میثاق‌نامه مردمی یا تفاهم‌نامه دولتی
در این میان، نقش برنامه‌های توسعه به‌عنوان یک‌سند مردم‌پایه و یک‌میثاق مردمی مطرح است که ضمن اعلام اهداف و احکام برنامه‌ای مورد نظر حاکمیت و جمهور مردم به همه فعالان در عرصه‌های اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و اشخاص حقیقی و حقوقی اعلام میکند که چه تسهیلات و کمک‌هایی از دولت می‌توانند برای مشارکت در فرآیند توسعه دریافت کنند؛ چقدر و چگونه؟ و این فعالان می‌توانند براساس این میثاق‌نامه مردمی، خود را با این شرایط وفق داده و براساس میزان محرک‌ها و مشوق‌های اعطایی و طبق محاسبات اقتصادی و لحاظ علقه خود به جنبه‌های سیاسی، اجتماعی و فرهنگی وارد میدان عمل شده و به‌عنوان لشکریان رشد و توسعه نقش‌آفرینی می‌کنند.
متاسفانه برنامه‌های توسعه که باید یک میثاق‌نامه مردمی باشد، به یک تفاهم‌نامه بین قوای سه‌گانه یا بین دستگاه‌های اجرایی با یکدیگر یا بین سازمان برنامه و بودجه با قوای سه‌گانه و دستگاه‌های اجرایی تبدیل شده است و بیشتر دستگاه‌محور است و احکام آن در پی رفع مشکلات و مضایق و محدودیت‌های دستگاه‌های اجرایی است و به وجه مردم‌محور و ذی‌نفع‌محوری برنامه کمتر توجه می‌شود. در مورد برنامه هفتم به‌قرار اطلاع و با توجه به تغییراتی که در حین تدوین لایحه حادث شد و نیز با توجه به فراز و نشیب‌هایی که تدوین چندباره آن قبل و بعد از بودجه ۱۴۰۲ صورت گرفت، ظاهرا حتی مشابه برنامه‌های قبل مشارکت صوری و ظاهری دستگاه‌های اجرایی هم جلب نشده است؛ مضاف بر اینکه رویکرد دستگاه‌محوری آن مشابه برنامه‌های توسعه قبلی به‌وفور مشاهده می‌شود و گویی قرار است بین قوای سه‌گانه و دستگاه‌های اجرایی و سازمان برنامه‌وبودجه تفاهم‌نامه‌ای برای برداشت بیشتر از انفال و منابع عمومی و نیز پرداخت بیشتر از جیب مردم منعقد شود. اصلا به تنظیم‌گری حق و تکلیف متقابل دولت و مردم پرداخته نشده است.
تحلیل فوق با ادعای مساله‌محور بودن برنامه هفتم مغایرت ندارد؛ چون نظرگاه و نقطه عزیمت نگاه به مسائل مهم است. به‌دیگر سخن، لایحه برنامه هفتم مساله‌محور است؛ ولی مساله را از نگاه دستگاه‌ها دیده است، نه مردم و به‌عبارتی به‌دنبال حل مساله دستگاه‌ها و غالبا به‌دنبال حل مسائل سازمان برنامه‌وبودجه است و تلاش حداکثری خود را به کاهش هزینه‌های دولت اختصاص داده است. پرداختن به همه مصادیق این رویکرد در لایحه برنامه در این مقال و مجال نمی‌گنجد. به‌عنوان نمونه به موضوع صندوق‌های بازنشستگی و به‌طور اخص سازمان تامین‌اجتماعی در لایحه برنامه هفتم می‌پردازیم؛ چرا که این سازمان حدود ۷۰درصد بیمهشدگان کشور و نیمی از جمعیت ایران را تحت پوشش دارد. می‌دانیم که ناترازی صندوق‌های بازنشستگی یکی از مسائل اصلی و موضوعات محوری برنامه هفتم بوده است و مشاهده می‌شود که در لایحه دولت صرفا به کاهش مصارف دولت در این زمینه و رفع مشکل کسری بودجه سازمان برنامه‌وبودجه توجه و تلاش شده است هزینه‌های مزبور بیشتر از جیب کارفرما یا بیمه‌شده پرداخت شود تا دولت منابع خود را حفظ کند.
می‌دانیم که پایداری و پویایی یک سازمان بیمه‌گر اجتماعی عمدتا به رعایت اصول و قواعد و محاسبات بیمهای، پایدار‌سازی مالی، تضمین و تداوم خدمت‌رسانی، کارآمدی (کارآیی، اثربخشی و بهره‌‌‌وری) و تنظیم ورودی‌ها و خروجی‌های عوامل زیر بستگی دارد. ورودی آنها شامل بیمهشدگان و بیمه‌پردازان، مشارکت بیمهای فرد یعنی مدت سنوات بیمه‌پردازی (سال، ماه و روز) مبنای محاسبه (کسر و پرداخت) حق بیمه و ارقامی که برای او از سوی دولت و کارفرما پرداخت می‌شود (سهم‌الشرکه کارفرما و دولت) است. خروجی آنها هم شامل مستمری‌بگیر بازنشسته، مستمری‌بگیر ازکارافتاده کلی، مستمری‌بگیر بازمانده، مقرری‌بگیر بیمه بیکاری متصل به بازنشستگی، غرامت دستمزدبگیران دوران بیماری و بارداری متصل به بیکاری و بازنشستگی و خروج بیمه‌شده از پوشش بیمهای است. در حوزه تعادل منابع و مصارف، ترکیب منابع آنها شامل، حق بیمه سهم کارفرما، حق بیمه سهم بیمه‌شده، حق بیمه سهم دولت، جرایم و خسارات، کمک‌ها و هدایا، سود حاصل از به جریان انداختن اندوخته‌ها و ذخایر بیمهای و ترکیب مصارف آنها شامل درمان، مزایا و تعهدات کوتاه‌مدت نظیر غرامت دستمزد ایام بیماری و بارداری و کمک‌هزینه ازدواج و کفن و دفن و اورتز و پروتز، مزایا و تعهدات بلندمدت نظیر مستمری بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت، کمک‌ها و مزایای جانبی نظیر حق مسکن، بن غیرنقدی و تسهیلات، هزینه‌های اداره طرح نظیر اداری، تشکیلاتی، پرسنلی و عمرانی و منابع مازاد مصروفه برای سرمایه‌گذاری روی اندوخته‌ها و ذخایر است.
مختصات کلی این سازمان‌ها از منظر عوامل فوق به این ترتیب است که به لحاظ ساختار مدیریت درآمد-هزینه سازمان (در مقابل ساختار‌های مدیریت هزینه با رویکرد غیر‌مشارکتی، مالیات‌محور و متکی به منابع و بودجه عمومی و دولتی) باید یکپارچگی و انتظام و انسجام بین ساختارها، امور و فعالیت‌ها (بیمه، تامین درمان و سرمایه‌گذاری) وجود داشته باشد، برخورداری از مزایا و تعهدات بیمهای بر مبنای بیمه‌پردازی و میزان مشارکت بیمهای (سنوات پرداخت حق بیمه و مبنای محاسبه کسر و پرداخت حق بیمه) و اعمال قاعده ورودی متفاوت و خروجی متفاوت باشد و برخورداری از مزایا در صورت وقوع خطر (ریسک) محتمل‌‌‌الوقوع و غیر‌ارادی نظیر فوت یا ازکارافتادگی یا احراز شرایط مثلا رسیدن به سن و سابقه لازم برای بازنشستگی خواهد بود.
به‌عنوان مثال یک بیمه‌شده در حالت نرمال باید به مدت ۳۰سال حدود ۲۰درصد مبنای کسر حق بیمه خود (حقوق) را به سازمان بپردازد (یعنی معادل حدود شش‌سال حقوق یا مستمری کامل)، اما به طور متوسط بیمهشدگان از ۱۲ماه سال حدود ۱۰ماه‌ونیم و از ۳۰سال در مجموع حدود ۲۲سال بیمه می‌پردازند که معادل حدود چهار سال حقوق یا مستمری کامل می‌شود. این درحالی است که به‌طور متوسط دوره مستمری‌پردازی در سازمان حدود ۲۲سال است (این متوسط در سال‌های اخیر و با توجه به قوانین جدیدالتصویب مربوط به نحوه برخورداری بازماندگان از مستمری بازنشسته متوفی رو به افزایش است) یعنی فرد بین چهار تا شش‌سال حقوق را در قالب حق بیمه می‌پردازد، ولی ۲۲سال حقوق کامل را می‌گیرد؛ صرف‌نظر از افزایش‌های سنواتی و متناسب‌سازی‌ها و مزایا و کمکهای جانبی. همچنین به‌رغم اینکه فرمول برقراری مستمری عبارت است میانگین دوسال آخر مبنای بیمه‌پردازی، ضرب‌در سنوات بیمه‌پردازی (حداکثر ۳۵سال)، تقسیم بر ۳۰ ولی به موجب ماده «۱۱۱» قانون تامین‌اجتماعی اگر رقم مستمری زمان برقراری طبق این فرمول، کمتر از حداقل دستمزد کارگری مصوب همان سال باشد، سازمان باید معادل حداقل دستمزد مصوب همان سال و سال‌های بعد را به‌عنوان مستمری بپردازد (حدود ۷۰درصد بیمهشدگان سازمان حداقل‌پرداز هستند) و به موجب ماده ۹۶ قانون تامین‌اجتماعی سازمان مکلف است هرساله با توجه به افزایش هزینه‌های زندگی و به موجب تصویب‌نامه هیات‌وزیران نسبت به افزایش مستمریها اقدام کند.
همچنین متناسب‌سازی مستمریها در چند مرحله صورت می‌پذیرد و به تبع تصمیمات دولت و مجلس در قبال سایر بازنشستگان کشوری و لشکری سازمان هم مجبور به اعمال متناسب‌سازی علیحده و موردی می‌شود، در حالی که صندوق‌های موصوف از محل منابع دولتی این کار را به انجام می‌‌‌رسانند. مضاف بر اینکه سازمان مزبور علاوه بر مستمریها و غالب کمکهای کوتاه‌مدت و کمک‌هزینه عائله‌مندی یا حق اولاد، نسبت به پرداخت سایر مزایا و کمکهای جانبی خارج از قانون تامین‌اجتماعی به مستمریبگیران اقدام میکند؛ نظیر حق مسکن، بن غیرنقدی حق سنوات و تسهیلات.
اگر بخواهیم فهرستی از مسائل، چالش‌ها و مشکلات مبتلابه سازمان تامین‌اجتماعی را بیان کنیم، به‌طور مختصر عبارتند از :
- فساد مالی و اداری و حیف و میل مدیران قبلی؛
- سوء تدبیر و اشتباهات کارشناسان و مدیران قبلی؛
- عدم‌ثبات مدیریت و ناشایستگی مدیران قبلی؛
- تغییرات جمعیتی نظیر افزایش سن امید به زندگی، سالمندی جمعیت، کاهش نرخ جمعیت فعال و نرخ مشارکت اقتصادی؛
- بازنشستگی‌های زودرس با سنوات ارفاقی و بدون سنوات ارفاقی با محمل‌هایی نظیر مشاغل سخت و زیان‌آور، نوسازی صنایع و طرح‌‌‌های تعدیل نیروی انسانی دولت و بخش عمومی؛
- معافیت از شمول بیمه نظیر اتباع خارجی، قانون نظام صنفی و بخش عمومی و حاکمیتی؛
- فرار بیمهای قشری، بنگاهی، تعدادی و ریالی؛
- تقبل حق بیمه سهم کارفرما یا بیمه‌شده یا هردو توسط دولت و عدم‌پرداخت حق بیمه‌های جاری طی سال مربوطه؛
- عدم‌تادیه بدهی‌های جاری و سنواتی دولت و روند رو به تزاید تولید و انباشت بدهی‌ها و کاهش ارزش واقعی آنها؛
- تحمیل سرریز‌های حمایتی بدون تامین و تضمین بار مالی تعهدی و بین نسلی؛
- پرداخت مزایای جانبی خارج از قانون تامین‌اجتماعی؛
- مداخلات غیر‌بیمه‌‌‌ای بدون تامین و تضمین بار مالی تعهدی و بین نسلی؛
- عدم‌رعایت اصول، قواعد و محاسبات بیمهای؛
- عدم‌به‌روزرسانی قوانین و مقررات، ساختارها، سازوکار‌ها و فرآیندها، کمرنگ‌شدن سه‌جانبه‌گرایی و فقدان تشکل‌های حرفه‌ای مستقل در بین شرکای اجتماعی؛
- عدم‌رعایت استقلال مالی و اداری و شخصیت مستقل حقوقی صندوق‌ها و سازمان‌ها؛
- مداخلات مدیریتی و سیاسی حاکمیت و متفرعات آن در اداره طرح به‌ویژه در حوزه‌های اقتصادی و درمان؛
- دیرگامی در هوشمندسازی، دیجیتال‌سازی و اتخاذ رویکرد پلتفرمی؛
- بازدهی نامناسب دارایی‌ها و عدم‌حفظ و ارتقای ارزش ذخایر و اندوخته‌های بیمهای؛
- سهم بالای اقتصاد پنهان، غیررسمی، زیرزمینی و سیاه و عدم‌انعطاف در موازین بیمهای فارغ از امور مربوط به دستگاه‌های اجرایی، اقتصاد‌ها، کسب‌وکارها و فناوری‌های نوظهور و صنعت بازارهای نوین، فضای مجازی و ظهور طبقه آزادکاران؛
- فقدان نهاد رگولاتوری یا تنظیم‌گری مقررات، پایگاه اطلاعات، پنجره واحد خدمت و پرونده الکترونیک رفاه تامین‌اجتماعی؛
- فقدان نظام چندلایه تامین‌اجتماعی و عدم‌سطح‌بندی لایه بیمهای و عدم‌فراگیری سطح پایه از سوی دولت؛
- افزایش سرسام‌آور هزینه‌های درمانی به‌ویژه در طرح تحول سلامت و عدم‌بهره‌مندی بیمهشدگان و مستمریبگیران از منابع عمومی اختصاص‌یافته به طرح مزبور؛
- قدمت قوانین و مقررات و عدم‌سازگار کردن و روزآمدسازی آنها با شرایط و اقتضائات روز؛
- نظام حمایتی و یارانه‌پردازی غیر‌هوشمند و غیرهدفمند بدون آزمون وسع و عدم‌ابتنای آن بر اطلاعات ثبتی؛
- نازل بودن دانش و آگاهی‌های بیمهای مردم و ضریب نفوذ پایین بیمه و عدم‌جایگاه بیمه در سبد سرمایه‌گذاری.
راهکارهای حل مسائل و برون‌رفت از چالش‌های مبتلابه فوق نمی‌تواند خارج از موارد زیر باشد :
- افزایش منابع از طریق فشار بیشتر به حوزه وصول حق بیمه از کارفرمایان و پیمانکاران؛
- کاهش مصارف در حوزه درمان و مستمریها و تقلیل یا ثابت نگه‌داشتن خدمات و پوشش‌ها؛
- فروش اموال و دارایی‌هایی نظیر سهام و املاک؛
- کاهش مصارف اداره طرح نظیر هزینه‌های اداری، مالی و تشکیلاتی که حدود ۳درصد کل هزینه‌هاست؛
- بسط و تعمیم پوشش بیمهای به مشمولان بالفعل و بالقوه قانون؛
- استقراض و اخذ تسهیلات (انتشار و فروش اوراق بهادار و اسناد خزانه با تضمین اصل و فرع توسط دولت یا سازمان)؛
- امهال و استمهال در پرداخت‌های ارائه‌کنندگان خدمات درمانی یا مستمری؛
- دریافت حق بیمه‌های جاری سهم دولت مربوط به هر سال به‌صورت نقد و به‌موقع (در بودجه سال ۱۴۰۲ حدود۷۰همت مصوب شده ولی رقم واقعی بیش از آن است)؛
- دریافت حق بیمه‌های معوقه و سنواتی دولت به صورت نقد و یکجا و درجا (حدود ۶۵۰ تا ۱۰۰۰همت) به ارزش روز واقعی وفق روش جاری قوه قضائیه؛
- انجام اصلاحات بیمهای برای بیمهشدگان و مستمریبگیران فعلی یا برای بیمهشدگان جدید به‌صورت سیستماتیک نظیر نظام چندلایه و لایه‌بندی و سطح‌بندی خدمات و پوشش‌های پارامتریک نظیر افزایش سن و سابقه لازم برای بازنشستگی، فنی و مهندسی اصلاح نحوه برخورداری بازماندگان از مستمری، توسعه و تعمیم بیمه به اقشار جدید ایرانی فاقد بیمه در قالب صندوق‌ها و حساب‌های مجازی برمبنای ورودی متفاوت و خروجی متفاوت و به صورت همه یا هیچ، بسط و تعمیم پوشش اجباری بیمه به نیروی کار خارجی براساس دیپلماسی اجتماعی، عدم‌متناسب‌سازی و روزآمدسازی خدمات و پوشش‌ها به‌ویژه در بخش مستمریها یا توزیع کمک دولت به بازنشسته‌ها براساس سرانه و به تعداد اعضای همه صندوق‌ها، ادغام صندوق‌های بیمه بازنشستگی در سازمان به صورت همه یا هیچ، اصلاح پرتفوی سرمایه‌گذاری‌ها و افزایش بازدهی ذخایر و اندوخته‌های بیمهای و ایجاد زمینه برخورداری مشمولان تامین‌اجتماعی از منابع عمومی و دولتی اختصاص‌یافته به بخش درمان.
نکته حائز اهمیت این است که برخی از راهکارهای فوق در شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی فعلی کشور و از منظر اقتصاد سیاسی قابل اجرا نیست و باید از این راهکارها پرهیز کرد یا قبل از اتخاذ آنها زیرساخت مربوطه را که نظام چندلایه تامین‌اجتماعی است فراهم کرد. خوشبختانه همه این راهکارها در متن سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی با رعایت ترتیب و توالی منطقی و علمی مربوطه پیش‌بینی شده و به‌قول مدیرعامل سازمان تامین‌اجتماعی «نقطه‌زنی» شده است. حال باید ببینیم آیا در لایحه برنامه هفتم به همه این راهکارها پرداخته شده است؟
آیا تلاش شده که به بیمهشدگان و مستمریبگیران تامین‌اجتماعی کمک شود یا اینکه مشوق‌ها و محرک‌هایی برای کارفرما در نظر گرفته شده که او را ترغیب به اخذ پوشش بیمه مزدبگیرانش کند؟ آیا مطابق بند «یک» سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی و بند «۵» سیاست‌های کلی برنامه هفتم دولت ابتدا به سمت ایجاد نظام چندلایه و پوشش فراگیر لایه‌های امداد اجتماعی و حمایتی و تعمیم کامل و تضمین پوشش سطح پایه بیمه‌اجتماعی برای آحاد مردم و تامین مالی آن براساس آزمون وسع حرکت کرده است؟ آیا دولت تلاش کرده است ابتدا سازوکار یا نهاد تنظیم‌گری تامین‌اجتماعی را به‌صورت تخصصی، حرفه‌ای، فرابخشی و مستقل ایجاد کند؟ آیا مطابق صدر بند «۵» سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی دولت با رویکرد فعال وارد این قلمرو شده یا سعی کرده است پا پس بکشد؟
نگاهی اجمالی و گذرا به لایحه مزبور حاکی از این است که احکام پیش‌بینی‌شده فقط به‌دنبال رفع مساله سازمان برنامه‌وبودجه و پاک کردن صورت‌مساله کسری بودجه است و جالب است که در لایحه به همان نسبت که در حوزه بیمه بازنشستگی مضیق حکم شده است، در حوزه بیمه سلامت بسیار موسع حکم تنظیم شده و حتی مقرر شده علاوه بر ۷درصد حداقل دستمزد کارگری برای بیمه پایه میلیون‌ها نفر، دولت نیمی از حق بیمه تکمیلی مردم را نیز بپردازد و در مقابل همان ۳درصد حق بیمه سهم دولت را که از زمان رژیم سابق برقرار شده است حذف کرده است.
نتیجه آنکه؛ با توجه به شرایط عصر و اقتضائات روز کشور و بر مبنای اصول اقتصاد سیاسی و با عنایت به مضایق و محدودیت‌های موجود باید فعلا و در سال اول برنامه نسبت به ایجاد نظام چندلایه تامین‌اجتماعی، ایجاد نهاد تنظیم‌گر، تجمیع و تمرکز اطلاعات، آمار و ارقام مالی هزینه‌ها و مصارف این بخش در قالب پرونده الکترونیک، سامانه، پایگاه اطلاعات و پنجره واحد خدمت رفاه و تامین‌اجتماعی اقدام و براساس آزمون وسع و بررسی‌های میدانی و عملیاتی و غربالگری اجتماعی افراد قابل توانمند‌سازی و غیرقابل توانمند‌سازی را تفکیک و تور امدادی و حمایتی برای گروه اخیرالذکر و پوشش پایه بیمه بازنشستگی و بیکاری را برای افراد قابل توانمند‌سازی فراهم و سپس در سال‌های دوم به بعد به سمت اعمال اصلاحات بیمهای برای بیمهشدگان جدید اقدام کرد. در خصوص سازمان تامین‌اجتماعی نیز علاوه بر فراهم‌سازی مقدمات فوق که تاثیر مهمی بر بهبود ناترازی این سازمان دارد، فعلا باید از راهکارهای مبتنی بر افزایش ورودی‌های سازمان تامین‌اجتماعی استفاده و ترتیباتی اتخاذ کرد که به اعطای یک دوره تنفس و ایجاد گشایش در حوزه منابع منجر شود که با توجه به بندهای «۴» و «۵» سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی عبارتند از:
- عزم و اراده جدی دولت در پرداخت حق بیمه‌های جاری سهم دولت و بازپرداخت بدهی‌های معوقه و سنواتی دولت به‌صورت نقد یا با سهام و اموال زودبازده؛
- بسط و تعمیم پوشش بیمه تامین‌اجتماعی به اقشار فاقد پوشش بیمهای در ازای واگذاری امتیازات و انحصارات دولتی نظیر مناطق گازی و نفتی؛
- تعمیم بیمه اجباری مزدبگیران به اتباع غیر‌ایرانی و فراهم‌سازی امکان بیمه شدن آنها (از منظر دیپلماسی اجتماعی و دیپلماسی عمومی).
البته راهکارهای زیادی برای تقویت تراز مالی تعهدی، جاری و نقدی سازمان تامین‌اجتماعی وجود داشته و دارد و می‌تواند به این فهرست اضافه شود. ولی نکته اساسی و ملاحظه جدی برای حرکت در مسیر تحول و تعالی سازمان مزبور این است که سازمان و مجموعه مدیران، کارشناسان و کارکنان آن بتوانند تنفس و فرصتی برای بازمهندسی سازمان داشته باشند و دولت و سازمان برنامه و بودجه و به‌ویژه مجلس باید در جهت مردم‌پایه شدن و مردم‌محوری برنامه هفتم کار کنند و از دستگاه‌محوری بپرهیزند. ایدون باد.
