ایستاده بر اصول
فدرال رزرو امروز باید راه اکلس را پیش بگیرد و کنگره آمریکا نیز باید چنین کند.تهدید وزارت دادگستری آمریکا به اعلام جرم کیفری علیه جروم پاول، رئیس فدرال رزرو، و واکنش تند و علنی پاول به آن، رخدادی است که در تاریخ سابقه ندارد. بااینحال، به قول مشهور منتسب به مارک تواین، تاریخ اگرچه تکرار نمیشود، اما اغلب وزنی مشابه و همقافیه دارد. در واقع، دو رویداد تاریخی مهم میتوانند چراغ راهی برای درک بنبست کنونی و آینده استقلال فدرال رزرو باشند.
نخستین رویداد به ۷۵ سال پیش بازمیگردد. در سه ماه اول سال ۱۹۵۱، درحالیکه نرخ تورم سالانه در حال عبور از مرز ۱۲درصد بود، فدرال رزرو برای افزایش نرخ بهره تحت فشار قرار داشت. اما جنگ کره در جریان بود و خزانهداری آمریکا برای کاهش هزینههای استقراض و تامین مالی بدهیهای جنگ، خواهان پایین ماندن نرخ بهره بود. در ماه ژانویه همان سال، پس از یک رشته درگیریهای لفظی شدید، فدرال رزرو با کاهش قیمت اوراق قرضه در برابر خواست خزانهداری ایستاد و عملا نرخ بهره را افزایش داد.
هری ترومن، رئیسجمهور وقت که از این اقدام خشمگین بود، اعضای «کمیته بازار باز فدرال» (FOMC) را به کاخ سفید فراخواند و آنان را متهم کرد که مبارزه علیه کمونیسم را به خطر انداختهاند. کاخ سفید سپس بهدروغ به مطبوعات اعلام کرد که کمیته متعهد شده است «ثبات اوراق بهادار دولتی را حفظ کند» و خزانهداری نیز بیانیهای صادر کرد مبنی بر اینکه سقف پایین نرخ بهره برای اوراق قرضه دولتی پابرجا خواهد ماند.
اینجا بود که مارینر اکلس، عضو شورای حکام فدرال رزرو، دست به اقدامی متهورانه زد. او صورتجلسه نشست کاخ سفید را افشا کرد؛ سندی که نشان میداد کمیته بازار باز هرگز چنین تعهدی نداده است. پس از چند هفته کشمکش، سرانجام در چهارم مارس، «توافقنامه خزانهداری و فدرال رزرو» اعلام شد که به موجب آن، اختیار کامل سیاستهای پولی به فدرال رزرو واگذار گردید. نتیجه این استقلال، مهار سریع تورم بود. اکلس به نماد نظام فدرال رزرو بدل شد و امروز ساختمان اصلی شورای حکام در واشنگتن به نام او مزین است.
رویداد دوم، بیست سال پس از آن رخ داد. ریچارد نیکسون که در کارزار انتخاباتی خود نگران وضعیت شکننده اقتصاد بود، در تابستان ۱۹۷۱ تلاش کرد فدرال رزرو را به اتخاذ سیاستهای انبساطی وادار کند.
دولت او با ترتیب دادن افشای اطلاعاتی هدفمند، این شایعه را در رسانهها دامن زد که میان او و آرتور برنز، رئیس وقت فدرال رزرو، اختلافنظر شدیدی وجود دارد. پیامهای دولت حاکی از آن بود که نیکسون قصد دارد یا با افزایش تعداد اعضای هیاتمدیره یا با آوردن فدرال رزرو زیر چتر قوه مجریه، استقلال این نهاد را خدشهدار کند.
همچنین شایعه کردند که نیکسون درخواست افزایش حقوق برنز را رد کرده است، حال آنکه برنز هرگز چنین درخواستی نداشت.
برخلاف اکلس، برنز در برابر این فشارها سر خم کرد و در سال ۱۹۷۲ سیاست پولی بسیار سستی را در پیش گرفت. نتیجه این تسلیم، شتاب گرفتن رشد قیمتها بود که در ترکیب با شوک قیمت کالاهای اساسی، آمریکا را گرفتار بدترین دوره تورمی پس از جنگ جهانی دوم کرد.
این رخدادهای تاریخی درسهای مهمی در خود دارند. نخست اینکه گاهی بانکداران مرکزی ناچارند برای دفاع از جایگاه خود به عرصه عمومی بیایند. پاول احتمالا با نیمنگاهی به تجربه اکلس تصمیم گرفت بیانیهای صادر کند و از تحقیقات وزارت دادگستری درباره شهادتش در کمیته بانکی سنا (که از قضا موضوعش بازسازی ساختمان اکلس بود) پرده بردارد. او با صراحتی کمنظیر اعلام کرد: «تهدید به اتهامات کیفری، تاوانی است که ما بابت تعیین نرخ بهره بر اساس منافع عمومی، و نه بر اساس میل و خواسته رئیسجمهور، میپردازیم.»
درس دوم که به نظر میرسد پاول آن را عمیقا درک کرده، این است که اجازه دادن به سیاستمداران برای دیکته کردن سیاستهای پولی، پیامدهایی دیرپا دارد. سیاستهای پولیِ متزلزل و نوسانی دهه ۷۰میلادی که محصول مستقیم کرنش برنز در برابر نیکسون بود، باعث شد لنگر انتظارات تورمی رها شود و تورم روندی صعودی بگیرد.
مهار این روند تنها زمانی ممکن شد که پل ولکر سکان هدایت فدرال رزرو را در دست گرفت و با اصرار بر حفظ نرخ بهره بالا برای مدتی طولانی، اعتبار سیاستگذار پولی را احیا کرد. البته هزینه این اصلاح بسیار سنگین بود: «شوک ولکر» به رکود سالهای ۱۹۸۰ تا ۱۹۸۲ دامن زد و نرخ بیکاری را دورقمی کرد.در نقطه مقابل، مهار شدن انتظارات تورمی بلندمدت در سطح ۲درصد طی سالهای ۲۰۲۱ تا ۲۰۲۳، تقریبا به طور قطع مانع از جهش مهارناپذیر تورم شد و اجازه داد فرآیند تورمزدایی بدون تضعیف شدید بازار کار صورت پذیرد. اکنون که تورم همچنان اندکی بالاتر از هدف ۲درصدی فدرال رزرو جا خوش کرده، بدترین زمان ممکن برای زیر سوال بردن استقلال این نهاد است.
تهدیدها علیه استقلال بانک مرکزی همچنان پابرجاست و نیازمند واکنشهای جدیتری است. ترامپ، مانند نیکسون، ممکن است بخواهد برای بهبود چشمانداز سیاسی خود نرخ بیکاری را کاهش دهد. اگر باور عمومی بر این قرار گیرد که بانک مرکزی حاضر است برای اهداف سیاسی تورم بالاتر را تحمل کند، بنگاههای اقتصادی پیشاپیش قیمتها را بالا خواهند برد و نتیجهای جز تورم بیشتر نخواهد داشت. شکستن همین چرخه معیوب «سیاسی-پولی» بود که کنگره را بر آن داشت تا بانک مرکزی مستقل را تأسیس کند.
اکلس که نقشی کلیدی، هرچند با اکراه، در تدوین قانون بانکداری ۱۹۳۵ (سند تاسیس فدرال رزرو مدرن) داشت، بهخوبی بر نقش حیاتی کنگره در تضمین استقلال عملیاتی بانک مرکزی واقف بود. او در سخنرانی سال ۱۹۵۱خود، ضمن اعتراف به نقشش در افشای صورتجلسه دیدار با ترومن، تصریح کرد که فدرال رزرو «نهتنها قدرت، بلکه مسوولیت» مبارزه با تورم را دارد. او گفت: «اگر کنگره آنچه را ما انجام میدهیم نمیپسندد، میتواند قانون را تغییر دهد.»
این ما را به درس سوم میرساند: اگر رئیسجمهوری استقلال فدرال رزرو را نشانه گرفت، کنگره باید تمامقد به دفاع برخیزد. وعدههای اخیر سناتورهای کلیدی آمریکا مبنی بر مخالفت با تایید هرگونه نامزد پیشنهادی ترامپ برای جانشینی پاول یا سایر اعضای هیاتمدیره تا زمان حلوفصل کامل این «موضوع حقوقی»، گامی در مسیر درست است.
اما کنگره وظیفه دومی هم دارد که رخدادهای سال ۱۹۵۱ آن را برجسته میکند. در آن زمان، فشار برای پایین نگه داشتن نرخ بهره نه صرفا با انگیزه سیاسی، بلکه به دلیل نیاز به تامین مالی کسری بودجههای کلان دولت بود. در دوران جنگ جهانی دوم نیز فدرال رزرو به همین دلیل نرخها را پایین نگه داشت.
اگرچه سهم مخارج فدرال از تولید ناخالص داخلی (GDP) در حال حاضر در مقایسه با دوران جنگ جهانی دوم یا جنگ کره رنگ میبازد، اما حجم بدهی فدرال به لحاظ تاریخی بسیار بزرگ است و پیشبینی میشود که همچنان رشد کند. تا زمانی که کنگره اقدامی برای کاهش کسری بودجه انجام ندهد، تامین مالی بدهیهای خزانهداری دشوارتر شده و چالشها علیه استقلال فدرال رزرو شدت خواهد گرفت.
تحقیقات وزارت دادگستری در برههای دشوار برای سیاستگذاری پولی مطرح شده است. فقدان دادههای آماری دقیق، که حاصل تعطیلی طولانیمدت دولت در سال ۲۰۲۵ است، تحلیل عملکرد اقتصادی را مختل میکند. سختگیریهای مهاجرتی دولت ترامپ نیز تصویر را مخدوشتر کرده است، چرا که ارقام رشد اشتغال که معمولا نشانه رکود تلقی میشدند، ممکن است به «هنجار جدید» تبدیل شوند. در چنین دوران پرچالشی، سیاستگذاران فدرال رزرو باید از اختلافنظرهای کارشناسیِ اصیل استقبال کنند، اما هرگونه دستاندازی به استقلال نهاد خود را برنتابند. آنها در این مسیر به یاری نیاز خواهند داشت.
* استاد اقتصاد دانشگاه هاروارد
