راهکار سیاست‌گذار در مواجهه با بازگشت تحریم‌ها چیست؟
استراتژی بهینه دوره جدید اقتصاد
این یادداشت تحلیلی در ابتدا معتقد است که برجام یکی از مهم‌ترین دستاوردهای دولت یازدهم بود که گشایش‌های زیادی را برای اقتصاد کشور ایجاد کرده است، هر چند در این دوره نیز انتظار معجزه واقع‌بینانه نبوده است و حل چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران مستلزم اصلاحات ساختاری و بازنگری در سیاست‌های اقتصادی بود که باید طی سال‌های گذشته به انجام می‌رسید ولی در اغلب موارد چنین اصلاحاتی انجام نشد. در این شرایط، خروج آمریکا از برجام و رویگردانی آن کشور از تعهدات بین‌المللی خود و تلاش برای ایجاد اخلال در روابط اقتصادی ایران با سایر کشورها، مشکلات جدیدی را در مسیر اقتصاد ایران ایجاد خواهد کرد و چالش‌های اقتصاد ایران را تشدید خواهد کرد.
در بخش دیگری از این یادداشت، به وضعیت فعلی برجام اشاره شده است. نگارنده معتقد است که در شرایط کنونی اتحادیه اروپا و سایر اعضای برجام، اعلام کرده‌اند به تعهداتشان پایبند خواهند ماند، ولی به‌طور جدی لازم است مسوولان کشور، آمادگی کافی برای هر گونه شرایط دشوار را داشته باشند و پیش‌بینی‌های لازم برای بازگشت تحریم‌های بین‌المللی را به عمل آورند. بر این اساس، بازگشت تحریم‌ها تبعات گسترده‌ای بر اقتصاد ایران خواهد داشت که اولین آن کاهش صادرات نفت است. با کاهش صادرات نفت، منابع بودجه عمومی کاهش یافته و کسری بودجه افزایش خواهد یافت. از طرف دیگر، با تشدید موانع موجود در تعاملات بانکی، صادرات غیرنفتی و واردات نیز دچار مشکل خواهد شد. در بخش واقعی نیز، با تشدید تحریم‌ها روند سرمایه‌گذاری و جذب سرمایه خارجی کند خواهد شد و به‌تدریج آثار آن بر رشد ارزش‌افزوده بخش‌ها و در نهایت رشد اقتصادی و اشتغال ظاهر خواهد شد.
با ترسیم این موضوع، در وجه بعدی به مواردی اشاره شده که با به‌کارگیری آن می‌توان از میزان آسیب‌پذیری اقتصاد در برابر تحریم‌ها بکاهد. در این زمینه به نظر می‌رسد دولت ابتدا تمرکز خود را بر اقدامات دیپلماتیک و مذاکره با طرف‌های باقیمانده در برجام قرار دهد. علاوه‌بر آن لازم است به‌طور همزمان مذاکرات فشرده‌ای با تمامی شرکای تجاری فعلی و شرکای تجاری جدید آغاز شود تا بتوان مسیرهایی برای صادرات نفت و سایر اقلام صادراتی و همچنین واردات مواد اولیه و ماشین‌آلات و نیز مسیرهای جایگزین برای مبادلات مالی و بانکی و حتی جذب سرمایه خارجی پیدا کرد. اقدامات فوق در بعد دیپلماسی خارجی بسیار ضروری است، ولی در شرایطی که اقتصاد ایران با انواع چالش‌های بزرگ داخلی مواجه است، به‌طور قطع لازم است اصلاحات و تغییراتی در برخی سیاست‌های اقتصادی در داخل کشور رخ دهد. اقتصاد ایران به‌واسطه برخی ساختارها و سیاست‌های اقتصادی معیوب، به شدت آسیب‌پذیر است. از این رو لازم است اصلاحات گسترده‌ای در برخی سیاست‌ها و ساختارها انجام شود تا آسیب‌پذیری اقتصاد در برابر فشارهای خارجی کاهش یابد.
اصلاحات ساختار مالی
بنابراین سیاست‌ها در دوره جدید اقتصادی ایران باید در بعد داخلی و خارجی پیگیری شود. در این یادداشت، ابتدا اصلاحات لازم در بعد داخلی تشریح شده است. در داخل، مهم‌ترین اولویت برای افزایش آمادگی کشور، اصلاح ساختارها و سیاست‌هایی است که اقتصاد ایران را آسیب‌پذیر و ناپایدار کرده است. مهم‌ترین زمینه آسیب‌پذیری اقتصاد ایران، ساختارهای مالی اقتصاد است. ساختارهای مالی در اقتصاد ایران در شرایط عادی نیز بسیار ناپایدار و آسیب‌پذیر هستند و قطعا با تشدید تحریم‌ها، این آسیب‌پذیری افزایش خواهد یافت. بنابراین در شرایطی که احتمال تشدید تحریم‌های بین‌المللی وجود دارد، اصلاح ساختارهای مالی اهمیت حیاتی برای اقتصاد ایران دارد. با اصلاح ساختارهای مالی، آسیب‌پذیری اقتصاد ایران در برابر شوک‌ها و تهدیدهای خارجی کاهش پیدا خواهد کرد. در بخش مالی اقتصاد ایران، بیش از همه «مساله کسری بودجه»، «بدهی‌های دولت»، «مشکلات ساختاری نظام بانکی» و «سیاست‌های ارزی» موجب افزایش آسیب‌پذیری اقتصاد و بیش از هر چیز نیازمند اصلاحات اساسی هستند.
کسری بودجه: بودجه عمومی کشور ناپایدار است و کسری بودجه آن طی سال‌های گذشته به‌طور ساختاری روندی فزاینده داشته است. با بازگشت تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی، منابع بودجه عمومی کاهش می‌یابد و کسری بودجه بیشتر می‌شود. در چنین شرایطی، مدیریت منابع و مصارف بسیار حائز اهمیت است. از یک طرف باید هزینه‌های دولت کاهش یابد و از سوی دیگر باید درآمدهای غیرنفتی و پایدار دولت افزایش یابد. برای کاهش هزینه‌های دولت، لازم است تعهدات غیرضروری بودجه به‌ویژه تعهدات از بابت توزیع یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی، خریدهای تضمینی و امثال آن کاهش یابد. علاوه‌بر آن باید از طریق کاهش ماموریت‌های موازی دستگاه‌های اجرایی، تجدید ساختار و کاهش حجم دولت، افزایش کارآیی تخصیص منابع، اجرای دقیق و کامل بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد و برقراری حداکثر شفافیت در عملیات مالی دولت، هزینه‌های عمومی را کاهش داد. علاوه‌بر آن، برای افزایش درآمدهای پایدار دولت، اقداماتی مانند افزایش پایه مالیاتی و اخذ مالیات از تمامی بنگاه‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه نهادهای عمومی، همانند سایر شرکت‌ها ضروری است.
بدهی‌های دولت: در زمینه بدهی‌های دولت نیز لازم است دولت ابتدا نسبت به شفاف‌سازی تمام بدهی‌های بخش عمومی اقدام کند. در گام بعد دولت می‌تواند با تسریع برنامه‌هایی مانند تهاتر بدهی‌ها و انتشار اوراق بدهی، بخشی از بدهی‌های خود را ساماندهی کند. بخش عمومی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌های دولتی، شهرداری‌ها، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی، عموما دارای املاک و مستغلات مازاد هستند که می‌توانند با واگذاری املاک و مستغلات مازاد در ازای بدهی‌های خود، از حجم بدهی‌ها بکاهند. همچنین لازم است در شرایط فعلی، دولت از ایجاد بدهی‌های جدید برای جبران کسری بودجه به‌طور جدی اجتناب کند.
نظام بانکی: یکی دیگر از نقاط آسیب‌پذیر اقتصاد، وضعیت نظام بانکی است که لازم است با جدیت بیشتر مورد اصلاحات ساختاری قرار بگیرد. اغلب بانک‌های کشور تحت‌تاثیر مشکلاتی مانند سهم بالای تسهیلات غیرجاری و مطالبات معوق از بخش غیردولتی، بدهی‌های انباشته دولت و شرکت‌های دولتی به بانک‌ها، کمبود سرمایه، قرار داشتن در معرض انواع ریسک‌های عملیاتی و اعتباری و نقدینگی، مدیریت ناکارآمد منابع و مصارف، مشکلات مربوط به ترکیب و کیفیت دارایی‌ها و مشکلات مربوط به انطباق با استانداردهای بین‌المللی قرار دارند. تاکنون هزینه مشکلات ساختاری بانک‌ها به انحای مختلف از منابع بانک مرکزی و به بهای افزایش تورم پرداخت شده است. تعلل در اصلاحات ساختاری بانک‌ها در شرایط افزایش تحریم‌ها، فشار بیشتری به منابع بانک مرکزی خواهد آورد که نتیجه آن افزایش تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان خواهد بود. اصلاحات ساختاری در نظام بانکی مستلزم اقداماتی مانند افزایش شفافیت مالی، اصلاح ترازنامه بانک‌ها، تعیین تکلیف بانک‌های مشکلدار، اصلاح ساختار مالکیت بانک‌ها، بهبود حکمرانی در بانک‌ها، افزایش سرمایه بانک‌ها، افزایش کارآیی مقام ناظر و ارتقای مقررات نظارتی و همچنین عدم انتقال مشکلات بودجه‌ای دولت به سیستم بانکی است.
سیاست‌های ارزی: یکی دیگر از مهم‌ترین ابعاد کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور، اصلاح سیاست‌های ارزی است. سیاست‌های ارزی را می‌توان یکی از نقاط اصلی آسیب‌پذیری اقتصاد ایران دانست.در اصلاح سیاست‌های ارزی اول آنکه باید در نظر گرفته شود که ریشه بی‌ثباتی نرخ ارز، تورم مزمن اقتصاد ایران است و بدون ثبات قیمت‌ها و رفع ریشه‌های تورم مزمن امکان ثبات نرخ ارز وجود ندارد. دوم آنکه سرکوب نرخ ارز یک سیاست ضدرشد است و اصرار بر تثبیت نرخ ارز اسمی مانع توسعه صادرات و رشد اقتصادی است. سوم آنکه حفظ ذخایر ارزی کشور به‌ویژه در شرایط تشدید تحریم، مهم‌ترین اولویت سیاست‌های ارزی است.با تشدید تحریم‌ها، سیاست‌های ارزی فعلی ممکن است کشور را در مخاطره قرار دهد. سیاست‌های ارزی فعلی به‌گونه‌ای است که دولت خود را متعهد به تامین تمام نیازهای ارزی کشور کرده است. این سیاست از جهات مختلف قابل‌نقد است. از یکسو شکاف معنی‌داری بین نرخ دولتی و نرخ غیررسمی وجود دارد که همین مساله زمینه رانت‌جویی و فساد را فراهم می‌کند.
علاوه‌بر آن، در شرایطی که دولت با نرخی بسیار پایین‌تر از نرخ بازار سایه، اقدام به تامین ارز می‌کند، به‌طور طبیعی با مازاد تقاضا مواجه خواهد شد. از سوی دیگر، با توجه به احتمال کاهش صادرات نفت در اثر تشدید تحریم‌های خارجی، شکاف منابع و مصارف بیشتر خواهد شد. با توجه به ناترازی عرضه و تقاضای ارز با نرخ دولتی، اصرار دولت به حمایت از نرخ فعلی، یا منجر به تخلیه سریع ذخایر ارزی بانک مرکزی می‌شود یا منجر به سهمیه‌بندی و ایجاد محدودیت‌های شدید در تخصیص ارز دولتی خواهد شد. این نکته نیز قابل‌ذکر است که با توجه به ممنوعیت فروش ارز صادراتی به نرخ توافقی، انگیزه بازگشت ارز صادراتی به کشور کاهش پیدا کرده و همین مساله شکاف عرضه و تقاضای ارز را بیشتر خواهد کرد.
در شرایط تشدید تحریم‌ها، مهم‌ترین اولویت برای مدیریت بازار ارز، اصلاح نرخ ارز و حمایت از نرخی است که بتواند تعادل عرضه و تقاضا را در بازار برقرار کند و چنین نرخی قطعا بالاتر از نرخ رسمی فعلی خواهد بود. با اصلاح نرخ ارز، هم تقاضا برای واردات کاهش پیدا می‌کند و هم صادرات افزایش پیدا کرده و انگیزه برای بازگشت ارز صادراتی بیشتر می‌شود. با افزایش نرخ ارز، احتمال خروج سرمایه نیز کاهش می‌یابد. یکی دیگر از مولفه‌های اصلاح سیاست‌های ارزی، رفع ممنوعیت خرید و فروش ارز خارج از سیستم بانک مرکزی است. دولت باید اجازه دهد، خرید و فروش ارز به نرخ توافقی از طریق بورس شکل بگیرد. علاوه‌بر اصلاح ساختارهای مالی، بخش واقعی نیز تحت‌تاثیر تحریم‌ها قرار خواهد گرفت. در درجه نخست، تشدید تحریم‌ها موجب کاهش واردات مواد اولیه و ماشین‌آلات صنعتی و انتقال فناوری خواهد شد. این مساله روند تشکیل سرمایه را کندتر از قبل خواهد کرد. طی یک دهه گذشته، سرمایه‌گذاری در کشور روند بسیار نامطلوبی داشته و با تشدید تحریم‌ها این روند بیش از پیش کاهش خواهد یافت. مشکلات موجود در جذب سرمایه خارجی نیز بر کاهش تشکیل سرمایه خواهد افزود. در چنین شرایطی، اقداماتی مانند بهبود محیط کسب‌وکار و حمایت از سرمایه‌گذاری خصوصی می‌تواند از کاهش شدید سرمایه‌گذاری جلوگیری کند. علاوه‌بر آن لازم است دولت با افزایش کارآیی در تخصیص بودجه‌های عمرانی، تا حد امکان به توسعه زیرساخت‌های اساسی کمک کند.
مدیریت اقتصادی در شرایط جدید
این یادداشت در بخش پایانی به این نکته اشاره می‌کند که مدیریت اقتصاد کشور در شرایط تحریم، مقتضیات خاصی دارد. در شرایط فعلی دستگاه‌های اجرایی و سیاست‌گذاری از یک طرف با انواع چالش‌های اقتصادی برجای مانده از قبل و از طرف دیگر با روند فزاینده تحریم‌های خارجی مواجه هستند. در چنین شرایطی، مدیریت کشور به دانش و تجربه و توانمندی مضاعف نیاز دارد. دولت باید در اسرع وقت نسبت به ترمیم کابینه و افزایش ظرفیت دستگاه‌های اجرایی و برنامه‌ریزی اقدام کند. رئیس‌جمهوری بدون هیچ ملاحظه‌ای باید از مدیران خود نسبت به عملکردشان پاسخگویی بخواهد و مدیرانی را که توان دستیابی به اهداف تعیین‌شده را ندارند، جایگزین کند. نباید از تغییر مدیران ناکارآمد و بی‌برنامه واهمه داشت و کشور را به‌واسطه به‌کارگیری مدیران ناکارآمد دچار مخاطره کرد، بنابراین گام نخست برای مدیریت شرایط جدید، ترمیم کابینه و استفاده از تمامی ظرفیت‌های موجود در کشور برای ارتقای ظرفیت مدیریتی و کارشناسی دولت است. گام دوم ارزیابی دقیق شرایط و مسائل اصلی کشور است. بسیاری از دستگاه‌ها و مدیران ارشد، ارزیابی دقیق و روشنی از شرایط کشور ندارند و این مساله احتمال خطا در سیاست‌گذاری را افزایش می‌دهد. گام سوم، اولویت‌بندی مسائل و چالش‌های کشور است. تشدید تحریم‌ها، چالش‌های موجود را تشدید خواهد کرد و در این شرایط، امکان مواجه شدن همزمان با همه چالش‌ها وجود ندارد. بنابراین لازم است توان و تمرکز دولت بر اصلاح چالش‌های اصلی گذاشته شود. گام چهارم، شکل‌گیری اجماع و همگرایی بین تمام ارکان حاکمیت است. حل مسائل و چالش‌های اساسی، آن‌هم در شرایط تحریم، به نهایت همگرایی نیاز دارد. علاوه‌بر آن، همراهی افکار عمومی نیز بسیار تعیین‌کننده است. دولت باید بتواند در مواردی که نیاز به اصلاحات اقتصادی وجود دارد، با ارائه گزارش‌های شفاف و صادقانه و تشریح برنامه‌های آتی خود، اعتماد و همراهی عمومی را جلب کند. در نهایت بار دیگر تاکید می‌شود که تعلل نسبت به اصلاحات اقتصادی و نگرانی از هزینه اصلاحات، آسیب‌پذیری کشور را در شرایط تحریم افزایش داده و هزینه‌های بیشتری به کشور تحمیل خواهد کرد.
ارسال نظر