراهی اجتماعی را استخراج می‌کنند. این مدل‌ها معمولا یک زمین بازی طراحی می‌کنند که تنها دو بازیگر در آن بازی می‌کنند؛ یک سمت زمین سیاست‌گذار قرار دارد و در سمت دیگر جامعه به‌عنوان یک فرد واحد. برای هر کدام از این دو بازیگر یک «تابع هدف» تعریف کرده و در نهایت نقطه تعادل را استخراج می‌کنند. تابع هدف سیاست‌گذار این است که سیاست مدنظر خود را با کمترین هزینه اجتماعی اجرا کند. سیاست‌گذار می‌داند که سیاست مدنظرش احتمالا به تمام یا بخشی از جامعه هزینه‌های مقطعی وارد می‌کند. در صورتی که ارتباط موثر با جامعه داشته باشد و اعتماد آنها را جلب کند، می‌تواند با هزینه پایین سیاست خود را پیاده کند. اما در صورتی که نتواند اعتماد بازیگر مقابل را جلب کند، با اعتراض جامعه روبه‌رو می‌شود؛ از طرفی سیاست‌گذار از هزینه‌های سنگین اعتراض جامعه آگاهی دارد؛ بنابراین هدف سیاست‌گذار این است که سیاست را بدون هر گونه اعتراض و هزینه سیاسی به نقطه پایان برساند. بازیگر مقابل، یعنی عموم جامعه نیز یک تابع هدف خاص دارد. هدف جامعه این است که جریان سیاست‌گذاری را دنبال کند، از سیاست‌هایی که منجر به رفاه عموم می‌شود استقبال کند و مانع جریان سیاست‌هایی شود که منجر به کاهش رفاه عمومی می‌شود. بنابراین هدف بازیگر اول، اجرای سیاست مدنظر با کمترین هزینه و هدف بازیگر دوم گزینش سیاست‌ها است. تا زمانی که اطلاعات دو طرف از زوایای پنهان یک سیاست کامل باشد، به‌طور طبیعی مدل در حالت تعادل قرار دارد؛ یعنی سیاست‌گذار تنها سیاست‌هایی را پیشنهاد می‌دهد که رفاه اجتماعی را افزایش می‌دهند. بازیگر دوم نیز این سیاست‌ها را بدون مقابله می‌پذیرد. اما واقعیت این است که اطلاعات دو بازیگر درخصوص زمین بازی کامل نیست. حداقل یک بازیگر نسبت به زوایای پنهان سیاست‌ها اطلاعات کامل ندارد. در اغلب اوقات، سیاست‌گذار نسبت به سیاست اطلاعاتی دارد که عموم مردم ندارند. این عدم تقارن اطلاعات، مدل را با پیچیدگی مواجه می‌کند.
تعادل در حالت اطلاعات ناقص
در صورتی که اطلاعات یک بازیگر نسبت به زمین بازی کامل نباشد، سیستم بدون اصطکاک به تعادل نمی‌رسد. فرض شود سیاست‌گذار قصد داشته باشد، قیمت حامل‌های انرژی را اصلاح کند. سیاست‌گذار می‌داند که این سیاست در کوتاه مدت به مردم هزینه وارد می‌کند، اما همزمان می‌داند که سیاست مذکور در بلندمدت برای عموم جامعه اثرات مثبت رفاهی خواهد داشت. از طرفی، عموم جامعه هزینه‌های کوتاه‌مدت این سیاست؛ یعنی افزایش مقطعی قیمت‌ها را به خوبی می‌بینند، اما شهود خوبی نسبت به اثرات مثبت رفاهی این سیاست ندارند. به بیانی دیگر، هزینه‌های کوتاه‌مدت را بیشتر از منافع بلندمدت درک می‌کنند. به همین دلیل نتیجه‌گیری می‌کنند که سیاست مذکور در تقابل با رفاه اجتماعی بوده و به مقابله با آن می‌پردازند. برداشت جامعه نسبت به این سیاست از دو محل نشات می‌گیرد؛ ابتدا ممکن است جامعه برای ارزیابی سیاست فعلی، سیاست‌های شکست خورده مشابه قبلی را معیار قرار دهد، یا اینکه سیاست‌گذار نتوانسته مزیت‌های پنهانی سیاست فعلی را به اطلاع عموم برساند. اگر این سناریو درست باشد، هیچ‌کدام از دو بازیگر به هدف خود نمی‌رسند و سیستم از حالت بهینه فاصله دارد؛ نه سیاست‌گذار توانسته با کمترین هزینه سیاست خود را به مقصد برساند و نه عموم جامعه توانسته بین سیاست‌های خوب و بد گزینش کند و مسیر سیاست‌گذاری را به سمت خود هدایت کند. اینجا نقش سیاست‌گذار ظاهر می‌شود؛ سیاست‌گذار می‌تواند با ایجاد اعتماد و همراهی اجتماعی این اصطکاک را حذف کرده و سیستم را به تعادل برساند. سوال مهم این است که سیاست‌گذار برای ایجاد اعتماد و همراهی چه ابزاری در دسترس دارد؟
۳ کانال خلق اعتماد
سیاست‌گذار به منظور حذف این اصطکاک ۳ ابزار مهم از جمله «دیپلماسی ارتباطی»، «زمان بندی» و «ملاحظات محبوبیتی» در دسترس دارد. منظور از دیپلماسی ارتباطی این است که سیاست‌گذار همان زوایای پنهانی که منجر به ایجاد اصطکاک شده بودند را برای عموم مردم شرح دهد. سیاست‌گذار در این کانال کاملا صادقانه، هم هزینه‌های کوتاه‌مدت سیاست را به اطلاع عموم می‌رساند و هم عموم را از منافع واقعی این انتظار مطلع می‌کند. در واقع، ممکن است بخشی از جامعه توانایی تحلیل مستقل روابط و سیاست‌های اقتصادی را نداشته باشند؛ کانال دیپلماسی ارتباطی این بخش از جامعه را مورد هدف قرار می‌دهد. دومین ابزار زمان‌بندی است. سیاست‌گذار به‌منظور انتخاب زمان اصلاحات اقتصادی باید بین زمان‌های مختلف، بهترین زمان را انتخاب کند. منظور از بهترین زمان، زمانی است که عموم جامعه کمترین خطای ارزیابی منابع انتظاری ناشی از سیاست را دارند. بررسی‌ها نشان می‌دهند در زمان‌هایی که رفاه خانوارها آسیب‌پذیر شده، خانوارها با حساسیت بیشتری سیاست‌ها را دنبال کرده و با احتمال بیشتری به تقابل برمی‌خیزند. این در حالی است که احتمالا در مواقعی که فشار رفاهی وجود ندارد، جامعه احتمالا راحت‌تر سیاست‌ها را می‌پذیرد. بنابراین انتخاب زمان مناسب اجرای سیاست، کانال مناسب دیگری برای اجرای سیاست‌های اقتصادی است. سومین کانال «ملاحظات محبوبیتی» است؛ به این معنا که آیا سیاست‌گذار در زمان اجرای سیاست محبوبیت لازم را در بین افکار عمومی دارد یا نه؟ اگر محبوبیت سیاست‌گذار بالا باشد، سیاست به آسانی می‌تواند مورد پذیرش عموم قرار گیرد. ذیل ملاحظات محبوبیتی، ممکن است سیاست‌گذار فردی را به‌عنوان پرچمدار اصلاحات انتخاب کند که بیشترین محبوبیت را نزد عموم جامعه داشته باشد. بسیاری از کشورها مانند روسیه، گرجستان، آلمان و برزیل به منظور اجرای موثرتر سیاست‌های اصلاحاتی از این ۳ کانال استفاده کرده‌اند.
موج همراهی اجتماعی در روسیه
روسیه در دهه‌های گذشته بارها اصلاحات اقتصادی را انجام داده و هیچ‌گاه به نتیجه مطلوب نرسیده است. اولین جرقه‌های اصلاحات در این کشور پهناور در آخرین سال‌های اتحاد جماهیر شوروی خورده شد. البته مقیاس این اصلاحات قابل قیاس با جریان‌های بزرگ اصلاحات که بعدها پی‌ریزی شده نبود. به همین دلیل می‌توان گفت اولین موج بزرگ اصلاحات در روسیه بعد از فروپاشی شوروی راه افتاد. یکی از بزرگ‌ترین اتفاقات قرن بیستم فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی بود، کشوری که میزبان انقلاب‌های کمونیستی بود و اکنون برای انجام اصلاحات اقتصادی کار سختی پیش رو داشت. کشوری که دهه‌ها با افکار کمونیستی زیست کرده بود، اکنون باید به سمت اصلاحات اقتصادی سختی حرکت می‌کرد وپیش‌زمینه فکری آنها را به کلی تغییر می‌داد. اگر بخواهیم از دید انتظارات تطبیقی یا عقب‌نگر به فضای انتظاراتی مردم روسیه در آن دوره نگاه کنیم، علاوه بر چیرگی تفکر سوسیالیستی-که دقیقا در جهت مخالف اقتصاد بازار بود- موضوع مهم دیگری نیز وجود داشت که می‌توانست باعث بدبینی مردم نسبت به اصلاحات شود. در پایان عمر اتحاد جماهیر شوروی گورباچف دست به اقدامات اصلاحات اقتصادی زد که با نام پرسترویکا نیز شناخته می‌شد. نتیجه این اصلاحات اقتصادی شکستی بزرگ برای روسیه رقم زد. پس سیاست‌گذاران روسیه پساشوروی باید با تشریح برنامه حرکت به سوی بازار آزاد با جهت‌دهی انتظارات عقلایی، نگاه به آینده مردمی را تغییر می‌دادند که هیچ تجربه‌ای از بازار آزاد نداشتند. یکی از اقدامات بوریس یلتسین و گایدار به‌عنوان رهبران اصلاحات اقتصادی روسیه جدید در این زمینه ارتباط مستقیم با مردم بود. یلتسین در سخنرانی مهم خود که توسط مشاوران اقتصادی‌اش تنظیم شده بود سعی کرد فضای انتظارت مردم را با این اصلاحات همراه کند. او در این سخنرانی‌ها این تضمین را به مردم داد که برای رسیدن به آزادی و سطح رفاه بیشتر در بلندمدت حرکت به سمت اقتصاد آزاد ضروری می‌نماید. یلتسین و تیم اقتصادی او کار بسیار سختی در پیش داشتند؛ چرا که آنها می‌خواستند ندای اصلاحات آزادی اقتصادی را در جامعه‌ای سر دهند که دهه‌ها رنگ و بوی آزادی اقتصادی را حس نکرده بود. طبیعتا در این شرایط سیاست‌گذار رسالت بزرگ‌تری بر دوش دارد. در جریان همراهی اجتماعی نه تنها سیاست‌گذار باید منافع اقتصادی اصلاحات را به اطلاع عموم می‌رساند، بلکه باید تا حدودی با باورهای اجتماعی مقابله می‌کرد. چرا که اندیشه کمونیسم و فضای سیاست‌گذاری هجومی دهه‌ها در ذهن جامعه ریشه دوانده بود. اما در نهایت یلتسین و تیم اقتصادی او توانستند به میزان قابل‌توجهی جامعه را با اصلاحات اقتصادی همراه کنند. نقش سخنرانی‌های دراماتیک و موثر او و تیم اقتصادی‌اش را نمی‌توان در پذیرش اجتماعی اصلاحات اقتصادی نادیده گرفت. در نهایت اصلاحات آن دوره روسیه منجر به شکست شد و نتایج مورد انتظار را به همراه نداشت. البته این شکست در اصلاحات عمدتا ریشه در چارچوب ناقص جریان اصلاحات داشت.
تجربه موفق برزیل
برزیل کشور دیگری است که با تکیه بر ملاحظات یاد شده زمین بازی را برای اصلاحات به خوبی طراحی کرد و اصلاحات را با موفقیت به سرانجام رساند. بر خلاف تجربه کشورهای آمریکای لاتین در دهه ۹۰ میلادی، اصلاحات اقتصادی در برزیل تا حد زیادی تجربه موفقیت‌آمیزی قلمداد می‌شود. لوئیز کارلوس پریرا اقتصاددان برزیلی که رهبر فکری اصلاحات برزیل بود، علاوه بر تسلط تکنیکی که به بحث اصلاحات اقتصادی داشت، هیچ‌گاه از این فاکتورها غفلت نکرده بود. موانع زیادی در آن دوره در مقابل اهداف پریرا بود. اهداف پریرا تعدیل سیاست‌های مالی، کارآتر کردن بخش دولتی و تمرکز بر نیاز شهروندان بود. اما موانع سیاسی گسترده، مقاومت کارمندان بخش دولتی، مخالفت اتحادیه‌ها و گروه‌های چپ‌گرا و افکار عمومی راه اصلاحات را برای او بسیار ناهموار کرده بود. رهبری فکری پریرا توانست با برقراری دیپلماسی ارتباطی با همه ذی‌نفعان فرآیند اصلاحات را به پیش ببرد. متقاعد کردن دولت، شکل دادن به افکار عمومی و نفوذ بسیار زیاد بر اعضای حزب ماموریت‌هایی بودند که این اقتصاددان کهنه‌کار در راستای هدف خود به سرانجام رساند. از طرف دیگر او رابطه بسیار نزدیکی با رئیس‌جمهور نیز داشت. علاوه بر این پریرا زمان‌بندی مناسبی نیز برای شروع اصلاحات خود داشت. این حقیقت که در آن دوره تورم بالای برزیل کنترل و روند نزولی درآمد سرانه مردم نیز متوقف شده بود، به او در راستای موفقیت اصلاحات اقتصادی کمک کرد. تجربیات پریرا نشان می‌دهد تنها بحث‌های اقتصادی و تکنیکی عامل موفقیت پروژه او نبود، بلکه اشراف به زمینه‌های دیگر از جمله دیپلماسی با تمامی گروه‌ها و زمان‌بندی مناسب نقش مهمی در موفقیت اصلاحات برزیل بازی کرد. به همین دلیل اصلاحات آن زمان برزیل را می‌توان نمونه‌ای از اصلاحات شناخت که کانال‌های مختلف ملاحظات اجرایی را به خوبی رعایت کرده است.
تجربه اصلاحات آلمان
آلمان چه قبل از فروپاشی دیوار برلین چه بعد از آن اصلاحات اقتصادی سنگینی را انجام داد؛ این اصلاحات در زمینی پی‌ریزی شد که شرایط اجتماعی خیلی آرام نبود. اولین مرحله از اصلاحات، بعد از جنگ جهانی دوم صورت گرفت. در شرایطی که عموم مردم از سیاست‌های هجومی به ستوه آمده بودند و دنبال معجزه‌ای بودند که ورق معیشت را برای آنها برگرداند. در نهایت اصلاحات توسط ارهارد صورت گرفت. ارهارد اصلاحات را در شرایطی پیشبرد که تشتت آرا در بین سیاست‌گذاران وجود داشت. این معمار اصلاحات ضمن اینکه ارتباط نزدیکی با لیبرال‌ها ایجاد کرد، زمینه را برای اصلاحات در بین طیف‌های مختلف نیز فراهم کرد. بعد از فروپاشی دیوار برلین، تجربه خصوصی‌سازی آلمان نمونه دیگری از اصلاحات سنگینی بود که در محیطی سخت انجام گرفت. مقیاس خصوصی‌سازی به حدی سنگین بود که معیشت میلیون‌ها خانوار را تحت تاثیر قرار می‌داد. میلیون‌ها کارگر در شرکت‌هایی که در معرض خصوصی‌سازی قرار داشتند، مشغول به کار بودند.سیاست‌گذار باید ضمن اینکه به معیشت این خانوارها فکر می‌کرد، اذهان عمومی را برای واگذاری شرکت‌های دولتی آماده می‌کرد. در نهایت شرکت تروی‌هند با پشتوانه سرمایه‌های انسانی داخلی و خارجی تاسیس شد و جریان اصلاحات را تکمیل کرد. در جریان اصلاحات اگر چه اعتراض‌هایی صورت گرفت، اما تجربه آلمان یکی از موفق‌ترین تجربه‌های خصوصی‌سازی محسوب می‌شود که ملاحظات اساسی اصلاحات را رعایت کرده است.به‌طور کلی تجربه کشورهای مختلف نشان داده که ملاحظات اجرایی نقش قابل‌توجهی در موفقیت اصلاحات داشته‌اند. در برهه‌هایی تاریخی، بسیاری از سیاست‌گذاران این ملاحظات را رعایت کردند و جریان اصلاحات را به منزلگاه مقصود رساندند؛ اما در مقابل، نمونه‌های دیگری از اصلاحات بوده که به بن بست تمام خورده است؛ نمونه‌هایی که در آنها سیاست‌گذار ملاحظات معیشتی جامعه را فراموش کرده و با چشمانی بسته به اجرای سیاست‌های ریسکی پرداخته است. طبیعی است که چنین اقدام بی‌ملاحظه‌ای نه تنها اهداف سیاست را به هدف نمی‌رساند، بلکه زمینه گفت وگو را برای اصلاحات بعدی اقتصادی می‌بندد و این خطر را ایجاد می‌کند که جامعه حاضر به پذیرش سیاست‌های خوب آینده نیز نشود.
