از استقلال قانونی تا استقلال عمل
فارغ و فراتر از جنجال‌‌‌های رسانه‌‌‌ای اخیر، در این یادداشت تلاش خواهد شد تا با دقت نظر روی ویژگی استقلال، به‌‌‌عنوان یکی از شاخص‌‌‌ترین خصوصیات نهاد تنظیم‌‌‌گر و با تمرکز بر شورای رقابت، به‌‌‌عنوان یکی از اصلی‌‌‌ترین نهادهای تنظیم‌‌‌گر کشور، رابطه تنظیم‌‌‌گر و سیاستگذار مورد مداقه قرار گیرد. در سال‌های اخیر، دولت‌‌‌ها بازارها را آزاد و شرکت‌های دولتی را خصوصی و تلاش کرده‌‌‌اند به جای ارائه مستقیم کالا و خدمات در بازار و انجام مداخلات گسترده، به سوی رویکردهای تنظیم‌‌‌گرانه غیرمستقیم‌‌‌تر حرکت کنند؛ در نتیجه، دولت‌‌‌ها اغلب برای تنظیم بازارهای جدید، اقدام به تاسیس آژانس‌‌‌های تنظیم‌‌‌گر مستقل کرده‌‌‌اند. محققان بسیاری استقلال تنظیم‌‌‌گر از دولت را مورد بررسی قرار داده و آن را میزان درجه‌‌‌ای که تنظیم‌‌‌گر می‌‌‌تواند بدون دخالت سیاستمداران و بدون در نظر گرفتن ترجیحات سیاسی، تصمیمات خود را اتخاذ کند، تعریف می‌کنند.
در نگاه سنتی، استقلال به‌‌‌صورت کاملا رسمی و قانونی تعریف میشود. استقلال قانونی محصول احکام و قوانینی است که در طراحی نهادی و تدابیر رویه‌‌‌ای یک‌نهاد تنظیم‌‌‌گر مستقل منظور شده است و در یک‌کلام، به این معناست که نهاد تنظیم‌‌‌گر روی کاغذ، چه میزان از دولت استقلال دارد. از نظرگاه استقلال قانونی، شورای رقابت وضعیت مطلوبی دارد و روی کاغذ از استقلال مناسبی برخوردار است؛ چنان‌‌‌که در قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی آمده است که شورای رقابت در رسیدگی و تصمیم‌گیری از استقلال کامل برخوردار بوده و اعضای شورا قابل نصب، اما غیر‌قابل عزل توسط نهاد منصوب‌‌‌کننده هستند و نمی‌‌‌‌‌‌توان اعضا را به دلیل اتخاذ تصمیمات در چارچوب وظایف قانونی یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.
استقلال قانونی شورای رقابت امکان اعمال سلیقه و مداخلات قانونی در تصمیمات و مصوبات شورا را از مقامات سیاسی سلب کرده است؛ اما این موضوع به معنای تاثیرناپذیری شورای رقابت از ترجیحات سیاسی نیست. همچنان که در ادبیات نیز تمایز میان استقلال قانونی و استقلال در عمل (استقلال واقعی) مورد تصریح قرار گرفته و استقلال در عمل به توانایی تعیین ترجیحات تنظیم‌‌‌گران توسط خود این سازمان‌ها و استقلال آنها در استفاده از ابزارها و اقدامات تنظیم‌‌‌گرانه به‌منظور اعمال این ترجیحات، تعبیر شده است. در واقع، درست است که شورای رقابت روی کاغذ از استقلال مناسبی برخوردار است؛ اما هر چارچوب قانونی و سازمانی به مقدار محدود و مشخصی از اختیارات منجر میشود و شکاف بالقوه‌‌‌ای میان ساختارهای رسمی و غیررسمی وجود دارد؛ در نتیجه، تفویض بوروکراتیک صلاحیت‌‌‌های تنظیمی از تصمیم‌گیرندگان سیاسی به نهادهای تنظیم‌‌‌گر توسط قانون حمایت میشود و بسیار رسمی است؛ اما همواره بر قراردادی ناقص متکی بوده و ممکن است در عمل دچار خدشه شود و اقدامات تنظیم‌‌‌گران تحت‌تاثیر ترجیحات بازیگران سیاسی قرار گیرد.
در ماجرای افزایش قیمت خودرو نیز در ابتدا شاهد بودیم که با وجود اراده سیاسی دولت و وزارت صمت مبنی بر عرضه خودرو در بورس‌کالا و کشمکش‌‌‌های صورت‌گرفته میان شورای رقابت با این وزارتخانه و سازمان بورس، در نهایت، شورای رقابت به پشتوانه «استقلال قانونی» خود، حق تصمیم‌گیری و اعمال مداخله بورس و وزارت صمت را غیرقانونی دانست و سیاست محبوب چندساله خود، یعنی قیمت‌گذاری خودرو را اعمال کرد. در ادامه و در رفت و برگشت‌‌‌های میان شورای رقابت و وزارت صمت بر سر میزان افزایش قیمت خودرو ماجرا به‌‌‌گونه متفاوتی رقم خورد. با وجود تصمیم اولیه شورای رقابت برای افزایش به‌‌‌طور متوسط ۴۰درصدی قیمت‌ها، ابلاغ نامه‌‌‌ای از جانب یک مقام سیاسی رده‌بالاتر -فارغ از درست یا نادرست بودن محتوای آن- شائبه خدشه‌‌‌دار شدن استقلال شورای رقابت را در ذهن‌‌‌ها ایجاد کرد.
نامه شخص معاون اول رئیس‌جمهور به رئیس شورای رقابت و نامتعارف دانستن افزایش قیمت‌های کارخانه‌‌‌ای و درخواست تجدیدنظر فوری در آن، با وجود اینکه پشتوانه قانونی نداشته و الزامی برای شورای رقابت ایجاد نمی‌‌‌کرد، «در عمل»، شرایطی را رقم زد که اندکی بعد شاهد تغییر در تصمیم شورا و کاهش میانگین افزایش قیمت خودرو بودیم. حتی اگر تصمیم ثانویه شورای رقابت متاثر از نامه معاون اول نبوده باشد، وجود این ذهنیت در مقامات سیاسی کشور که مداخله غیرقاعده‌‌‌مند در اقدامات نهاد تنظیم‌‌‌گر را مشروع دانسته و آن را به‌‌‌صورت نامه‌‌‌ای علنی اعلام می‌‌‌دارند، برای نظام تنظیم‌‌‌گری کشور که استقلال و اقتدار جزء جدایی‌‌‌ناپذیری از آن است، خبر خوشایندی ندارد.
در شرایطی که در کشور ما روابط سیاسی بعضا شفاف نبوده و اعمال مداخلات و ترجیحات مقامات سیاسی گاه به‌‌‌شکل غیرنظام‌‌‌مند صورت می‌‌‌پذیرد، بستر مناسبی برای دور زدن استقلال قانونی نهادهای تنظیم‌‌‌گر و تخطی از چارچوب‌‌‌های رسمی و تبدیل مسائل سیاستی و تخصصی به منازعات سیاسی، مهیاست. ارتباط میان سیاستگذار و تنظیم‌‌‌گر و کاربست سیاست‌‌‌های سیاستگذار توسط نهاد تنظیم‌‌‌گر امری قطعی و الزامی است؛ اما فرم و شکل این رابطه مساله‌ای مجزا و حائز اهمیت است؛ نظام‌‌‌مند بودن روابط و عدم‌دخالت‌‌‌های باری به هر جهت مقامات سیاسی در امور تنظیم‌‌‌گری امری واجب و قوام‌‌‌بخش نظام تنظیم‌‌‌گری و بهبودبخش شاخصه حکمرانی کشور خواهد بود.
